【郎友興 張品等】新鄉(xiāng)賢與農(nóng)村治理的有效性
新鄉(xiāng)賢與農(nóng)村治理的有效性
作者：郎友興、張品等
來(lái)源：《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期
時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌二月十四日辛酉
耶穌2018年3月30日
作者簡(jiǎn)介：郎友興，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；張品，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；肖可揚(yáng)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生
摘要：在中國(guó)農(nóng)村治理的新形勢(shì)下，鄉(xiāng)賢參事會(huì)蓬勃發(fā)展，引發(fā)社會(huì)熱議。本文主要關(guān)注鄉(xiāng)賢與農(nóng)村治理之間的關(guān)系，通過(guò)運(yùn)用文獻(xiàn)研究，案例研究與比較研究等方法，對(duì)東衡村鄉(xiāng)賢參事會(huì)參與農(nóng)村治理進(jìn)行了系統(tǒng)探析。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)賢納入統(tǒng)一的權(quán)威結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的治理有著顯著的作用。于是，本文選取了鄉(xiāng)賢參事會(huì)參與治理的東衡村作為個(gè)案進(jìn)行分析，并將該個(gè)案與另外兩個(gè)案例進(jìn)行對(duì)比。研究表明，有無(wú)鄉(xiāng)賢并非是否有效治理的原因；是否有效治理也并非有無(wú)鄉(xiāng)賢的結(jié)果；真正決定是否有效治理的是有無(wú)集中的權(quán)威，村兩委平臺(tái)對(duì)于鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量的整合與吸納是有效治理的根本原因。因此，構(gòu)建一個(gè)集中有力的鄉(xiāng)土權(quán)威才是推進(jìn)當(dāng)代農(nóng)村治理的可靠路徑。
對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)的地方治理之特征，盡管學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)并非完全一致，但是，大體上還是認(rèn)可這樣的說(shuō)法，即國(guó)權(quán)不下縣，縣下皆宗族，宗族皆自治，自治靠倫理、靠鄉(xiāng)紳。顯然地，自古以來(lái)在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中鄉(xiāng)紳便是基層治理的重要力量。在今天的中國(guó)鄉(xiāng)村，各地的治理或經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中都出現(xiàn)了鄉(xiāng)賢的身影，尤其浙江省的農(nóng)村出現(xiàn)了“鄉(xiāng)賢熱”。本文將通過(guò)浙江省德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村的案例，并通過(guò)同其他區(qū)域兩個(gè)案例的比較，來(lái)討論鄉(xiāng)賢對(duì)于農(nóng)村基層治理的意義，證明不僅僅是鄉(xiāng)賢，更主要的是將鄉(xiāng)賢納入權(quán)威結(jié)構(gòu)中才是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)有效治理的重要因素。當(dāng)然，有必要指出的是，此鄉(xiāng)賢是現(xiàn)代意義上的，應(yīng)是新鄉(xiāng)賢。
研究問(wèn)題、假設(shè)與方法
在當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村治理出現(xiàn)一些困境及新農(nóng)村建設(shè)背景要求之下，地方政府之所以推行鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理，其用意恐怕在于將農(nóng)村相對(duì)零散的權(quán)威匯集到一個(gè)共同的治理主體——即以村兩委和鄉(xiāng)賢為代表的治理主體之中。這就改變了原先“鄉(xiāng)賢擁有本土權(quán)威卻無(wú)治理權(quán)”與“基層治理單位村兩委擁有治理權(quán)卻往往無(wú)法擁有本土權(quán)威”的困境，即鄉(xiāng)賢參與以村兩委為代表的農(nóng)村治理主體，使得基層農(nóng)村治理主體擁有了統(tǒng)一意志的權(quán)威。如此，政令得以通行，民意得以溝通，這也是當(dāng)下鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理的主要貢獻(xiàn)所在。
那么，浙江省德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村的案例能夠說(shuō)明上述判斷嗎？在沒(méi)有鄉(xiāng)賢參與治理之前其治理出現(xiàn)諸多問(wèn)題；而鄉(xiāng)賢參與治理之后，東衡村的治理逐漸地走上一條善治之路，并取得較為引人注目的成效。這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，更為重要的是，影響其治理效果的因素是什么？新鄉(xiāng)賢能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的有效性從而帶來(lái)鄉(xiāng)村的善治嗎？
