【魏敏】儒家“有治人無治法”思想的吏治實(shí)踐——以清初錢糧考成為中心?
儒家“有治人無治法”思想的吏治實(shí)踐
——以清初錢糧考成為中心
作者：魏敏（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，京都大學(xué)法學(xué)博士）
來源：《原道》第29輯，陳明 朱漢民 主編，新星出版社2016年出版
時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申五月廿四日辛巳
耶穌2016年6月28日
內(nèi)容提要：儒家強(qiáng)調(diào)“人存政舉”，法家強(qiáng)調(diào)“不務(wù)德而務(wù)法”，雙方主張的不同在于強(qiáng)調(diào)處于決定性地位的是“人”還是“法”，但儒家并不否定良法，法家亦不反對(duì)為善。在清初制度建設(shè)時(shí)期，究竟應(yīng)該“治人”還是“治法”，從統(tǒng)治者來看，這個(gè)問題的答案并非自明。本文以與國(guó)家命脈息息相關(guān)的錢糧征收為例，探討清初相關(guān)政策的試錯(cuò)，以考察當(dāng)時(shí)實(shí)踐中“治法”之困境和隨之被提起的“治人”之必然。
關(guān)鍵詞：錢糧考成二律背反吏治治人治法
何謂“治人”？又何謂“治法”？時(shí)有論者將“治人”等于“人治”，將“治法”等于“法治”，并舉“法治”而貶“人治”。因此，在進(jìn)入論述之前，需要厘清以下三點(diǎn)。
其一，“治人”與“治法”之間的關(guān)系。儒家思想確實(shí)常常強(qiáng)調(diào)“（賢）人”的重要性，而法家又確實(shí)強(qiáng)調(diào)“務(wù)法”的重要性，但都并不完全否定對(duì)方，而是強(qiáng)調(diào)各自在為政中的首要作用。孔子曰“為政在人”，孟子言“徒法不能以自行”，荀子論“故有良法而亂者，有之矣；有君子而亂者，自古及今未嘗聞矣”。這些儒家的經(jīng)典理論里并沒有否定法存在的價(jià)值，只不過強(qiáng)調(diào)比起良法，君子更為重要。相對(duì)于此，法家則認(rèn)為人生來好利惡害，主張：“恃人之為吾善也，境內(nèi)不什數(shù)；用人不得為非，一國(guó)可使齊。為治者用眾而舍寡，故不務(wù)德而務(wù)法”，認(rèn)為圣人治國(guó)應(yīng)該“不恃人之為吾善也，而用其不得為非也”。其要表達(dá)的是單單依靠君子不可治國(guó)，“務(wù)法”才是根本。
其二，近代出現(xiàn)的“人治”=“治人”和“法治”=“治法”之論述中，亦并不絕對(duì)地將二者對(duì)立。近代以來，確有學(xué)者將“治人”等于“人治”，“治法”等于“法治”。中國(guó)新民梁?jiǎn)⒊凇断惹卣嗡枷胧贰分醒缘溃骸叭寮掖朔N政治，自然是希望有圣君賢相在上方能施行，故吾儕可以名之曰‘人治主義’。”[1]蕭公權(quán)亦認(rèn)為若將“仁政”視為孔子改進(jìn)周制之第一大端，而“人治”為其第二要義。[2]雖然兩位先生都將“治人”稱為“人治”，但是，需要注意的是，兩位先生并沒有由此反對(duì)此處的“人治”而只立“法治”。梁?jiǎn)⒊谄湮闹醒缘溃骸拔醿娊袼懻撜?，儒家之人治主義果如此其脆薄而易破耶？果真如世俗所謂‘賢人政治’者，專以一圣君賢相之存沒為興替耶？以吾觀之，蓋大不然”，并盛贊儒家之政治精神是與“德謨克拉西”精神一致的，“儒家所謂人治主義者，絕非僅恃一二圣賢在位以為治，而實(shí)欲將政治根基于‘全民’之上。荀子所謂‘有治人無治法’，其義并不謬”。[3]蕭公權(quán)亦在文中強(qiáng)調(diào)：“故孔子之注重‘君子’，非以人治代替法治，乃寓人治于法治之中，二者如輔車之相依，如心身之共運(yùn)。后人以人治與法治對(duì)舉，視為不相容之二術(shù)，則是謂孔子有舍制度而專任人倫道德之意，非確論也”。[4]可見兩位先生對(duì)儒家的“治人”·“人治”并沒有批判的態(tài)度，認(rèn)為其并不與“法治”相對(duì)立。
其三，“治人”“治法”之再定義。近年來越來越多學(xué)者避免以“人治”代替“治人”、以“法治”代替“治法”，而是以“治人”“治法”這一忠實(shí)史料的說法進(jìn)行論述。而對(duì)其定義的探討，管見應(yīng)以俞榮根所論為宜。俞榮根認(rèn)為：儒家思想中的“治法”乃“良法”，“治人”乃“君子”，即“能治之人”，且“儒法兩家，實(shí)難以法治人治一刀劃斷”。[5]
厘清“治人”“治法”的概念，否定了其與“人治”“法治”的等同，下文將探討：清初的“治人”與“治法”的具體政策體現(xiàn)為何？儒家和法家各自的這一代表性主張?jiān)谇宄醴謩e遭遇了何種命運(yùn)？其原因又若何？最后，通過總結(jié)清初統(tǒng)治者在吏治中的“治人”與“治法”的實(shí)踐來分析傳統(tǒng)中國(guó)“有治人無治法”的合理性。
一、“治法”之困境
