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從藩部到行省——清政府對(duì)新疆的再統(tǒng)合（1875-1911）

作者：高月

來(lái)源：《文化縱橫》2018年6月刊

時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌六月初一丙午

          耶穌2018年7月13日

邊疆是國(guó)家領(lǐng)土的重要組成部分，邊疆治理體系、治理能力建設(shè)更是國(guó)家建設(shè)的題中應(yīng)有之意。新疆作為中國(guó)重要的邊疆地區(qū)，遠(yuǎn)離國(guó)家政治中心，百余年來(lái)一直是中央政府著力提升治理能力的地域。而清朝作為中國(guó)歷史上最后一個(gè)大一統(tǒng)王朝，其在統(tǒng)治末期對(duì)邊疆的治理與統(tǒng)合，為中國(guó)多民族統(tǒng)一國(guó)家的形成奠定了重要基礎(chǔ)。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤為值得梳理和總結(jié)，為當(dāng)今邊疆治理體系和治理能力建設(shè)提供鏡鑒。

“因俗而治”：早期清朝的新疆治理

清朝統(tǒng)一新疆后，在北疆的蒙古、哈薩克游牧地區(qū)以及哈密、吐魯番實(shí)行扎薩克制，在南疆塔里木盆地實(shí)行伯克制；同時(shí)，根據(jù)大量?jī)?nèi)地漢人進(jìn)入巴里坤至烏魯木齊一帶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，在土地開(kāi)墾集中的地區(qū)設(shè)置州縣。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策，實(shí)施多元化治理，既是自身國(guó)勢(shì)強(qiáng)盛、有能力震懾邊疆地區(qū)的體現(xiàn)，同時(shí)也與新疆周邊形勢(shì)密不可分。統(tǒng)一伊始，在清朝統(tǒng)治范圍以西是哈薩克、柯?tīng)柨俗胃鞑柯涞挠文恋?，再向西則是向清朝朝貢的汗國(guó)、部落。直至18世紀(jì)末以前，日后對(duì)新疆影響最顯著的英俄兩國(guó)勢(shì)力尚未靠近新疆。既無(wú)外部威脅之虞，清朝尚有震懾之威，加之清朝在南疆地區(qū)較諸準(zhǔn)噶爾統(tǒng)治時(shí)期實(shí)行輕徭薄賦政策，新疆因之在乾嘉兩朝保持了六十余年的穩(wěn)定。

19世紀(jì)初，平靜的外部環(huán)境被打破，浩罕國(guó)開(kāi)始崛起于費(fèi)爾干納盆地，并向喀什噶爾地區(qū)滲透勢(shì)力，張格爾之亂以后，借機(jī)侵?jǐn)_新疆，染指喀什噶爾。19世紀(jì)中葉以降，俄國(guó)勢(shì)力侵入巴爾喀什湖以東以南地區(qū)，逼近伊犁；英國(guó)則占據(jù)了印度河流域，染指克什米爾，逼近新疆西南邊界。

清《平定準(zhǔn)噶爾回部得勝圖》

在外部環(huán)境惡化的同時(shí)，清朝對(duì)新疆內(nèi)部的掌控亦出現(xiàn)危機(jī)。清朝統(tǒng)一新疆后，雖然通過(guò)廢除伯克的世襲制、削弱伯克治權(quán)、政教分離等手段，將伯克“由世襲土官改為朝廷流官”，在因俗而治原則下進(jìn)行了有限度的改土歸流，但這種有限度的改土歸流并未改變南疆基層治權(quán)由伯克掌控的本質(zhì)。伯克長(zhǎng)期壟斷基層治權(quán)，造成清政府垂直管理斷層，南疆基層民政事務(wù)脫離清政府管控。同時(shí)，伯克對(duì)基層治理的把控造成清政府的輕徭薄賦政策并不能惠及普通民眾，伯克在轄地內(nèi)大肆兼并土地，階級(jí)矛盾日益突出，道光年間的烏什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐統(tǒng)治引發(fā)。

清朝統(tǒng)一新疆以來(lái)的治理觀念和治理方式已無(wú)法適應(yīng)內(nèi)外情勢(shì)的變化，無(wú)法繼續(xù)將新疆置于有效控制之下。光緒元年（1875），清朝面對(duì)東南沿海和新疆同時(shí)出現(xiàn)的邊疆危機(jī)，做出了海防與塞防并重的決策，由此開(kāi)啟了其轉(zhuǎn)變治理理念，變革治理方式，再度統(tǒng)合新疆的過(guò)程，直至清亡。