本文結(jié)合已有的研究文獻(xiàn)做出假設(shè)：不是鄉(xiāng)賢具有卓越的治理能力本身帶來(lái)了農(nóng)村社區(qū)的有效治理，而是鄉(xiāng)賢的參與促使了集中權(quán)威的出現(xiàn)，集中權(quán)威才是達(dá)成有效治理的核心因素。
我們運(yùn)用深度訪談和觀察法等，探究鄉(xiāng)賢的權(quán)威結(jié)構(gòu)與農(nóng)村治理之間的關(guān)系。深入到村莊中進(jìn)行實(shí)地觀察，與各類成員進(jìn)行互動(dòng)獲得相關(guān)的資料和認(rèn)知。也對(duì)村兩委和村民之間的關(guān)系以及鄉(xiāng)賢與村民之間的關(guān)系進(jìn)行了深入了解。本文的訪談對(duì)象是東衡村黨總支書記、副書記、村主任以及東衡村鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員代表等。訪談的主要內(nèi)容包括：鄉(xiāng)賢參事會(huì)的產(chǎn)生緣由以及選拔機(jī)制；村莊治理的困境以及解決途徑；外來(lái)人口的管理方式與成效；鄉(xiāng)賢參與村莊治理的機(jī)制與成效等。
為驗(yàn)證上文假設(shè)，本文在對(duì)東衡村個(gè)案進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用穆勒五法，引入廣西云浮村和浙江義烏市七一村案例進(jìn)行對(duì)比分析。通過(guò)案例的對(duì)比分析進(jìn)一步驗(yàn)證鄉(xiāng)賢權(quán)威結(jié)構(gòu)與當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村治理的關(guān)系。在本文的研究中，鄉(xiāng)村治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)作為一個(gè)自變量，治理效果作為因變量。通過(guò)控制變量進(jìn)行對(duì)比分析（見(jiàn)表1）：一是將前后有無(wú)鄉(xiāng)賢參與治理的a村進(jìn)行對(duì)比，分析a村在治理結(jié)構(gòu)改變后其治理效果的變化情況；二是將a村和b村進(jìn)行對(duì)比，觀察b村在沒(méi)有鄉(xiāng)賢參與治理的情況下，是何種因素帶來(lái)了好的治理效果；三是將同樣有鄉(xiāng)賢參與治理的a村和c村進(jìn)行對(duì)比，分析其治理效果的情況和原因。在a，b，c村的案例選擇上，需要控制其他因素一致。
歷史演進(jìn)中的鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村治理
（一）傳統(tǒng)社會(huì)治理中的鄉(xiāng)紳
鄉(xiāng)紳是具有中國(guó)特色的一個(gè)社會(huì)階層（群體），其發(fā)展在明清兩代最為典型。鄉(xiāng)紳主要是指依科舉取得功名之人，其中又可以分為兩類：一類是中舉而入仕，后來(lái)?xiàng)壒倩虮桓锫?，退而為紳之人，另一類為中舉而未能入仕之人。實(shí)際上，在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)治理中，民事糾紛，甚至現(xiàn)代意義上的刑事案件很大一部分都是由鄉(xiāng)紳裁決的。
鄉(xiāng)紳的作用取決于古代中國(guó)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，大致可總結(jié)為“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”，鄉(xiāng)紳主要履行以下職能：
1.治安及稅收；
2.民事刑事案件的處理；
3.賑災(zāi)等公共事務(wù)的舉辦；
4.民眾教化及鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與執(zhí)行；
5.民間輿情的上達(dá)。
費(fèi)孝通把這種古代的上傳下達(dá)的機(jī)制名之為“雙軌”政治，如果此機(jī)制不通，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)造成人民的揭竿而起?？墒?，近代以來(lái)尤其1949年中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來(lái)中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)紳參與治理的地位被基本剔除。
（二）現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的回歸
現(xiàn)代農(nóng)村治理追求的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的再組織，在國(guó)家力量與農(nóng)民之間尋找到聯(lián)結(jié)性較強(qiáng)的村治契合點(diǎn)。新的生產(chǎn)力發(fā)展要求新的生產(chǎn)關(guān)系與之相適應(yīng)，而時(shí)代變遷產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)村精英成為新型農(nóng)村治理的中堅(jiān)力量，能夠成為推動(dòng)農(nóng)村再組織化的重要組成部分。多年的農(nóng)村治理經(jīng)驗(yàn)為當(dāng)代農(nóng)村的治理提供了形成新秩序的基礎(chǔ)。而在當(dāng)下農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)背景下，重新提出鄉(xiāng)賢參與治理顯然是一個(gè)較為合理的路徑選擇。加之，外出奮斗的村民通常都具有鄉(xiāng)土情懷，愿意回到農(nóng)村貢獻(xiàn)自己的力量。這些社會(huì)精英可以為農(nóng)村建設(shè)提供引領(lǐng)作用，能夠成為農(nóng)村治理的重要組成部分。