（一）清初“治法”之試錯(cuò)
所謂錢糧，即賦稅，因既征糧食又征銀錢，故名錢糧。因錢糧為一國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈之所需，所以歷代對(duì)其相關(guān)立法格外重視。而所謂考成，即事先制定官員具體工作的完成期限，根據(jù)其是否按期限完成而議敘（獎(jiǎng)賞）或議處（處分），從而促進(jìn)官員完成該項(xiàng)工作。[6]從做法上來看，類似今日之績(jī)效評(píng)估。
考成并非是清代的創(chuàng)舉。具體評(píng)價(jià)官員的某項(xiàng)工作成效本身的做法，較早就已出現(xiàn)在史料中，如唐代的“戶口增減”“農(nóng)田勸課”等（《通典》卷15“選舉三”）。不過此時(shí)考核的結(jié)果并不是直接給予懲處，而是作為考課的附屬制度，其懲處也通過考課制度實(shí)現(xiàn)（考課雖然也是對(duì)官員的評(píng)價(jià)制度，但考課是對(duì)官員的全面評(píng)價(jià)，與考成只重“事功”的性質(zhì)多有不同）。到明代張居正所實(shí)施的考成諸法中，則將其考核的結(jié)果獨(dú)立出來，不再編入考課制度中，而是對(duì)每項(xiàng)考核規(guī)定其懲處。[7]巖井茂樹先生將明代的考成認(rèn)定為“機(jī)械性的行政管理制度”，認(rèn)為體現(xiàn)“治法”主義的考成具有的諸特征符合近世社會(huì)和國(guó)家的要求，對(duì)其給予了極高的評(píng)價(jià)。[8]不過遺憾的是，明代張居正的考成的推行因?yàn)槠湔紊系牡古_(tái)而被中止，其后大規(guī)模的推行則要等到下一個(gè)王朝——清的初期。那么，到了清代，考成的命運(yùn)又如何呢？
早在順治三年（1646），關(guān)于州縣官征收錢糧就已經(jīng)有了考成的定例。其規(guī)定：“司道府州縣官征收錢糧完欠分?jǐn)?shù)歲終報(bào)部查核。完十分者為上等，完六分以上者為中等，完五分以下者為下等，按分?jǐn)?shù)定其殿最?！盵9]這是筆者從史料中尋見的清代最早的考成例。到順治六年（1649），出現(xiàn)了關(guān)于招徠逃民和開墾田地制定考成的記錄。從明末到清初，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂，百姓逃亡與土地荒蕪之甚，已是“查戶口百不存十，稽荒田盈千盈萬”。[10]順治帝命令各官員招徠逃民，編入保甲，并將無主荒田給以印信執(zhí)照：“各州縣以招民勤耕之多寡為優(yōu)劣，道府以責(zé)成催督之勤惰為殿最。每歲終，巡按分別具奏，載入考成”。[11]
無論是順治三年的三分法還是順治六年的以優(yōu)劣、殿最載入考成，給人的印象都是較為模糊，隨著清代各方面制度的逐漸完備，尤其是戶部于順治七年（1650）開始全面沿襲明制以后，[12]通行有清一代的考成制度的范本式條文開始出現(xiàn)。如順治十二年（1655）正月制定了錢糧考成則例（見表一），規(guī)定關(guān)于錢糧征收，布政使、知府、直隸州知州應(yīng)征錢糧照州縣一體參罰。[13]
從制度設(shè)計(jì)方面來說，該考成則例將官員征收錢糧的結(jié)果按其未完成的百分比（一分為10%，欠一分是指欠10%以上而不到20%，以此類推，下文同）劃分為九等，從扣減俸祿到停支俸祿、俸祿降等、降職，最后再到革職。如果說雖然沒有全部完成征收量，但只要完成五分以上則只是以俸祿為代價(jià)；而未完成的量如果是五分以上九分、十分以下為降職，九分、十分革職。如此，使得官員的錢糧催征直接與其仕途息息相關(guān)，至少完成一半的催征量才可以確保自己辛辛苦苦得來的官職。由此，從州縣官到布政使就不得不重視錢糧的征收。
但是這一規(guī)定似乎并沒有達(dá)到順治帝預(yù)期的效果，在順治十四年（1657）三月，江南江西總督郎廷佐上疏“請(qǐng)舒江南三大困”，言“江南官多降調(diào)，為錢糧積欠多而考成嚴(yán)也……請(qǐng)將考成規(guī)則去其降調(diào)之例，重不過革職戴罪，仍令在任，課其成功，必安心治理矣”。[14]賦稅重的江南官員多數(shù)無法完成考成的事實(shí)導(dǎo)致官員更換頻繁，反而妨礙了地方政務(wù)。于是，同年十月，順治帝下諭吏部：“錢糧系軍國(guó)重務(wù)，有司考成，自不容寬。但近年來參處拖欠，降調(diào)紛紜，新舊交代，反誤催征。官雖屢更，拖欠如故以后因錢糧降調(diào)各官，俱著帶所降之級(jí)，在任督催，完日開復(fù)”。[15]然而，這種讓官員暫時(shí)留任，以全部征收為復(fù)職條件的規(guī)定可以看做是中央的讓步，其在一定程度上緩解了官員交替給地方執(zhí)政帶來的影響。但這種讓步對(duì)于催促錢糧征收似乎沒有太大益處，于是在僅僅幾年后的康熙二年（1663）的地丁錢糧經(jīng)征州縣官考成則例（表二）中，[16]出現(xiàn)了將處罰嚴(yán)格化的傾向。以實(shí)際負(fù)責(zé)征收的州縣官為例，除未完成量不到一分以外，最低的處分為降職（上述順治年間則例是欠五分以上才降職）。同時(shí)，只要欠五分以上均為革職，而上述順治年間的考成則例是欠九分、十分才被革職。