從內(nèi)外之分到遠(yuǎn)近之別：治疆理念的轉(zhuǎn)變

清朝定鼎中原后，秉承唐、元、明等王朝大一統(tǒng)理念，對(duì)不同地域、不同族群采取不同治理措施，最終形成了大一統(tǒng)疆域格局。但在大一統(tǒng)疆域內(nèi)部，此種分而治之的治理策略衍生出中心與邊緣、內(nèi)與外的二元對(duì)立，即在中心地區(qū)施行以行省制為核心的直接治理，在邊緣地區(qū)施行以羈縻體制為核心的間接治理，且從中心到邊緣治理力度呈現(xiàn)逐層衰減的同心圓結(jié)構(gòu)。具體而言，滿洲發(fā)祥之地東北地方和漢人占多數(shù)的內(nèi)地行省處于疆域的內(nèi)層，內(nèi)外蒙古、新疆、西藏等藩部地區(qū)處于疆域的外層。此種表面上的大一統(tǒng)和實(shí)際上的族群分治在整個(gè)清代前中期并行不悖，共同形成清朝的多元帝國(guó)構(gòu)造。

迨至清末，此種“華夷分治”的大一統(tǒng)受到強(qiáng)烈沖擊。一方面，清政府的權(quán)威已與清前中期不可同日而語(yǔ)，內(nèi)部政治危機(jī)和社會(huì)矛盾不斷激化，尤其是咸同軍興以后，軍政權(quán)力逐漸由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移，地方勢(shì)力坐大；另一方面，列強(qiáng)不斷向邊疆地區(qū)滲透，邊疆危機(jī)突顯。為了應(yīng)對(duì)邊疆危機(jī)，避免藩部從王朝疆域中脫離，清朝從19世紀(jì)70年代開(kāi)始，對(duì)邊疆治理理念進(jìn)行大幅調(diào)整。具體就新疆而言，此種調(diào)整突出表現(xiàn)在海防與塞防之爭(zhēng)中。

海防與塞防之爭(zhēng)的本質(zhì)是廷臣疆吏面對(duì)西北與東南同時(shí)出現(xiàn)的邊疆危機(jī)，在國(guó)防戰(zhàn)略重點(diǎn)選擇上的嚴(yán)重分歧。同治十三年（1874）十一月，直隸總督李鴻章上《覆奏海防條議》，力主海防，放棄新疆。陜甘總督左宗棠則力主收復(fù)新疆，海防與塞防并重。從雙方的觀點(diǎn)來(lái)看，海防與塞防之爭(zhēng)的核心問(wèn)題是在內(nèi)憂外患背景下如何重新定義疆域以及新疆在疆域中的地位問(wèn)題，即新疆是“可棄之夷地”還是“必爭(zhēng)之祖業(yè)”。

關(guān)于新疆之地位，海防派代表人物李鴻章從海防重于塞防立論，認(rèn)為“新疆不復(fù)，于肢體之元?dú)鉄o(wú)傷，海疆不復(fù)，則腹心之大患愈棘”，繼而主張中國(guó)無(wú)久守新疆之能力，應(yīng)棄守新疆，仿照曾國(guó)藩“暫棄關(guān)外，專清關(guān)內(nèi)”之議，“嚴(yán)守現(xiàn)有邊界，且屯且耕，不必急圖進(jìn)取”，“招撫伊犁、烏魯木齊、喀什噶爾等回酋，準(zhǔn)其自為部落”，如越南、朝鮮略奉正朔即可，如此“兩存之則兩利”。此種主張實(shí)際上是將新疆在疆域中的地位由藩部降為屬國(guó)，將新疆邊緣化，放棄清朝收復(fù)新疆以來(lái)對(duì)新疆的治權(quán)。

海防論的核心觀點(diǎn)是棄守新疆，但棄守新疆并非肇端于海防與塞防之爭(zhēng)，而是有著復(fù)雜的歷史淵源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官員不斷對(duì)踞守新疆進(jìn)行“成本評(píng)估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年從內(nèi)地援撥新疆二三萬(wàn)兩白銀，就有人認(rèn)為這是“耗中事西”，得不償失。此后，每當(dāng)新疆出現(xiàn)戰(zhàn)事或危機(jī)，棄守新疆的言論就會(huì)隨之而起。