近年來(lái)，鄉(xiāng)賢之于農(nóng)村建設(shè)的意義，受到從學(xué)者到官員的廣泛關(guān)注。在當(dāng)代新鄉(xiāng)賢的研究中，何倩倩直接將鄉(xiāng)賢視作地方上有著雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的老板企業(yè)家或富人；宋青宜將鄉(xiāng)賢定義為“受過(guò)良好教育的，擁有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能力的，在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄍ娜耸俊?。在某種程度上，前者將新鄉(xiāng)賢等同于地方精英特別是經(jīng)濟(jì)精英，后者除了強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)精英的特點(diǎn)之外，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“地方威望”即民間權(quán)威的一面。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)賢是在當(dāng)代農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面居于優(yōu)勢(shì)地位且為村莊公共利益有所貢獻(xiàn)并得到村民敬重的農(nóng)村精英。
（三）鄉(xiāng)土權(quán)威結(jié)構(gòu)與農(nóng)村治理
有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)存在著兩種不同的力量，即行政嵌入和村莊內(nèi)生。后者，內(nèi)生性力量需要農(nóng)村精英的推動(dòng)。農(nóng)村精英可以分為兩類：體制內(nèi)的和體制外的，前者屬于外生性的權(quán)威，而后者屬于內(nèi)生性的權(quán)威。在一定程度上，體制外的精英可以轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)的精英。例如：村中的經(jīng)濟(jì)能人由于掌握著經(jīng)濟(jì)資源且個(gè)人又有能力，在村中威信自然高。如果這樣的經(jīng)濟(jì)能人有意參加村委會(huì)選舉，他們相對(duì)容易當(dāng)選并成為體制內(nèi)的精英。
根據(jù)精英的構(gòu)成，或者說(shuō)權(quán)威的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，我們可以將農(nóng)村治理分為以下四種類型：
1.原生權(quán)威型農(nóng)村治理，即村莊權(quán)威多掌握在本土農(nóng)村精英手中；
2.次生秩序型農(nóng)村治理，即村莊權(quán)威多掌握在以村兩委為代表的嵌入式權(quán)威人士手中；
3.農(nóng)村合謀型的農(nóng)村治理，即鄉(xiāng)賢與村兩委共同掌握權(quán)威進(jìn)行治理；
4.無(wú)序型的農(nóng)村治理，即村莊并無(wú)統(tǒng)一意志的權(quán)威出現(xiàn)，村莊治理較為混亂。
農(nóng)村的鄉(xiāng)土權(quán)威通常為下列幾類人所擁有：
其一是村莊德高望重、為村民所敬重的老人；
其二是外出經(jīng)商或從政等后又歸鄉(xiāng)的精英；
其三是獲得了其所代表的外來(lái)人口信服的外來(lái)流動(dòng)人口中的權(quán)威人士。
事實(shí)上，在中國(guó)農(nóng)村，法理型的行政權(quán)威在農(nóng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)中并未占據(jù)著最高的位置，只有經(jīng)濟(jì)權(quán)威和行政權(quán)威的有機(jī)結(jié)合才能最終得到更多村民的真正認(rèn)同。
鄉(xiāng)土權(quán)威是由內(nèi)生性權(quán)威和嵌入型權(quán)威共同組成的，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)土權(quán)威中的內(nèi)生性權(quán)威，村兩委即為鄉(xiāng)土權(quán)威中的嵌入型權(quán)威。在村莊的治理中，兩者如果能夠團(tuán)結(jié)一致，進(jìn)行協(xié)作治理，那么，就會(huì)有利于提升村莊的治理績(jī)效，從而促進(jìn)村莊走上善治之路。本文所討論的案例其鄉(xiāng)土權(quán)威是由村兩委和鄉(xiāng)賢（參事會(huì)）兩個(gè)部分組成的。其中，村兩委屬于法理型的權(quán)威，而鄉(xiāng)賢（參事會(huì)）所擁有的權(quán)威部分是傳統(tǒng)型權(quán)威，如本土德高望重的老人，部分是魅力型的權(quán)威，如回歸村里的經(jīng)濟(jì)能人。
案例：德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村鄉(xiāng)賢參事會(huì)
（一）鄉(xiāng)賢參事會(huì)產(chǎn)生的背景