如此嚴(yán)苛的立法是否就能達(dá)到其預(yù)期值呢？從后來通行清代的地丁錢糧考成例中可以看到（表三：地丁錢糧考成則例），嚴(yán)罰這一方針雖然沒有變，但是出現(xiàn)了“初參未完”“參后寬限未完”“二限未完”這樣的詞匯。[18]顯然，第一次征稅期限內(nèi)的戴罪督催還不能緩解考成給地方官員帶來的更替頻繁這一壓力，需要第二次限期（戴罪督催）來緩解過于嚴(yán)苛的考成。[19]換句話說，需要通過進(jìn)一步延長(zhǎng)征收限期的做法來試圖一面防止過多官員的調(diào)離導(dǎo)致影響地方執(zhí)政，一面保證地方稅收，這可以看做是中央對(duì)催促地方征稅的再一次讓步。
從上文清初錢糧考成的立法經(jīng)歷的多次試錯(cuò)可以看出：考成的條文從模糊到層次分明、從粗放到細(xì)致，最后形成了嚴(yán)格處分的同時(shí)卻又多次寬限的最終形式。嚴(yán)格處分，是督促官員完征錢糧；多次寬限，仍然是以完征為目的，但同時(shí)又給予了官員回轉(zhuǎn)的余地。嚴(yán)格處分和寬限似乎在此處取得了平衡，那么這一經(jīng)過試錯(cuò)而得以確立的錢糧考成則例是否實(shí)現(xiàn)了其立法目的呢，是否就此達(dá)到“治法”之目的——“良法”之確立？以下分別從被施以考成的地方官員和推行考成之法的皇帝兩方面的應(yīng)對(duì)進(jìn)行考察。
（二）考成的客觀效果
1．地方官員：顧考成而累官累小民
如上述，考成之結(jié)果直接影響官員的官途，但官員們的考成不僅僅限于當(dāng)年的錢糧征收（經(jīng)征），還包括以前年度未收額的征收（帶征）。[20]在巨大的征收壓力下，州縣官采取了各種各樣的對(duì)策。
作為考成之對(duì)策，挪移一詞常常出現(xiàn)在史料中。所謂挪移，《六部成語注解》定義為：“此項(xiàng)應(yīng)作某項(xiàng)使用而擅自改為別項(xiàng)之用，則曰挪移”。[21]不過，正如谷井俊仁所言，其具體形態(tài)應(yīng)有兩種：一種為將此項(xiàng)目挪用至他項(xiàng)目，即《六部成語注解》中所述之挪移；一種是挪新年度征收的錢糧來補(bǔ)之前年度的不足，即“挪新掩舊”。[22]挪移在大清的法律中是被禁止的，《大清律例》規(guī)定：“挪移出納，還充官用者，并計(jì)所挪移贓，準(zhǔn)監(jiān)守自盜論。罪止杖一百流三千里”。[23]雖然如此，在實(shí)踐中，挪移卻是官員應(yīng)付考成的一個(gè)重要方法，挪移的盛行與考成日益嚴(yán)厲密不可分這一點(diǎn)已經(jīng)為學(xué)者們所指出，小野達(dá)哉指出挪移是地方官員變通性地解決財(cái)政問題的手段，并正面肯定了其在行政運(yùn)營(yíng)中的作用。[24]
不過，挪移雖然在應(yīng)付考成上有一定效果，但官員挪移本身并不能徹底解決考成，所欠仍需挪移官員補(bǔ)回。若能順利催征，填補(bǔ)挪移之虧缺，則挪移確實(shí)達(dá)到變通性解決財(cái)政問題之目的，但事實(shí)上，挪移容易導(dǎo)致新的問題的產(chǎn)生。
黃六鴻曾論及新官上任時(shí)的挪移之害：“新官受事以交代為第一務(wù)，而惟錢谷為尤要。蓋款項(xiàng)繁多，其間有正有雜、有新增有裁扣、有加閏有蠲免，有拖欠有帶征，有赦除有流抵，頭緒不易。但各項(xiàng)俱有額編，征收起解存留俱有定數(shù)，無容混淆。然經(jīng)手之官，每因上司有緊項(xiàng)催提，未免移彼應(yīng)此，若此項(xiàng)征比不前，必致拖欠。倘一經(jīng)蠲赦，則所那（拿，筆者注）之孔無補(bǔ)，本項(xiàng)又難復(fù)追，追則奸民輒稱悖旨。懸欠往往累官。”[25]清代地方官在新舊任接替的時(shí)候，前任需要將自己在任中負(fù)責(zé)過的錢谷交給后任官員，后任官員確認(rèn)后上報(bào)給上司，這種前后任的交接手續(xù)叫“交代”。在交代過程中若不分清各項(xiàng)，亂作挪移，遇所移之項(xiàng)被蠲赦，則無從征收以補(bǔ)足。事實(shí)上，清代出現(xiàn)了地方官員間因交代不明，最后不得不以“小交代”的方式互相包庇以求蒙混過關(guān)的事例。[26]若挪移，必然需要事后補(bǔ)還，其間因政策變化導(dǎo)致補(bǔ)還無路，則必然累官。
不僅累官，挪移還可能導(dǎo)致累民。官員挪移它項(xiàng)應(yīng)付了該年考成后往往松懈，在征收了民欠之后并不將其還于原項(xiàng)，而是另作花銷后仍稱有民欠，以累小民。雍正帝就曾言道：“或因奏銷之時(shí)，原有民欠，而顧惜考成，挪移報(bào)完。及征收民欠之后，隨手花費(fèi)，未曾還項(xiàng)，遂捏稱尚欠在民”。[27]