有清一代，棄守新疆的言論亦有著深刻的思想根源。在華夷之辨框架下，世居新疆的維吾爾、哈薩克等民族是所謂的“夷”，是化外之民，新疆也是化外之地，在疆域構(gòu)造中的重要性遠(yuǎn)遜于中原地區(qū)，因此，一旦邊疆地區(qū)出現(xiàn)危機(jī)，就有人提出舍棄這些地區(qū)以求中原的安定。不獨(dú)廷臣疆吏，彼時(shí)時(shí)論亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急于此時(shí)”之論。這種言論此后也未因海防、塞防之爭(zhēng)結(jié)束而終結(jié)。李鴻章之后，譚嗣同更是提出將內(nèi)外蒙古、新疆、西藏分賣于英俄，“結(jié)其歡心，而坐獲厚利”。

李鴻章

不同于海防派在華夷之防框架內(nèi)討論新疆在王朝疆域中的地位問(wèn)題并得出新疆可棄的觀點(diǎn)，塞防派更多地將新疆視為“祖宗基業(yè)”，而非可以隨意放棄的化外之地。

左宗棠從歷史上新疆對(duì)于疆域完整和安全的重要性角度說(shuō)明新疆之不可棄，其中，新疆、蒙古、京師三者在國(guó)土防衛(wèi)方面的連帶關(guān)系，是左宗棠力主收復(fù)新疆最重要的邏輯支撐：“伊古以來(lái)，中國(guó)邊患，西北恒劇于東南”；“我朝定鼎燕都，蒙部環(huán)衛(wèi)北方，百數(shù)十年無(wú)烽燧之警”，“蓋高宗朝削平準(zhǔn)部，兼定回部，開(kāi)新疆，立軍府之所貽也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛(wèi)京師”；“若新疆不固，則蒙部不安，匪特陜、甘、山西各邊時(shí)虞侵軼，防不勝防，即直北關(guān)山，亦將無(wú)安眠之日”。

表面上的零和之爭(zhēng)并未產(chǎn)生非此即彼的結(jié)果，清廷最后實(shí)際上同時(shí)接受了海防派與塞防派的主張，海防、塞防并重。光緒元年五月三日，清廷任命左宗棠“以欽差大臣督辦新疆軍務(wù)”，令西征部隊(duì)“速籌進(jìn)兵，節(jié)節(jié)掃蕩”；五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鴻章為北洋大臣，沈葆楨為南洋大臣，主持海防。海防、塞防并重反映了彼時(shí)清廷在國(guó)力式微、無(wú)力以祖宗成法統(tǒng)合疆域的情境下，對(duì)王朝領(lǐng)土、邊界、主權(quán)的再次確認(rèn)和界定。但這一決定并未終止海防與塞防之爭(zhēng)，隨著左宗棠收復(fù)新疆進(jìn)程的推進(jìn)，爭(zhēng)論仍在持續(xù)。

從光緒二年（1876）八月清軍發(fā)動(dòng)收復(fù)新疆的第一場(chǎng)戰(zhàn)役至同年十一月，清軍接連收復(fù)米泉、烏魯木齊、瑪納斯等要地，在北疆的阿古柏勢(shì)力被剿除。清軍的順利進(jìn)軍并未消除有關(guān)新疆的爭(zhēng)論，此時(shí)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是清軍應(yīng)該進(jìn)軍到何處，即完全收復(fù)新疆還是部分收復(fù)新疆。

武英殿大學(xué)士文祥此前雖力挺左宗棠收復(fù)新疆，但他實(shí)際上主張以收復(fù)烏魯木齊為終點(diǎn)，“烏垣既克之后，宜趕緊收束，乘得勝之威，將南八城及北路之地酌量分封眾建而少其力”，“慎勿因好大喜功，鋪張過(guò)甚，致墮全功”。與李鴻章同主海防的鮑源深奏稱：“自烏魯木齊、瑪納斯二城克復(fù)，天威已足遠(yuǎn)震，似規(guī)取南路之舉尚可緩進(jìn)徐圖?！钡蹘?、戶部右侍郎翁同龢也認(rèn)為收復(fù)北疆已達(dá)到目的，如進(jìn)軍南疆則是“空中原而營(yíng)石田”的徒勞之舉。出自李鴻章門下的郭嵩燾認(rèn)為收復(fù)北疆“得一鎮(zhèn)守烏魯木齊之大臣，信義威望足以相服，可保百年無(wú)事”，主張放棄南疆。