隨著村民自治的推行，農(nóng)村管理制度出現(xiàn)了三大變化：生產(chǎn)生活市場(chǎng)化、村干部選舉民主化、農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理自治化。但是，由于傳統(tǒng)制度的慣性作用和農(nóng)村社會(huì)治理體制改革的滯后，農(nóng)村基層組織的管理職能并沒(méi)有順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展而發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，亟需社會(huì)組織來(lái)彌補(bǔ)某些領(lǐng)域的空白和不足。在此背景下，浙江省一些地方主動(dòng)進(jìn)行實(shí)踐探索，走出了一條鄉(xiāng)賢參事會(huì)參與鄉(xiāng)村治理的基層社會(huì)治理創(chuàng)新之路，在一定程度上緩解了政府縱向治理能力不足和社會(huì)橫向治理能力缺失的問(wèn)題。事實(shí)上，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》指出，要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村文明的發(fā)展。
2016年5月7日，在浙江省德清縣以“社區(qū)協(xié)商，共建共享”為主題，國(guó)家民政部鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)治理研究中心與中共德清縣委、德清縣人民政府共同舉辦了首屆“中國(guó)鄉(xiāng)賢治理論壇”，深入探訪鄉(xiāng)賢參事會(huì)的緣起與發(fā)展、提升與規(guī)范、價(jià)值與認(rèn)同，引起社會(huì)極大反響。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，浙江省除金華、臺(tái)州外，其余9個(gè)市的基層均成立了鄉(xiāng)賢參事會(huì)，共有鄉(xiāng)賢參事會(huì)1690個(gè)。目前，各地鄉(xiāng)賢參事會(huì)共有會(huì)員24132人，其中機(jī)關(guān)企事業(yè)單位退休人員2837人，企業(yè)經(jīng)商人員8322人，村干部3523人，其他人員9450人。村“兩委”負(fù)責(zé)人擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)的563人，擔(dān)任秘書長(zhǎng)的774人。我們要討論的案例東衡村鄉(xiāng)賢參事會(huì)是在這些鄉(xiāng)賢參事會(huì)中的一個(gè)較為突出典型。
（二）鄉(xiāng)賢與東衡村的村莊治理
1.東衡村及其鄉(xiāng)賢參事會(huì)基本情況
東衡村地處浙江省德清縣洛舍鎮(zhèn)東南部，2001年村級(jí)區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中由原東衡村與草塘村合并而成，東鄰鐘管鎮(zhèn)，南接乾元鎮(zhèn)，西靠三家村，北交鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)。村地域面積10.4平方公里。現(xiàn)有總?cè)丝?051人，隨著近幾年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的人口自由流動(dòng)不斷加速，東衡村的外來(lái)人口也不斷增多。
盡管村民已經(jīng)有3000多人了，但是兩委班子加上兼職工作人員只有14人，這樣的人員配備給村里工作的開展帶來(lái)了諸多的問(wèn)題。此外，土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等中心工作任務(wù)繁重；石礦，曾經(jīng)是村集體經(jīng)濟(jì)主要收入來(lái)源，已經(jīng)關(guān)停；村里的利益訴求多樣而復(fù)雜，意見(jiàn)難以統(tǒng)一；村莊公共環(huán)境臟亂差等也是村莊治理過(guò)程中所面臨的難題。在這樣的挑戰(zhàn)性難題之下，東衡村擇選了19位鄉(xiāng)賢組成新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)委員會(huì)。
2.2011年前的東衡村治理狀況
2011年?yáng)|衡村進(jìn)行了村級(jí)組織的換屆選舉。由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境之需要，運(yùn)轉(zhuǎn)了多年的石礦要關(guān)停，新當(dāng)選的村兩委面臨了前所未有的考驗(yàn)。如果沒(méi)有了這個(gè)產(chǎn)業(yè)，整個(gè)村莊的集體經(jīng)濟(jì)將會(huì)陷入困境。新農(nóng)村建設(shè)工作迫在眉睫，村里的土地坑坑洼洼，既不能種田，又不能養(yǎng)魚。新一屆村兩委成員只有6位，可是，全村有116名黨員，70多名村民代表，人多意見(jiàn)雜。以墳?zāi)拱徇w為例。出于土地規(guī)劃之需要，要進(jìn)行墳?zāi)拱徇w工作。如果讓村干部直接去做工作，村民們肯定會(huì)不配合。比如村民們會(huì)說(shuō)，搬了墓地，那我家風(fēng)水破掉了咋辦？由此可見(jiàn)，在東衡村，如果村干部去開展工作，直接和村民們提出因村莊土地規(guī)劃需要搬遷墳?zāi)?，恐怕很難進(jìn)行。土地規(guī)劃工作一時(shí)間開展不下去。有時(shí)候，即使是一件小事的決策，也很難將意見(jiàn)統(tǒng)一起來(lái)。其實(shí)，人們從墳?zāi)拱徇w工作實(shí)施的過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，村里沒(méi)有人也沒(méi)有組織能夠掌握村莊的權(quán)威。
與此同時(shí)，由于人口流動(dòng)的加大，某種程度上影響了鄰里之間的認(rèn)同感，從而導(dǎo)致如今村莊共同體的歸屬感及凝聚力的減弱。正如村書記所說(shuō)的：“外來(lái)人口居住在這里，日常生活這一塊地方是很麻煩的，包括方方面面?！睍浰f(shuō)的，涉及新居民房屋租賃管理、日常生活、人口管理、環(huán)境管理等方面。其中，最讓村書記頭痛的是村莊的環(huán)境管理方面，“吃飯什么的都一塌糊涂的，垃圾都是隨地亂扔的”。由此可見(jiàn)，對(duì)于外來(lái)人口的管理方面，村莊內(nèi)也沒(méi)有任何人或組織能夠掌握權(quán)威。