除了挪移以外，對(duì)于已欠錢糧，還有官員通過私征加派的方式來獲取多余的錢糧。在錢糧征收中的陋規(guī)，如耗羨（火耗）就是一種加派。順治十五年，工科給事中史彪古奏稱：“今之州縣，每有一項(xiàng)正供，即有一項(xiàng)加派”。[28]黃六鴻亦言：“凡百姓上交倉(cāng)糧，正糧之外有加耗、有茶果、有倉(cāng)書、斗級(jí)、紙張、量斛、看倉(cāng)諸費(fèi)。及起運(yùn)水次，又派有水腳、墊艙、神福等費(fèi)”。[29]耗羨皆有名目，最初加派火耗確實(shí)是因?yàn)樨?cái)政制度設(shè)置中沒有應(yīng)有的耗羨預(yù)算，曾小萍曾有詳盡的研究，并高度評(píng)價(jià)雍正年間的“火耗歸公”和“養(yǎng)廉銀”的改革。[30]不過遺憾的是，這一改革并沒有徹底改變傳統(tǒng)中國(guó)的私征加派。如巖井茂樹所論，在原額主義的財(cái)政體系下，無視整個(gè)18世紀(jì)銀的購(gòu)買力之下降，不擴(kuò)大正額財(cái)政的規(guī)模，其實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于縮減了正額財(cái)政的規(guī)模。而用于補(bǔ)充州縣財(cái)政支出的“存留銀”的削減又催生了私征加派的盛行。[31]實(shí)際上，州縣官在額征的火耗外又開始另行加派，陋規(guī)之問題并沒有根本解決，私征加派在有清一代都無法取締。[32]
總而言之，因懼考成而挪移或私征加派都是清代法律禁止的行為，因此而累及官員和小民并非是考成的初衷。但事實(shí)上，為了應(yīng)付嚴(yán)苛的考成，官員們又不得不通過挪移和私征加派來填補(bǔ)所欠錢糧，累官與累民始終與考成相伴。
2.皇帝：從善政到恩恤
考成帶來挪移和私征加派這一并發(fā)癥也為統(tǒng)治者所意識(shí)?；实垭m然希圖通過考成來達(dá)到保證國(guó)庫收入，但宣布“蠲免緩征”的例子并不少見。[33]并且，其蠲免數(shù)目“動(dòng)至數(shù)千百萬”。[34]蠲免，即免除之意。所謂“蠲免之制有二，曰恩蠲、曰災(zāi)蠲”。其中，恩蠲為“遇國(guó)家慶典，或巡幸或用兵，輒免其田賦”；而災(zāi)蠲，有免賦、有緩征、有賑、有貸、有免一切逋欠。[35]僅從這些史料上的定義來看很難把握蠲免的實(shí)際情形，若從蠲免實(shí)例來看則較為清晰。以順治年間為例，有因圈地、土地荒蕪、撥地、旱災(zāi)、恩赦而蠲免錢糧的事例（見表四）。[36]除了因國(guó)家慶典、巡幸或用兵而蠲免的恩蠲以外，還有土地荒蕪、旱災(zāi)等災(zāi)蠲。另外還有圈地、撥地等因政策變化帶來的賦稅的蠲免。從表四的統(tǒng)計(jì)上來看，順治年間至少蠲免了12次。總體來看，此時(shí)的蠲免雖有因國(guó)家慶典的恩蠲，但大多都是因地方受災(zāi)或經(jīng)歷變故而推行的免除地方賦役的善政。
但是這些蠲免并沒有使得全國(guó)稅賦達(dá)到“完欠”之目的?？滴醵臧嗽?，都察院左都御史龔鼎孶上疏言錢糧“新舊并征”而導(dǎo)致“參罰疊出”，多有官員因以新征錢糧補(bǔ)還非本任內(nèi)的錢糧——即所謂的帶征錢糧，從而導(dǎo)致“因舊欠而滋新欠”，請(qǐng)求“將康熙元年以前催征不得錢糧，概行蠲免?！盵37]順治年間經(jīng)多次蠲免后到底還有多少積欠？順治年間的蠲免多為因恩赦、政策變化和災(zāi)害等原因，但此處出現(xiàn)了新的蠲免理由——“因舊欠而滋新欠”，這可否成為蠲免的原因？關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以從康熙三年的諭旨中窺見一斑。[38]在該諭旨中，康熙帝指出：自順治十年至十七年間的應(yīng)征錢糧，除去已經(jīng)下令蠲免的，直隸各省還拖欠銀共二千七百萬兩有奇、欠米七百萬石有奇。也就是說積欠超過全國(guó)地丁錢糧中征銀一年的數(shù)目（順治年間全國(guó)地丁錢糧每年征銀為二千一百萬兩有奇到二千五百萬兩有奇之間，全國(guó)地丁錢糧每年征米、麥、豆為五百六十萬有奇到六百一十萬有奇之間）。[39]對(duì)于這筆巨額積欠，康熙帝分別兩次進(jìn)行了蠲免。第一次是康熙三年五月的諭旨中明示：“今將自順治元年以來十五年以前所欠銀、米、藥材、紬（綢，筆者注）、絹、布疋等項(xiàng)錢糧悉予蠲免”。其原因?yàn)椋壕晚樦文觊g之積欠，之前命令諸王公大臣會(huì)議具奏。而其奏中，針對(duì)河南、湖廣等省所欠錢糧內(nèi)，有議蠲免者，有仍催征者。對(duì)此，康熙認(rèn)為會(huì)帶來更多弊端，言道“此累年積欠錢糧，豈盡屬小民之故與”，被蠲免者“假托催征，貪官污吏科派小民，侵吞入己者甚多。”而“追征之時(shí)，有將人系獄者，亦有實(shí)欠在民難遇恩詔未得盡蠲免者。今將此項(xiàng)嚴(yán)催小民，無故派征，見任官空受處分?！瓫r不肖官役嚴(yán)加追比，反借端多派小民，朕甚憫之?！盵40]由此，康熙帝將自順治元年到十五年以前所欠錢糧全部蠲免。但這顯然也不能解決因舊欠帶來的新欠問題，翌年，康熙帝又將直隸各省所欠十六至十八年錢糧恩赦，“著照蠲免十五年以前錢糧一體蠲免”。[41]