停兵北疆的主張雖甚囂塵上，但力主收復(fù)全疆的左宗棠不為所動(dòng)，繼續(xù)進(jìn)軍，并于光緒三年（1877）五月取得重大勝利，打開(kāi)了南疆門戶，阿古柏身死。此后，左宗棠力主南疆“地不可棄，兵不可停”。在左宗棠的堅(jiān)持下，加之軍事上的節(jié)節(jié)勝利，清政府最終下定決心收復(fù)全疆。光緒三年十二月，西征軍肅清和田之?dāng)常〉猛耆珓倮?，收?fù)了除伊犁外的全部新疆地區(qū)。光緒七年（1881），曾紀(jì)澤代表清政府與沙俄簽訂《中俄伊犁條約》，中國(guó)收回伊犁和特克斯河流域的部分領(lǐng)土。至此，海防與塞防之爭(zhēng)徹底結(jié)束。

治疆理念通過(guò)具體的治疆策略得到體現(xiàn)，海防與塞防之爭(zhēng)為我們考察清朝治疆理念的轉(zhuǎn)變提供了一個(gè)具象的載體。海防與塞防之爭(zhēng)的過(guò)程也是清朝治疆理念轉(zhuǎn)變的過(guò)程，抑或可以說(shuō)海防與塞防之爭(zhēng)是清朝治疆理念轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)形式。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，面對(duì)邊疆危機(jī)，清朝已徹底放棄夷夏的對(duì)立，確認(rèn)了新疆作為王朝疆域不可分割組成部分的屬性，即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的內(nèi)外之分轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家治理體系內(nèi)的遠(yuǎn)近之別。

改設(shè)行?。褐谓绞降霓D(zhuǎn)變

光緒十年（1884），新疆改設(shè)行省。行省制對(duì)于新疆而言是全新的政制形式，其面對(duì)的“對(duì)手”是施行于南疆的伯克制和遍布全疆的軍府制。

在收復(fù)新疆的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，一方面伯克自身的財(cái)產(chǎn)受到?jīng)_擊，開(kāi)始走向沒(méi)落；另一方面，基層民眾對(duì)伯克的人身依附關(guān)系出現(xiàn)松動(dòng)，伯克制的統(tǒng)治基礎(chǔ)與戰(zhàn)亂之前相比已不可同日而語(yǔ)。故此，戰(zhàn)亂平定之后，伯克舊制已“萬(wàn)難再圖規(guī)復(fù)”。左宗棠因之主張抓住“天事、人事均有可乘之機(jī)”，廢伯克，置行省。新疆建省后，伯克因之裁撤。

從乾隆朝到光緒朝，清朝通過(guò)兩次戰(zhàn)后重建完成對(duì)伯克制的改造。乾隆朝統(tǒng)一新疆后，依托中央政府的權(quán)威和強(qiáng)盛的國(guó)力，對(duì)于伯克制度有統(tǒng)有放，既對(duì)其進(jìn)行有利于己的改造，統(tǒng)其職，削其權(quán)，又將其作為統(tǒng)治新疆基層社會(huì)的工具，因俗而治，恩威并施，具有因勢(shì)利導(dǎo)的特點(diǎn)。光緒朝收復(fù)新疆后，一改因俗而治的傳統(tǒng)，改設(shè)行省，推廣州縣，撤銷伯克，具有很強(qiáng)的順勢(shì)而為的色彩。此種順勢(shì)而為具有內(nèi)外兩方面含義。一方面，清朝自身國(guó)勢(shì)衰微，對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)合力和號(hào)召力已與清前期不可同日而語(yǔ)，邊疆地區(qū)對(duì)清政府的向心力亦有垮塌之虞，孱弱的國(guó)力不足以支撐通過(guò)伯克施行間接治理；另一方面，外部勢(shì)力的滲透已嚴(yán)重威脅清政府對(duì)新疆的統(tǒng)治基礎(chǔ)，清政府必須對(duì)新疆尤其對(duì)南疆地區(qū)加強(qiáng)直接統(tǒng)治，對(duì)原有政制進(jìn)行觸及機(jī)理的改造，以抵御外部勢(shì)力的威脅。

較諸建省后行省制對(duì)于伯克制的取代，行省制與軍府制則陷入糾纏當(dāng)中。

清朝于乾隆二十七年（1762）設(shè)立總統(tǒng)伊犁等處將軍，統(tǒng)轄整個(gè)新疆。其目的很明確，即鞏固戰(zhàn)果，震懾新疆。具體而言，清朝在統(tǒng)一新疆過(guò)程中和統(tǒng)一新疆伊始，設(shè)置了都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣等職，建立起軍府體系，伊犁將軍是新疆軍府體系的最高軍政長(zhǎng)官。