3.鄉(xiāng)賢介入后的東衡村治理狀況
在廣泛征求村民意見(jiàn)基礎(chǔ)上，東衡村成立了經(jīng)村民推選產(chǎn)生的新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)委員會(huì)（后改名為鄉(xiāng)賢參事會(huì)）。東衡村鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員19人，其中2名女性，17名男性；在年齡結(jié)構(gòu)上，主要以40-65歲為主；文化程度多為中專、大專；職業(yè)方面，企業(yè)或經(jīng)商能人比例最高；在地緣方面，主要以本土為主（見(jiàn)表2）。
19位參事會(huì)成員在村民中威望高、能力強(qiáng)、視野開闊，能夠積極主動(dòng)參與村里重大事務(wù)的謀劃、決策和宣傳。他們義務(wù)為村里出謀劃策、溝通民情、監(jiān)督村務(wù)、推進(jìn)發(fā)展。這些鄉(xiāng)賢有效解決了村兩委成員少、任務(wù)重和村民代表人數(shù)多、意見(jiàn)難統(tǒng)一等問(wèn)題。“成立之后，我們村委會(huì)覺(jué)得比較輕松。”村書記這樣說(shuō)道，“我們村委會(huì)決定的事情，比如說(shuō)要平整2000畝土地，怎么推進(jìn)呢？全部攤在桌上，跟鄉(xiāng)賢們一說(shuō)，他們會(huì)給我們出主意。因?yàn)樗麄兪呛芙拥貧獾模麄冊(cè)跁?huì)后，深入到老百姓當(dāng)中問(wèn)一下。利用吃晚飯等碰面的時(shí)候，‘你看村里面要這么搞了，行不行??？’老百姓也會(huì)反映給他們，然后他們心中有數(shù)了，再來(lái)反饋給我們。通過(guò)大家的商討，最后得出解決辦法。好了!問(wèn)題解決了。”
例如，村里整治后的廢棄礦山需要填土復(fù)耕，有村民擔(dān)心土壤安全問(wèn)題。鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員聞悉便及時(shí)反映到村兩委。在參事會(huì)的建議下，東衡村最終決定請(qǐng)檢測(cè)單位定期檢測(cè)土質(zhì)，公開結(jié)果。同時(shí)在填埋場(chǎng)附近挖塘養(yǎng)魚，通過(guò)魚類生存情況，直觀地反映土質(zhì)和水質(zhì)。這個(gè)做法其實(shí)并不復(fù)雜，但其效果卻出奇的好，村民們的質(zhì)疑也隨之消失了。此舉不僅使填土復(fù)耕工作順利推進(jìn)，讓坑洼的廢地變成了良田，還為村里增加了10多萬(wàn)元收入。
五十七歲的高應(yīng)華年輕時(shí)從事礦業(yè)，稱得上是村里的致富能人。前兩年回村被選為村中鄉(xiāng)賢代表之一。他說(shuō)，鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員，雖無(wú)報(bào)酬，但大家工作都很用心。加入這個(gè)鄉(xiāng)賢參事會(huì)后，高應(yīng)華一刻也沒(méi)有閑下來(lái)。他剛上任時(shí)，村里剛剛在廢棄礦山上平整出一大片土地，并開始了中心村建設(shè)。為保證工程質(zhì)量和安全，高應(yīng)華和幾名參事會(huì)成員會(huì)同村兩委干部一起每天都跑工地，監(jiān)督工程進(jìn)度和質(zhì)量。他說(shuō)，村民們選舉自己做參事會(huì)成員，要為村民做點(diǎn)實(shí)事，不能只圖個(gè)鄉(xiāng)賢的名頭，村里發(fā)展好了，自己也能更有面子。當(dāng)首批安置房落成，200多戶村民喬遷入住，他感到無(wú)比欣慰。如今，村里發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)少不了鄉(xiāng)賢們的參與和監(jiān)督。每當(dāng)村里對(duì)重大項(xiàng)目做出決策，在提交村民代表大會(huì)商議前，東衡村都會(huì)考慮鄉(xiāng)賢們的意見(jiàn)建議。這樣一來(lái)，不只是高應(yīng)華本人，整個(gè)村委會(huì)和鄉(xiāng)賢的威信都逐漸建立起來(lái)了。
在村鄉(xiāng)賢和兩委的共同努力下，東衡村恢復(fù)了往日的清新空氣與美麗環(huán)境。同時(shí)，通過(guò)公開招標(biāo)，實(shí)施了建筑垃圾回填工程，把原有的礦山開采形成的深坑回填整治，整理出可用土地1600畝，通過(guò)土地規(guī)劃，打造東衡村“中心村”，進(jìn)行村莊集聚。如今中心村已初具規(guī)模，目前已建小高層2幢110套，入住65戶；排屋125套，入住100戶，整個(gè)中心村集聚農(nóng)戶165戶。
在村莊鄉(xiāng)賢的參與下，涉及東衡村中心村建設(shè)的250戶農(nóng)戶的200畝土地征地拆遷工作得以順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了征地拆遷“零上訪”。如今，凡是村里發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，都需要鄉(xiāng)賢的參與和監(jiān)督。2015年以來(lái)，東衡村的每一位鄉(xiāng)賢參事會(huì)成員都獲權(quán)列席村兩委會(huì)和村民代表會(huì)議，參與完成中心村天然氣站建設(shè)、廢棄礦坑填埋等重大事項(xiàng)決議二十多項(xiàng)，并全程參與監(jiān)督。逐漸的，村民們遇到問(wèn)題，不是直接向村干部尋求幫助，而是告訴村里的鄉(xiāng)賢，再由鄉(xiāng)賢向村干部轉(zhuǎn)達(dá)。最終，事情都可以得到很好的解決。久而久之，村兩委和鄉(xiāng)賢們?cè)诖迕裥闹械耐啪椭饾u建立起來(lái)。鄉(xiāng)賢也變得更有責(zé)任心，由此形成了良性的循環(huán)。