通過這兩次蠲免，康熙帝以憐憫小民的姿態(tài)赦免了全國(guó)各地于順治年間（計(jì)18年）的所有積欠。這并不屬于之前史料所言之典型“恩蠲”（既無國(guó)家慶典，亦無巡幸和用兵），暫且稱為“非典型恩蠲”。這看似高姿態(tài)的恩赦后面卻存在一個(gè)讓康熙帝不得不承認(rèn)的事實(shí)，即：無論催征不催征，百姓都可能受苦。催征，本來所欠就未必都是民欠，可能是地方官員的虧空挪移，但由老百姓買單。不催征，確也會(huì)有官員假托催征，勒索百姓。并且，在康熙帝接下來的五十幾年的統(tǒng)治期間內(nèi)，頻繁蠲免。按照百瀨弘的統(tǒng)計(jì)，康熙年間總體免稅額達(dá)1億兩以上，而乾隆年間至少為3億兩。[42]徐建青根據(jù)地方志資料統(tǒng)計(jì)，作為全國(guó)賦稅重地的江蘇地區(qū)在康熙乾隆時(shí)期的蠲免約占總額的20%-30%。[43]如此，對(duì)照前文所述康熙年間的錢糧考成定例和則例，原本官員需要完成五分甚至六分以上才可以保證不被革職，若蠲免占20%、30%的話，江蘇地區(qū)的官員完成二、三分就可以保證不被革職，看似嚴(yán)格的錢糧考成實(shí)際在一定程度上被皇帝的蠲免所架空。
另外，從該諭旨來看，皇帝寧愿蠲免也不愿意免除帶征。如同龔鼎孶指出積欠的一個(gè)重要原因就是因?yàn)閹д?。上任的官員因負(fù)有帶征之責(zé)任，從上任之初開始就有償還積欠的義務(wù)。若無帶征之責(zé)，官員催征賦稅的任務(wù)則可減輕。但是，實(shí)際上，清代始終推行帶征政策，這固然與清代推行原額主義財(cái)政有關(guān)，但作為其客觀的效果，官員在上任之時(shí)就已經(jīng)被賦予了完征當(dāng)?shù)胤e欠這一原罪，而這一原罪只有在皇帝恩赦的情形下才能得以赦免?；实鄞藭r(shí)的恩赦，與其說是顧慮百姓，莫若說是試圖以寬宥官員原罪的方式獲得地方官員對(duì)自己的忠心。作為因慶典、變故或?yàn)?zāi)事而免除地方賦役的蠲免政策從善政逐漸演變成皇帝個(gè)人對(duì)地方官員的恩恤制度。
三、治人之為本
除了上文所述對(duì)業(yè)績(jī)進(jìn)行考評(píng)的考成制度以外，清初在順治年間就施行了傳統(tǒng)中國(guó)又一典型的考課制度——考察。[44]以文官為例，清代考察每三年對(duì)所有文官進(jìn)行考核，以京官為對(duì)象的被稱為“京察”，以地方官員為對(duì)象的被稱為“大計(jì)”。其方法為：“考以四格，曰守、曰政、曰才、曰年。糾以八法，曰貪、曰酷、曰疲軟無為、曰不謹(jǐn)、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。作為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的四格，其分等分別如下：守為清、謹(jǐn)、平；政為勤、平、怠；才為長(zhǎng)、平、短；年為青、中、老。考察結(jié)果為“卓異”“八法”和“平等”三種。[45]從評(píng)價(jià)的內(nèi)容來看，考察與考成確實(shí)有重合的部分。
首先是“卓異”，其要求：“無加派、無濫刑、無盜案、無錢糧拖欠、無倉(cāng)庫虧空銀米，境內(nèi)民生得所，而地方有起色”，其中的“錢糧”、“盜案”等正是考成的對(duì)象。反過來說，考成的結(jié)果也常常被做為推舉卓異的根據(jù)。
其次，“平等”的“守”（操守）、“政”（政事）、“才”（才具）、“年”（年力）中的“政”與“才”的內(nèi)容也與考成有緊密聯(lián)系?！鞍朔ā敝械摹安帕Σ患啊币部梢酝ㄟ^考成評(píng)價(jià)。
但是，雖然內(nèi)容上有重合，二者仍然有本質(zhì)的差別。
首先從評(píng)價(jià)的方法來看，以雍正二年福建浙江總督滿保以“八法”參劾下屬官員所列情狀為例（表五：雍正二年為舉行大計(jì)糾參閩縣“八法”官員）：[46]
從表中的表述內(nèi)容來看，與考成的考核依據(jù)具體數(shù)字（錢糧考成的稅賦的未完百分比）予以懲罰不同，“八法”根據(jù)的是官員為官的才能、態(tài)度和健康狀況的總體評(píng)價(jià)，與“平等”的四格考注法相同，都是對(duì)官員素質(zhì)的一種綜合性的評(píng)價(jià)，是儒家“治人”思想的典型代表?？梢哉f，與考成重“事”不同，考察可謂重“人”；考成重量，考察更為重質(zhì)。