新疆建省后，州縣作為基層治理的載體逐漸取代原有的參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等職，是治理方式由粗放向精細(xì)的轉(zhuǎn)變?！岸冀y(tǒng)、參贊、辦事、協(xié)辦、領(lǐng)隊(duì)各缺，概予裁撤”，道府州縣數(shù)量逐漸增加，最終形成了四道、六府、八廳、二十一縣的行省建置框架。但與內(nèi)地行省相比，新疆的行省制具有一定特殊性，這種特殊性突出表現(xiàn)在其所統(tǒng)領(lǐng)的郡縣行政體系并非是對(duì)原有軍府制的鼎革和替換。

一方面，新疆行省制一定程度上繼承了軍府制下軍政合一的治理方式。軍府制下各級(jí)官員的職責(zé)雖偏向于軍事功能，但亦管轄行政、司法、財(cái)政等事務(wù)，是以軍事功能為主抑或以軍統(tǒng)政的軍政合一體制。行省制下新疆巡撫除了具有內(nèi)地行省巡撫所具有的“布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會(huì)總督以詔廢置”等職能外，兼兵部侍郎右副都御史，具有督辦全疆軍務(wù)、節(jié)制文武之權(quán)。其下之各道除管理錢糧外，亦兼兵備道，節(jié)制轄境武職。因此，雖然在軍事職能方面巡撫及各道只具有軍政管理權(quán)而非直接調(diào)動(dòng)、指揮軍隊(duì)之權(quán)，但新疆的行省制仍具有軍政合一的特質(zhì)，只不過(guò)是以政統(tǒng)軍的軍政合一，而非軍府制下的以軍統(tǒng)政。

另一方面，更為重要的是，建省后新疆巡撫與伊犁將軍并存。在清末新疆政制改革進(jìn)程中，如何協(xié)調(diào)行省制與軍府制即巡撫與將軍的關(guān)系一直是改革的重點(diǎn)問(wèn)題。早在建省之前，劉錦棠即對(duì)建省后可能形成的巡撫與將軍治權(quán)重疊的局面深表?yè)?dān)憂，奏稱：“如設(shè)巡撫，不但鎮(zhèn)迪道無(wú)須都統(tǒng)兼轄，即將軍亦無(wú)庸總統(tǒng)全疆，免致政出多門，巡撫事權(quán)不一?！备脑O(shè)行省后，伊犁將軍的治權(quán)雖被壓縮至伊、塔一隅，但仍“有專理蒙、哈部落之權(quán)”且從建省后新疆政制改革的過(guò)程來(lái)看，伊犁將軍與新疆巡撫之間多有齟齬。

從新疆建省一直延續(xù)到清亡的撫軍分治為彼時(shí)新疆獨(dú)有的政治現(xiàn)象，表面觀之，這是新疆政制改革不徹底的表現(xiàn)，但筆者認(rèn)為，這非但不能說(shuō)明新疆政制改革的實(shí)際成效，而且是清廷加強(qiáng)對(duì)新疆統(tǒng)治的刻意之舉。清初以降，在新疆行政體系中，軍政大權(quán)由滿員掌控，如歷任伊犁將軍中除海祿、松筠、長(zhǎng)齡以外均為滿人，鎮(zhèn)迪道所屬各道府州縣職務(wù)共計(jì)165人次任職，其中，滿人106人次，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。太平軍興后，伴隨漢族地主武裝的迅速崛起，漢族官員在整個(gè)官僚行政體系中的地位得到提升。左宗棠收復(fù)新疆的過(guò)程也是漢族官員逐漸掌控新疆基層治理事權(quán)的過(guò)程，新疆改設(shè)行省是對(duì)新疆基層治理事權(quán)發(fā)生由滿族官員向漢族官員轉(zhuǎn)移的追認(rèn)。但為了最大限度保留伊犁將軍的權(quán)力，同時(shí)限制巡撫權(quán)力，清廷采取了不設(shè)總督、巡撫與將軍并立的做法，這既是滿漢官僚集團(tuán)在權(quán)力分配問(wèn)題上的妥協(xié)，也是清政府在完全掌控新疆主權(quán)和治權(quán)后，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方督撫的控制，避免內(nèi)地行省督撫尾大不掉之勢(shì)在新疆重演，而有意為之的制度安排，如此，巡撫與將軍之間互相牽制，無(wú)法形成一家獨(dú)大。