分析與討論
鄉(xiāng)賢發(fā)揮了鄉(xiāng)村精英在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的作用，參與農(nóng)村的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
（一）案例比較分析
在鄉(xiāng)賢參與村莊治理之前，東衡村沒(méi)有任何人或組織掌握著權(quán)威。在石礦關(guān)停，村莊的集體經(jīng)濟(jì)陷入困境時(shí)，村兩委卻無(wú)能為力。加之新農(nóng)村建設(shè)工作迫在眉睫，而村兩委成員只有6位，這樣的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)自然不利于政策的制定和執(zhí)行。之前的基層事務(wù)處理方式是村兩委直接做出決策，而民主參與不足往往會(huì)造成決策執(zhí)行的不盡如人意。此時(shí)的東衡村權(quán)威只掌握在少數(shù)嵌入型行政權(quán)威手中，其權(quán)威代表性不夠，自然得不到足夠的支持，難以達(dá)到善治。
在鄉(xiāng)賢參事會(huì)參與治理后，廢舊礦山建新村的工作才得以順利進(jìn)行。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)賢參與新農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式從此開始了。如今，鄉(xiāng)賢一方面起著連接村兩委和村民的作用；另一方面，也得益于鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理的機(jī)制，村兩委能夠很好地把鄉(xiāng)賢與村民們組織、動(dòng)員起來(lái)，從而促進(jìn)了善治的出現(xiàn)。
東衡鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理，其實(shí)是一個(gè)多元主體對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過(guò)程。東衡鄉(xiāng)賢包括本土德高望重的老人等本土農(nóng)村精英；從東衡走出去，在外經(jīng)商、做官的回村鄉(xiāng)賢；同時(shí)也包括代表著外來(lái)流動(dòng)人口的外來(lái)精英。這些鄉(xiāng)賢不僅代表著村民的意見(jiàn)，更擁有著村民們的信服。鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理，一方面可以代表各自所代表的群體，表達(dá)出自身的意見(jiàn)，多元主體的參與使得決策更為科學(xué)和符合民意，從而促進(jìn)決策的順利進(jìn)行；另一方面，鄉(xiāng)賢擁有著各自所代表的村民們的權(quán)威，鄉(xiāng)賢的積極參與推動(dòng)，使得東衡村出現(xiàn)了以村兩委為領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一意志權(quán)威的出現(xiàn)。統(tǒng)一意志權(quán)威的出現(xiàn)，順利推動(dòng)了政策的制定和施行，從而有效促進(jìn)了善治的達(dá)成。
廣西云浮市的村莊同樣是由鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理的，其資源稟賦方面與東衡村類似。對(duì)比一下云浮市的農(nóng)村治理，村民理事會(huì)結(jié)構(gòu)基本與東衡相同，其成員同樣包括本土農(nóng)村精英、經(jīng)商、致仕復(fù)歸等精英、外來(lái)農(nóng)村精英等。但與東衡村不同的是，云浮鄉(xiāng)賢同時(shí)也包括大家族和本土村民中輩分較高的原生性宗族精英，但這部分人通常代表著農(nóng)村保守勢(shì)力，這部分鄉(xiāng)賢不僅代表本土居民的利益，更會(huì)代表自身及宗族的利益。所以，當(dāng)村民理事會(huì)出現(xiàn)后，原有黨組織和村委會(huì)所開展的大量自上而下的行政事務(wù)中，有相當(dāng)大一部分并不一定受到群眾的認(rèn)同和支持，甚至?xí)獾酱迕穹磳?duì)。由于云浮本身宗族氣息濃厚，村民、鄉(xiāng)賢往往是同一宗族之人，因而鄉(xiāng)賢在協(xié)助村兩委處理問(wèn)題的時(shí)候，不僅要基于自身職責(zé)行事，同時(shí)更會(huì)站在自身宗族的立場(chǎng)上。村兩委不得不承擔(dān)這些容易得罪人的公共管理事務(wù)。而村民理事會(huì)屬于完全的社會(huì)自治組織，出于其自身立場(chǎng)，可以避開這類不為村民所支持的事務(wù)，轉(zhuǎn)而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向廣受村民認(rèn)可和歡迎的公益事務(wù)。一方面是村兩委開展的工作得不到村民的有力支持，另一方面是村民理事會(huì)開展的工作更廣為喜聞樂(lè)見(jiàn)。村民理事會(huì)的群眾基礎(chǔ)更為雄厚，它的設(shè)立和運(yùn)行，有可能弱化原有主體組織的權(quán)威，造成黨組織和村委會(huì)組織在自然村一級(jí)的“虛化”現(xiàn)象。這樣一來(lái)，結(jié)果是村兩委和村民理事會(huì)兩種治理權(quán)威分散，因而不能產(chǎn)生集中化的治理結(jié)構(gòu)和很好的治理效果。雖然也有鄉(xiāng)賢參與治理，但是，云浮以鄉(xiāng)賢為代表的農(nóng)村精英并不能很好地同村兩委齊心協(xié)力，走上村莊的善治之路。由此可以看出，鄉(xiāng)賢參與治理并不一定達(dá)成善治，鄉(xiāng)賢參與并與村兩委統(tǒng)一意志、齊心協(xié)力才是促進(jìn)善治的重要原因。