一方面，從二者懲罰的區(qū)別可以看出：作為“治人”的代表性制度，考察中的懲罰有其不同于“治法”之考成的特殊意義?！鞍朔ā敝幸?guī)定：“貪酷”者革職提問，以后永不敘用；“疲軟無為”“不謹(jǐn)”者革職；“年老”“有疾”者休致；“浮躁”者降三級(jí)調(diào)用；“才力不及”者降二級(jí)調(diào)用。其與考成的差別在于：其一，考察的懲處中沒有出現(xiàn)作為輕微處分的罰俸?！鞍朔ā敝谐恕澳昀稀毙葜乱酝?，其他均受到降級(jí)、革職這兩種嚴(yán)厲的懲處；其二，即使同樣是降級(jí)和處分，二者的意義也不相同?！鞍朔ā闭呤潞蟛豢稍?，亦不可以加級(jí)或紀(jì)錄抵銷。[48]相比考成的可援赦，可抵銷和可蠲免，甚至“戴罪督催”和“完日開復(fù)”，不得不說“八法”的懲罰更為嚴(yán)苛，也更具有根本性。也正是因?yàn)榭疾熘贫染哂械倪@種根本性，決定了它作為國(guó)家吏治之大典，通行有清一代。
四、有治人無治法
綜上，清初的錢糧考成則例在清初經(jīng)過多次試錯(cuò)確立了其嚴(yán)罰寬限的內(nèi)容，但其實(shí)效性卻值得商榷。尤其是當(dāng)?shù)胤焦贋榱送瓿煽汲啥b而走險(xiǎn)時(shí)，考成的作用則適得其反，事實(shí)證明依賴這種特效藥反而會(huì)帶來負(fù)面效果。[49]如雍正帝在述及“緝盜難”時(shí)言道：“如立法稍嚴(yán)，似可防盜犯漏網(wǎng)之虞，杜地方官諱匿不報(bào)之患。然……人多顧考成，巧圖脫卸，勢(shì)必有誣陷冤濫之事”，相反，“如立法稍寬，似可詳籌緝捕，免累無辜。然又恐州縣視同膜外、漫不經(jīng)心，捕役玩法養(yǎng)奸，盜風(fēng)愈熾”，由此，“緝盜設(shè)法之難也”。[50]事實(shí)上，這種二律背反性不限于錢糧和盜案，而是在各考成中都可以看到。由此，在施行考成這一制度時(shí)，必須考慮其懲罰的“度”。雖然確定適當(dāng)?shù)摹岸取焙茈y，中央仍然沒有放棄施行考成，其原因在于考成的“特效藥”這一性質(zhì)?？汲申P(guān)系官員仕途，由此勢(shì)必使得官員在一定程度上迎合朝廷的考成政策，因此，客觀上它有調(diào)整地方官執(zhí)政重心的作用。但這種“特效藥”并不能從根本上解決問題。若考成太松，不能引起官員重視；過嚴(yán)，不但頻發(fā)的地方官降職、革職會(huì)引發(fā)地方政務(wù)的紊亂，還不能避免為應(yīng)付考成而將更多的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給小民的危害。不得不說在國(guó)力空虛、需要以錢糧為首務(wù)的時(shí)期，考成有其必然性和必要性（即使?fàn)奚∶竦睦嬉残枰獔?zhí)行）。但就算保證了錢糧的征收，也不能就此達(dá)到“國(guó)治民安”之理想。從這個(gè)意義上來說，正如明代郭惟賢認(rèn)為：“（若考成）行之而善，為虞室屢省乃成之遺；行之而不善，則不過一韓非督責(zé)之余術(shù)耳”。[51]由此，行考成之時(shí)，勢(shì)必要取其最佳的平衡點(diǎn)，而皇帝的蠲免正是對(duì)其事后的一種調(diào)整，但如上文所述，在實(shí)踐中，頻繁的蠲免又架空了考成。
考成的上述弊端使得統(tǒng)治者不僅慎用考成，也謹(jǐn)慎于擴(kuò)大其適用范圍，典型的例子如社倉(cāng)。社倉(cāng)歷來為民間自辦，儲(chǔ)米以備不時(shí)之需。清初以來有多位大臣建議由國(guó)家立社倉(cāng)?？滴醯壅J(rèn)為“倉(cāng)糧庫帑，設(shè)官專理，尚且虧空。社倉(cāng)所收谷石，交百姓收貯寺廟、虧空又何待言耶”。[52]可見康熙帝深知考成之無力。而康熙帝在位期間亦多次感嘆有治人而無治法。[53]至雍正年間，又有大臣奏疏建議舉行社倉(cāng)之法，雍正帝如是回答：“總之舉行社倉(cāng)之法，其中實(shí)有難者。我圣祖仁皇帝深知其難，是以李光地奏請(qǐng)而未允、張伯行暫行而即罷。……。今以平常之谷，為國(guó)家之公儲(chǔ)，關(guān)系己身之考成尚且侵欺挪用，虧空累累，況民間之社倉(cāng)安能望其盡心經(jīng)理，使之實(shí)貯以濟(jì)用乎?！弊詈?，雍正帝認(rèn)為：“自古有治人、無治法，必有忠信樂善之良民，方可以主社倉(cāng)之出入；必有清廉愛民之良吏，方可以任社倉(cāng)之稽查?！盵54]在經(jīng)歷清初的錢糧考成政策之后，兩位皇帝均提出有治人而無治法。比起嚴(yán)法，“忠信樂善之良民”和“清廉愛民之良吏”更為重要，而良吏通過考察制度評(píng)價(jià)和選拔，“良民”需要“良吏”來教化。