另外，對(duì)于撫軍分治，除了要認(rèn)識(shí)到分治的客觀結(jié)果，還須注意清政府的主觀動(dòng)機(jī)，即清政府為何要在已經(jīng)改設(shè)行省的新疆保留軍府制，而且賦予其相當(dāng)大的權(quán)力。究其原因，除了限制巡撫之權(quán)、避免尾大不掉以外，另一個(gè)重要原因是清政府將此種政治形態(tài)作為統(tǒng)合疆域的重要手段。具體而言，新疆建省及所進(jìn)行的基層政制改革使得直接治理在新疆絕大部分地區(qū)成為可能，在府廳州縣——省——中央這個(gè)垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)中，省對(duì)府廳州縣的掌控達(dá)到歷史最佳時(shí)期，但中央對(duì)省的統(tǒng)治力度則遠(yuǎn)不及省對(duì)府廳州縣的統(tǒng)治力度。故此，在新疆收復(fù)后已無(wú)分離之虞的情況下，清政府積極介入并主導(dǎo)省級(jí)權(quán)力運(yùn)作，在撫、軍權(quán)力糾葛過(guò)程中凸顯中央權(quán)威，以加強(qiáng)對(duì)新疆的統(tǒng)合。

綜合來(lái)看，新疆建省雖然沒(méi)有從根本上改變政制多元化的局面，但還是在大部分地區(qū)確立了相對(duì)整齊劃一的體制，“加強(qiáng)了新疆與祖國(guó)內(nèi)地在政治上經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)一，又在一定程度上解放了生產(chǎn)力，從而為清朝統(tǒng)治最后時(shí)期新疆政局的穩(wěn)定提供了保證”，是“中國(guó)邊疆史上的里程碑”。同時(shí)，更為重要的是，建省徹底終結(jié)了君臣關(guān)于經(jīng)營(yíng)新疆得失搖擺不定的態(tài)度，同時(shí)也徹底改變了新疆在整個(gè)版籍中的地位，是清朝治疆方式的戰(zhàn)略性變革。

清末新政：疆域均質(zhì)化的努力

從建省初期的治理歷程來(lái)看，建省這種突破“帝國(guó)行政力量所能控制的政治地理極限”的行為，所表征的主權(quán)宣示作用明顯大于治權(quán)提升作用。但清末新政開(kāi)始后，新疆的政制改革被納入全國(guó)范圍的整齊劃一的改革之中，不僅形式與行省一致，內(nèi)容也與行省趨同，豐富了政府治理手段，也在一定程度上增強(qiáng)了政府治理能力。

在清末邊疆與內(nèi)地判然兩分的形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)改革措施在全部疆域都能夠得到貫徹執(zhí)行，減小邊疆與內(nèi)地的差別，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)疆域的均質(zhì)化，是清政府必須解決的問(wèn)題。對(duì)此，清政府采取了差別對(duì)待邊疆與內(nèi)地的做法。宣統(tǒng)二年十月十一日上諭稱：“凡開(kāi)設(shè)議院以前，地方應(yīng)行提前趕辦事項(xiàng)，著即懔遵前旨切實(shí)遵行，其有邊遠(yuǎn)省份與腹地情形顯有不同，應(yīng)辦各事有不得不分別先后緩急者，準(zhǔn)由該督撫等據(jù)實(shí)奏明，請(qǐng)旨裁奪?！睉?yīng)該說(shuō)，這種差別對(duì)待已經(jīng)超出了因地制宜的范疇，在一定程度上是清末王朝統(tǒng)治階層心中疆域構(gòu)造以及重新統(tǒng)合疆域努力的體現(xiàn)，既正面王朝建祚以來(lái)疆域內(nèi)部的差異性，同時(shí)力求均質(zhì)化。這在清末新政期間主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，新疆審判廳的籌辦。按照清政府預(yù)備立憲清單，預(yù)備立憲第二年籌辦省城及商埠等處各級(jí)審判廳，第三年一律成立。合格的法務(wù)人員即推檢是開(kāi)辦審判廳的基礎(chǔ)，按照新疆的籌劃，宣統(tǒng)二年，應(yīng)設(shè)立審判廳九處，“需用推檢至少應(yīng)三十員以上”，但按照法部要求，推檢人員“應(yīng)以考試及格及有免考資格人員為限”。新疆地處邊陲，文化教育水平落后于內(nèi)地，如與內(nèi)地在同一標(biāo)尺下考試選拔法務(wù)人員，必然通過(guò)者寥寥，影響審判廳設(shè)立。為了追求統(tǒng)一抑或與內(nèi)地同質(zhì)的政治體制，清政府在考試方面給予了新疆特殊照顧，對(duì)新疆考生不要求赴京參考，而是在新疆專設(shè)考點(diǎn)，由新疆提學(xué)使和按察使主考，同時(shí)，有意降低新疆考試試題難度，提高新疆錄取率。在京師參加考試的考生錄取率約為15%，但新疆參加考試35人，錄取8人，錄取率達(dá)到22%。