此外，與東衡村農(nóng)村精英參與治理形式不同的是，浙江省義烏市七一村雖無(wú)鄉(xiāng)賢參與治理，但其村支書是經(jīng)濟(jì)能人，同時(shí)又具有相當(dāng)高超的管理水平，是一位認(rèn)同型的村莊領(lǐng)袖，得到了村民的真正認(rèn)可，具有足夠的權(quán)威地位。從學(xué)術(shù)意義上講，其村支書是擁有著經(jīng)濟(jì)權(quán)威的內(nèi)生性本土農(nóng)村精英。其表現(xiàn)形式就是七一村的“經(jīng)濟(jì)能人”治村形式。七一村的何德興書記通過(guò)壯大村莊集體經(jīng)濟(jì)、為村民謀福利、為村民提供公共服務(wù)、維護(hù)村莊社會(huì)治安等成績(jī)，成功獲取了村民的支持，從而樹立了權(quán)威。與東衡村不同的是，七一村沒(méi)有農(nóng)村精英參與治理，即其村莊治理中并無(wú)鄉(xiāng)賢的參與。但是，其治理過(guò)程是擁有著經(jīng)濟(jì)權(quán)威的內(nèi)生性本土農(nóng)村精英主導(dǎo)的，其本身?yè)碛凶銐虻臋?quán)威與統(tǒng)一意志。由此我們可以看出，鄉(xiāng)賢并不是善治的必要條件，足夠的權(quán)威以及統(tǒng)一的意志才是促進(jìn)善治的重要條件。
綜上所述，我國(guó)部分地區(qū)所推行的鄉(xiāng)賢參與治村模式，其內(nèi)涵便是多元主體參與治理，其最終歸宿是善治。東衡村鄉(xiāng)賢未參與農(nóng)村治理之時(shí)，村莊治理主體是村兩委，但村民的意見(jiàn)難以上達(dá)，在政策推行時(shí)難以得到村民們的支持，所以，此時(shí)村莊權(quán)威只是掌握在以村兩委為代表的嵌入式權(quán)威人士手中，而本土權(quán)威未參與治理，即此時(shí)東衡村不存在統(tǒng)一意志的權(quán)威。鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理后，鄉(xiāng)賢與村兩委共同掌握權(quán)威進(jìn)行治理，此時(shí)的東衡村是農(nóng)村合謀型的農(nóng)村治理，形成了以村兩委為領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一意志權(quán)威的出現(xiàn)，從而順利推動(dòng)了政策的制定和施行，有效地促進(jìn)了善治的達(dá)成。云浮市的治理屬于無(wú)序型的農(nóng)村治理，村莊并無(wú)統(tǒng)一意志的權(quán)威出現(xiàn)，村莊治理較為混亂。而七一村則屬于原生權(quán)威型農(nóng)村治理，村莊權(quán)威掌握在本土農(nóng)村精英即經(jīng)濟(jì)能人村支書手中。
鄉(xiāng)賢即農(nóng)村精英的參與治理，將原來(lái)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委等嵌入型單一行政權(quán)威治村”發(fā)展為“農(nóng)村精英（包括本土農(nóng)村精英、經(jīng)商、致仕復(fù)歸等精英、外來(lái)農(nóng)村精英等）參與下的以村兩委為領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一意志權(quán)威治村或鄉(xiāng)賢與村兩委共同掌握統(tǒng)一意志權(quán)威治村”，其意義在于，改變了原先只有以村兩委為代表的嵌入型單一行政權(quán)威治村而本土農(nóng)村權(quán)威難以參與的現(xiàn)狀，從而促使了農(nóng)村治理中統(tǒng)一意志權(quán)威的出現(xiàn)，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。
（二）穆勒五法對(duì)比分析
我們運(yùn)用穆勒五法中的求同法、求異法對(duì)案例進(jìn)行比較分析。東衡村無(wú)鄉(xiāng)賢時(shí)未達(dá)到善治，記為A；東衡村有鄉(xiāng)賢時(shí)達(dá)到了善治，記為a；七一村無(wú)鄉(xiāng)賢達(dá)到了善治，記為b；云浮村有鄉(xiāng)賢，未達(dá)到善治，記為c，如表3所示：
其中，AB、AD為前件，A代表共同的前置條件：“有鄉(xiāng)賢”，B、D代表其他基礎(chǔ)條件（在這里基本可以等同于B=D）；ab、ad為后件，其中a代表在共同的具有鄉(xiāng)賢參與前置條件下，治理效果中相同的部分，b、d代表治理效果中不同的部分即：b代表未達(dá)到善治，d代表達(dá)到善治。
七一村（無(wú)鄉(xiāng)賢，達(dá)到了善治）和東衡村（無(wú)鄉(xiāng)賢，未達(dá)到善治）對(duì)比如表5所示：
其中，AB、AD為前件，A代表共同的前置條件：“無(wú)鄉(xiāng)賢”，B、D代表其他基礎(chǔ)條件（在這里同樣可以基本等同于B=D）；ab、ad為后件，其中a代表在共同的鄉(xiāng)賢未參與治理前置條件下，治理效果中相同的部分，b、d代表治理效果中不同的部分即：b代表未達(dá)到善治，d代表達(dá)到善治。
綜上所述，我們可以得出表6：
由求異法，結(jié)合上表（其中B=D，a1=a2）我們可以看出：當(dāng)b即未達(dá)到善治出現(xiàn)或當(dāng)d即達(dá)到善治出現(xiàn)時(shí)，A即有無(wú)鄉(xiāng)賢是可以被消除的；且當(dāng)b或d被消除時(shí)，A依然出現(xiàn)。那么我們可以推出：有無(wú)鄉(xiāng)賢并非為是否善治的原因，是否善治的出現(xiàn)也并非為有無(wú)鄉(xiāng)賢的結(jié)果。
同理，我們用求同法控制變量如下表：
云浮村（有鄉(xiāng)賢，未達(dá)到善治）與東衡村（無(wú)鄉(xiāng)賢，未達(dá)到善治）和七一村（無(wú)鄉(xiāng)賢，達(dá)到了善治）與東衡村（有鄉(xiāng)賢，達(dá)到了善治）對(duì)比如表7所示：