在傳統(tǒng)中國(guó)，吏治無疑是“治法”的核心內(nèi)容之一，正如滋賀秀三所述：傳統(tǒng)中國(guó)的統(tǒng)一王朝從秦到清所采用的郡縣制中，皇帝將官僚作為自己治世之手足，為了讓眾多的官僚毫無差池為自己的統(tǒng)治效命而設(shè)定了官僚體系，制定一系列標(biāo)準(zhǔn)，并通過法來保障該體系的正常運(yùn)作。換言之，這里所謂的法，是一種由君主制定、官僚遵守、百姓僅僅享受其反射性效果的存在。[55]從本文的論述中亦可看出：所謂的“治法”只是保證官僚體系運(yùn)作的手段，其根本目的仍然是“治人”，使之真正成為皇帝之手足。考成之內(nèi)，嚴(yán)格規(guī)定錢糧考成（“治法”嚴(yán)），是為了讓官員戴罪督催；多次寬限（“治法”寬）、蠲免（架空“治法”）是為了讓官員感恩而忠心于該體系。考成之外，以考察制度為吏治之根本，雖然部分參考考成的評(píng)價(jià)結(jié)果，但從評(píng)價(jià)時(shí)的表述內(nèi)容來看，其內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于考成，從懲處結(jié)果來看，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于考成?？傊?，嚴(yán)格考成，只是讓官員被動(dòng)的完成皇帝所規(guī)定的任務(wù)，而更為理想的是與皇帝同心的“手足”。通過蠲免獲得官員的忠心是一種方法，而通過考察來尋得“守”“政”“才”“年”皆備、能讓“地方有所起色”的“良吏”又是這一方法得以實(shí)施的前提。但是，無論如何，百姓始終處于這一亦寬亦嚴(yán)的吏治體系之外，并客觀地受到由此帶來的各種影響。
注釋：
[1]梁?jiǎn)⒊骸断惹卣嗡枷胧贰罚腥A書局1936年刊行，第78-84頁。
[2]蕭公權(quán)：《中國(guó)政治思想史》，遼寧教育出版社1998年版，第64頁。
[3]梁?jiǎn)⒊骸断惹卣嗡枷胧贰?，?9頁。
[4]蕭公權(quán)：《中國(guó)政治思想史》，第69頁。
[5]俞榮根：《黃宗羲的“治法”思想再研究》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2006年第4期。
[6]對(duì)考成的定義參考[日]小野達(dá)哉：《清初地方官的考課制度及其變化——以考成和大計(jì)為中心》，日本《史林》第85卷6號(hào)。
[7]關(guān)于張居正的考成制度參考《張文忠公全集》卷36“陳六事疏”和卷38“請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏”，明萬歷年四十年唐國(guó)達(dá)刻本。
[8][日]巖井茂樹：《明末的集權(quán)與“治法”主義——考成法的去向》，《和田博德教授古稀紀(jì)念明清時(shí)代的法與社會(huì)》，日本汲古書院1993年印行，第168、191頁。
[9]東京大學(xué)東洋文化研究所藏《定例全編》（康熙五年刊本）卷9“戶部完欠勸懲”。
[10]彭雨新：《清代土地開墾史》第1章，“清順治時(shí)期的土地開墾”，農(nóng)業(yè)出版社1990年版，第1-42頁。
[11]《清實(shí)錄》順治六年四月壬子。
[12]參考[日]宮崎一市：《清初における官僚の考成：清初財(cái)政史の一駒（1）》，《釧路論集》1，北海道教育大學(xué)1970年印行。另，《清實(shí)錄》順治七年四月載：“七年正月以后，戶部各衙門各照?qǐng)?zhí)掌管理，一應(yīng)催解、歲參、考成、奏銷事宜，悉依舊例舉行?！?/span>
[13]《清實(shí)錄》順治十二年正月。
[14]《清實(shí)錄》順治十四年三月甲寅。
[15]《清實(shí)錄》順治十四年十月。并且，同年十二月，有“定戶部錢糧考成則例”，并在新定則例中規(guī)定欠九分以下俱戴罪督催，完日開復(fù)。
[16]上述《定例全編》卷9“完欠勸懲·地丁錢糧初參撫司道府州縣及署官處分”載：“康熙二年定例……”。此處認(rèn)定該定例為則例的原因?yàn)椤肚鍖?shí)錄》康熙二年十二月庚戌，即之前錢糧統(tǒng)一考成，此處考成開始細(xì)化，并分別有不同的考成例（內(nèi)容上大體一致，但在處分方面有細(xì)小差別），本文以地丁錢糧為例論述。
[17]所謂“經(jīng)征”就是官員本任內(nèi)應(yīng)該征收的部分，詳見下文。
[18]《漕運(yùn)則例纂》卷15“倉(cāng)糧考成”之“地丁錢糧考成則例”。該書為清人楊錫紱于乾隆三十二年（1767）所著，乾隆三十五年刊印，江蘇廣陵古籍刻印社1990年影印。不過，相同內(nèi)容在康熙五十六年刊印的《定例全編》卷9“完欠勸懲·地丁錢糧初參撫司道府州縣及署官處分”和“地丁錢糧限滿續(xù)參”中可以尋得，因此可以推定該則例在康熙時(shí)期已經(jīng)形成。
[19]在后面的史料中還出現(xiàn)了三限的說法，因構(gòu)成與此相同，此處不再贅述。
[20][日]小野達(dá)哉：《清代官僚制下における考成と挪移の関係》，日本《東洋史研究》第64卷2號(hào)。
[21][清]《六部成語注解》，[日]內(nèi)藤氏據(jù)東京加藤氏藏抄本排印，內(nèi)藤乾吉校訂并撰附錄，1940年印行。
[22][日]谷井俊仁：《清朝原額主義財(cái)政の論理》，[日]巖井茂樹編：《中國(guó)近世秩序の形成》，京都大學(xué)人文科學(xué)研究所2004年印行。