對(duì)新疆的變通體現(xiàn)出清政府在政治改革進(jìn)程中力求整齊劃一、強(qiáng)化中央政府主導(dǎo)的努力與新疆作為傳統(tǒng)藩部和新設(shè)行省的實(shí)際情況之間存在齟齬。清政府著力強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，同時(shí)為了突出自身的主導(dǎo)地位，對(duì)新疆予以一定的制度“恩惠”。表面觀之，制度的頂層設(shè)計(jì)與中央政府對(duì)于邊疆地區(qū)的照顧之間似乎存在矛盾，是制度執(zhí)行力不足的體現(xiàn)，但實(shí)際上，這恰恰能夠從反向證明中央政府意圖在掌握對(duì)制度的解釋權(quán)的基礎(chǔ)上，恩威并施，掌握改革的主導(dǎo)權(quán)，以最小成本實(shí)現(xiàn)新疆的改革在內(nèi)容上與內(nèi)地行省一致，最終實(shí)現(xiàn)疆域的均質(zhì)化。

第二，咨議局的籌辦。在籌辦過(guò)程中，巡撫聯(lián)魁雖稱“曷敢以地居邊徼稍涉因循”，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)“憲法之舉廢須視民格之優(yōu)劣以為準(zhǔn)”，稱“新疆之民種類之雜、品格之卑，較之內(nèi)地相去奚倍蓰”，如以咨議局選舉章程衡量，實(shí)有諸多窒礙難行之處，提出變通實(shí)行之法。具體辦法是參照各國(guó)屬地立法會(huì)辦法，官紳并用，“官由司局慎選諳通法政之員呈請(qǐng)派委，紳由本省機(jī)關(guān)及寄居之漢民具有選舉資格者公同推擇呈明地方官轉(zhuǎn)呈司局詳請(qǐng)派委”，同時(shí)在南疆地區(qū)多設(shè)漢語(yǔ)學(xué)堂，俟通漢語(yǔ)漢學(xué)者漸多，將其納入第二屆選舉?？梢?jiàn)，聯(lián)魁強(qiáng)調(diào)的是國(guó)民素質(zhì)與制度的匹配問(wèn)題和新疆在國(guó)民素質(zhì)方面較諸內(nèi)地的特殊性。

聯(lián)魁改選舉為委派、完全顛覆咨議局性質(zhì)的辦法得到清政府允準(zhǔn)。宣統(tǒng)元年（1909），新疆在省城成立咨議局，“將咨議局議長(zhǎng)、議員慎選官紳如額派委開(kāi)辦”，設(shè)議長(zhǎng)一人、副議長(zhǎng)二人、常駐議員四人、議員二十三人、滿營(yíng)專額議員一人。

清末咨議局是資產(chǎn)階級(jí)立憲派參與政治活動(dòng)的平臺(tái)和載體，這在內(nèi)地省份表現(xiàn)得尤為明顯，但就新疆而言，建省未久，實(shí)業(yè)方興，特殊的政治體制和人口結(jié)構(gòu)決定了其內(nèi)部尚未形成資產(chǎn)階級(jí)這一“中層結(jié)構(gòu)”。在缺少內(nèi)生動(dòng)力的情況下，由外部行政命令搭建起的咨議局框架，雖無(wú)助于推動(dòng)新疆既有政制進(jìn)行趨向西方政制的改革，但對(duì)清朝中央政府而言，在新疆設(shè)立咨議局形式重于內(nèi)容，即咨議局本身對(duì)于清末政制改革的點(diǎn)綴作用以及新疆設(shè)立咨議局對(duì)于在整個(gè)疆域內(nèi)推進(jìn)改革的象征作用，大于其所具有的資政功能以及對(duì)清末政制改革的推動(dòng)作用。