由求同法，結(jié)合上表（所有字母同上）我們可以看出：當(dāng)b出現(xiàn)的不同場(chǎng)合，A、B（D）皆在。同理，當(dāng)d出現(xiàn)的不同場(chǎng)合，A、B（D）皆在。如此，我們無(wú)法推出“A（即有無(wú)鄉(xiāng)賢）是b（或d，即‘是否達(dá)到善治’）的原因”。
我們來(lái)看另外一個(gè)條件：是否掌握權(quán)威。在案例中我們可以看到，四個(gè)案例（東衡村前后為兩個(gè)案例）中，東衡村初時(shí)未形成統(tǒng)一的權(quán)威；云浮村在鄉(xiāng)賢參與治理后，村民理事會(huì)與村兩委形成了相對(duì)分散的權(quán)威；而東衡村在鄉(xiāng)賢參與治理后形成了統(tǒng)一的、集聚的權(quán)威；七一村本身便凝聚了足夠的、統(tǒng)一的權(quán)威。據(jù)此，我們進(jìn)一步整理如表8所示：
其中，C代表有集中權(quán)威，缺省代表無(wú)集中權(quán)威。其他字母表示皆與上相同。當(dāng)C出現(xiàn)即有集中權(quán)威時(shí)，d即善治無(wú)法被消除，那么，有集中權(quán)威是善治的原因；當(dāng)d即善治被消除時(shí)，C即有集中權(quán)威不出現(xiàn)，那么，善治是有集中權(quán)威的結(jié)果。
從比較分析中我們可以看出，其一，東衡村在鄉(xiāng)賢參事會(huì)參與治理后取得較為引人注目的成效，而與之相應(yīng)的，七一村雖無(wú)鄉(xiāng)賢的參與治理，卻也同樣達(dá)到了善治。這說(shuō)明，即便沒(méi)有鄉(xiāng)賢，農(nóng)村治理依然可能達(dá)到善治，即有無(wú)鄉(xiāng)賢并非能否達(dá)到善治的原因。其二，在達(dá)成善治時(shí)，東衡村是在鄉(xiāng)賢參事會(huì)的參與下達(dá)成的，而七一村是在其村支書即經(jīng)濟(jì)能人的帶領(lǐng)下達(dá)成的；在未達(dá)到善治時(shí)，東衡村一開始是沒(méi)有鄉(xiāng)賢參與治理的，而云浮即使在鄉(xiāng)賢的參與治理下，也沒(méi)有達(dá)到善治。這說(shuō)明，善治并非是有無(wú)鄉(xiāng)賢的結(jié)果。其三，達(dá)成善治的兩個(gè)村莊（東衡村和七一村），其相同點(diǎn)都是形成了統(tǒng)一意志的權(quán)威；未達(dá)成善治的兩個(gè)村莊，其相同點(diǎn)都是未形成統(tǒng)一意志的權(quán)威。我們可以看出，當(dāng)出現(xiàn)統(tǒng)一意志的權(quán)威時(shí)，善治達(dá)成，而不出現(xiàn)統(tǒng)一意志的權(quán)威時(shí)，則善治不出現(xiàn)。
至此，我們可以得出結(jié)論：有無(wú)鄉(xiāng)賢并非為能否達(dá)成村莊治理有效性（即達(dá)成善治）的原因；是否能夠走向善治之路也并非有無(wú)鄉(xiāng)賢的結(jié)果；真正決定是否能夠達(dá)成村莊治理有效性（即達(dá)成善治）的是有無(wú)集中的權(quán)威，即具有集中權(quán)威是關(guān)鍵性的因素，善治是具有集中權(quán)威的結(jié)果。
結(jié)論
中國(guó)農(nóng)村治理主要依賴于村兩委的狀況和作為，其治理結(jié)果有好也有壞。是何種原因造成了治理結(jié)果的差別？在本案例中，東衡村在無(wú)鄉(xiāng)賢的時(shí)候，其治理結(jié)果不盡如人意，在引入了鄉(xiāng)賢后，其治理結(jié)果變得好了起來(lái)；云浮村引入了鄉(xiāng)賢，但其治理效果依舊不好；而七一村雖無(wú)鄉(xiāng)賢，村莊治理相當(dāng)有效。如今鄉(xiāng)賢試點(diǎn)推行參與治理，其治理結(jié)果同樣有好有壞，那么又是何種原因造成了這種治理結(jié)果的差別？鄉(xiāng)賢究竟為農(nóng)村治理帶來(lái)了什么？通過(guò)案例對(duì)比，本文發(fā)現(xiàn)，七一村的諸多基礎(chǔ)條件如經(jīng)濟(jì)狀況、流動(dòng)人口等與東衡村大體相似，不同的是，它沒(méi)有農(nóng)村精英參與治理，即其村莊治理中并無(wú)鄉(xiāng)賢的參與。不過(guò)，其治理過(guò)程是擁有著經(jīng)濟(jì)權(quán)威的內(nèi)生性本土農(nóng)村精英主導(dǎo)的，其本身便擁有足夠的權(quán)威與統(tǒng)一意志施行治理。由此人們不難看出，鄉(xiāng)賢并不是村莊治理有效性的必要條件，足夠的權(quán)威加上統(tǒng)一的意志才是走向善治之路的至關(guān)重要的條件。鄉(xiāng)賢參與并與村兩委統(tǒng)一意志、齊心協(xié)力才是走上善治之路的核心因素。
由此可見(jiàn)，新鄉(xiāng)賢在村民中具有較高的威信，將這一群體引入農(nóng)村治理能夠充分降低溝通成本，加速各項(xiàng)政策的貫徹和實(shí)施，有效緩解農(nóng)村治理難題。以鄉(xiāng)賢為切入點(diǎn)，通過(guò)梳理其參與農(nóng)村治理的過(guò)程，能夠更深刻的展現(xiàn)當(dāng)代農(nóng)村治理模式的內(nèi)在機(jī)制，從而為推進(jìn)農(nóng)村善治提供一定的指導(dǎo)。鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理，是農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)協(xié)同共治的過(guò)程，它豐富了農(nóng)村治理的主體結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，推進(jìn)治理有效性的達(dá)成。
責(zé)任編輯：柳君
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