[23]《大清律例·戶律·倉(cāng)庫下》“挪移出納”。
[24][日]小野達(dá)哉：《清代官僚制下における考成と挪移の関係》，日本《東洋史研究》第64卷2號(hào)。
[25]《?；萑珪肪?“蒞任部二·查交代”。
[26]《福建省例》“嚴(yán)飭各屬革除小交代名目”。
[27]《清實(shí)錄》雍正七年二月癸未。
[28]《清實(shí)錄》順治十五年十月癸巳。
[29]《?；萑珪肪?“錢谷部·漕項(xiàng)收兌”。
[30]曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。
[31][日]巖井茂樹：《中國(guó)近世財(cái)政史の研究》，京都大學(xué)學(xué)術(shù)出版會(huì)2004年版，第17頁。
[32]如雍正改革后的乾隆十六年的嚴(yán)瑞龍案內(nèi)，列其私派各府州縣之事實(shí)。參考《清實(shí)錄》乾隆十六年四月。
[33]《清實(shí)錄經(jīng)濟(jì)史資料農(nóng)業(yè)編》第3冊(cè)（上），北京大學(xué)出版社1989年出版，第116-588頁。
[34][清]王慶云：《石渠余記》，北京古籍出版社1985年出版，第11-12頁。
[35]《清史稿》卷121《志》96“食貨二”。
[36]《清實(shí)錄經(jīng)濟(jì)史料農(nóng)業(yè)編》第3冊(cè)（上），第116-118頁，第153-154頁。
[37]《清實(shí)錄》康熙二年八月辛丑。
[38]《清實(shí)錄》康熙三年五月庚申。
[39]《清實(shí)錄經(jīng)濟(jì)史資料農(nóng)業(yè)編》第3冊(cè)（上），第2頁。
[40]《清實(shí)錄》康熙三年五月庚申。
[41]《清實(shí)錄》康熙四年三月乙巳。恩赦指該年三月丁亥所列“詔內(nèi)恩赦凡十一條”。
[42][日]百瀨弘：《清朝の異民族統(tǒng)治における財(cái)政経済政策》，日本《東亜研究所報(bào)》第20卷。
[43]徐建青：《清代康乾時(shí)期江蘇省的蠲免》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1990年第4期。
[44]參考常越男：《清代考課制度研究》，北京大學(xué)出版社2010年版。另見魏敏：《考満と考察――清代中國(guó)文官監(jiān)督制度の一端》（1）（2），日本《法學(xué)論叢》第169卷5號(hào)、6號(hào)。
[45]《大清會(huì)典》（文淵閣四庫全書本）卷六“考功清吏司”之“考察”。
[46]《清代吏治史料官員管理史料》11“為舉行大計(jì)糾參閩縣不謹(jǐn)年老疲軟才力不及各官”，第6454-6459頁。其收錄的史料從內(nèi)容上看多為各大臣的題本，時(shí)而能見奏本。并且大多數(shù)都蓋有滿漢并記的“吏科之印”的印章，且偶見錯(cuò)字、漏字。錯(cuò)字直接劃線改寫，漏字于旁補(bǔ)寫，因此影印的應(yīng)該是由吏科抄寫的“錄疏”（存于科內(nèi)）或“史書”（送交內(nèi)閣）。
[47]雖曰“八法”，但雍正年間規(guī)定隨時(shí)參劾貪、酷，無需等至三年考察之時(shí)，因此雍正年間的三次大計(jì)中貪、酷一項(xiàng)所劾官員人數(shù)為零。
[48]《大清會(huì)典則例》卷11“吏部考功清吏司”。
[49]考成的這一性質(zhì)不僅限于錢糧考成，還包括清初在試錯(cuò)中施行的其他考成的定例、則例。但經(jīng)過多次試錯(cuò)后，統(tǒng)治者不得不感嘆官員賢愚不一，多有官員不能理解考成的真正意義，從而有意識(shí)地控制了考成適用的范圍，僅僅將考成的適用限制在這種對(duì)于中央來說急需解決的要?jiǎng)?wù)上，而要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，則必須得人。詳細(xì)參考魏敏：《考成――清代中國(guó)文官監(jiān)督制度の一端》（1）（2），日本《法學(xué)論叢》第171卷1號(hào)、3號(hào)。
[50]《清實(shí)錄》雍正五年九月癸亥。
[51]《南京督察院志》卷29“奏疏三乞大賜蠲恤并查議考成疏”。
[52]《清實(shí)錄》康熙五十五年十月丁亥。
[53]從《清實(shí)錄》來看，康熙年間“有治人，無治法”在其諭旨中至少出現(xiàn)了5次，分別為康熙十二年二月癸酉、康熙十二年十二月辛丑、康熙十八年八月戊子、康熙二十二年四月壬癸、康熙二十七年三月壬午。
[54]《清實(shí)錄》雍正五年六月。
[55][日]滋賀秀三：《清代中國(guó)の法と裁判》，日本創(chuàng)文社1984年版，第79頁。
責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)
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