第三，教育改革。新政開(kāi)始后，新疆基本上遵照清政府頒布的《奏定學(xué)堂章程》進(jìn)行了教育行政體系和學(xué)校體系改革，在省級(jí)層面設(shè)立提學(xué)使司，在各屬設(shè)立勸學(xué)所，同時(shí)設(shè)立各級(jí)學(xué)堂。光緒三十四年（1908），新疆巡撫根據(jù)新疆實(shí)情提出對(duì)教育改革進(jìn)行五處變通，意圖突破學(xué)部定章：一是不實(shí)行保結(jié)，二是不征收學(xué)費(fèi)，三是津貼獎(jiǎng)賞不能盡裁，四是班級(jí)不能劃一，五是課程不能完備。對(duì)此，學(xué)部充分認(rèn)同新疆的特殊性，稱新疆僻居西北，風(fēng)氣晚開(kāi)，較之腹地各省情形迥異，“概以定章相繩，難免不無(wú)窒礙，自應(yīng)量予變通，以利推行”，允準(zhǔn)了新疆提出的變通辦法。

學(xué)部之所以在厲行整齊劃一的國(guó)民教育改革大背景下，對(duì)新疆興學(xué)辦法予以變通，其根本出發(fā)點(diǎn)是在新疆既有條件下施行新式教育改革，兼顧新疆的特殊性與全國(guó)的統(tǒng)一性。即不惜通過(guò)變通實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地改革同步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)民教育的均質(zhì)化。

結(jié)語(yǔ)

從光緒元年（1875）清朝決定收復(fù)新疆至清朝退出歷史舞臺(tái)，三十余年間，清朝治理新疆的理念和方式發(fā)生重大變化。一方面，清朝統(tǒng)治者改變了將新疆視為化外之地抑或疆域構(gòu)造中特殊地域的觀念，通過(guò)行省制改革和新政改革，新疆的藩部屬性已漸趨淡化；另一方面，王朝統(tǒng)治者致力于加強(qiáng)新疆治權(quán)，變間接治理為直接治理，令新疆不僅具有行省之名，同時(shí)在施政方式上也與內(nèi)地行省同質(zhì)，具有行省之實(shí)。理念轉(zhuǎn)變與方式變革共同促進(jìn)了清朝對(duì)新疆的再統(tǒng)合。

關(guān)于清朝對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)合方式，日本學(xué)者茂木敏夫進(jìn)行了形象的描述，認(rèn)為清朝通過(guò)近代條約體系被動(dòng)地將以往模糊的邊界明確為國(guó)界，“進(jìn)而在其內(nèi)側(cè)將中央權(quán)力不分濃淡地均勻地覆蓋全部疆域，包括過(guò)去實(shí)行異質(zhì)統(tǒng)治的東北和藩部，實(shí)現(xiàn)國(guó)家形態(tài)由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)變”。從清朝再次統(tǒng)合新疆的歷程來(lái)看，茂木敏夫的觀點(diǎn)具有一定的適用性。《中俄伊犁條約》簽訂后，清朝的西北國(guó)界基本被確定，此后的新疆建省和新政改革可視為清朝覆蓋中央權(quán)力的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既促進(jìn)了新疆與內(nèi)地的同質(zhì)化，也進(jìn)一步明確了清朝對(duì)新疆的絕對(duì)主權(quán)。

構(gòu)建行之有效的治理體系是歷代中央政府治理新疆的終極目標(biāo)，非如此，不足以將新疆納入有效控制之下。清朝對(duì)新疆再統(tǒng)合的過(guò)程也是重新在新疆構(gòu)建治理體系的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，清朝在整體上力求同質(zhì)化，但在具體細(xì)節(jié)上差別對(duì)待新疆與內(nèi)地，且同質(zhì)化與差別化并行不悖。這表明，清朝比較重視新疆在民族構(gòu)成、政治傳統(tǒng)等方面的特殊性，采取多樣化的治理方式，務(wù)求實(shí)效。此種多樣化治理與清初對(duì)新疆的因俗而治有著本質(zhì)不同。多樣化治理以強(qiáng)化政府治權(quán)為前提，注重政府治理體系由上而下的構(gòu)建和治權(quán)的逐層滲透，即直接治理，而因俗而治本質(zhì)上是假手地方傳統(tǒng)政治、宗教權(quán)威的間接治理，二者在治理效能上不可同日而語(yǔ)。歷史對(duì)比表明，加強(qiáng)政府直接治理、建立高效的治理體系是治理新疆的核心要義。

責(zé)任編輯：柳君