【征漢年】論孫中山監(jiān)察思想的基本特征
論孫中山監(jiān)察思想的基本特征
作者：征漢年（南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，江蘇省鹽城市大中地區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)、高級(jí)檢察官。）
來(lái)源：原載《原道》第34輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學(xué)出版社2018年5月出版
時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌十月初三丙午
耶穌2018年11月10日
監(jiān)察思想是孫中山先生“五權(quán)憲法”理論的重要組成部分。從孫中山先生“政生“政權(quán)與治權(quán)”理論來(lái)解析，監(jiān)察權(quán)是一種“治權(quán)”；需要設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)察院來(lái)行使監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅僅可以監(jiān)督中央和地方各級(jí)公務(wù)人員（官吏），而且還可以監(jiān)督立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、考銓機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。
早在在辛亥革命之前的1906年，孫中山先生就在《三民主義與中國(guó)民族前途》中指出：歐美西方國(guó)家將立法機(jī)構(gòu)兼有監(jiān)督權(quán)，容易形成議會(huì)獨(dú)裁，造成行政機(jī)關(guān)的能力不足。[1]
其后，孫中山先生在多種不同場(chǎng)所闡述“五權(quán)分立”原則與監(jiān)察權(quán)的重要性和必要性，并在《中國(guó)國(guó)民黨黨綱》（1923年1月公布）正式使用了“監(jiān)察權(quán)”這個(gè)概念。[2]
“國(guó)共合作”之后，1924年1月，國(guó)民黨“一大”明確提出以“三民主義、五權(quán)憲法”思想建設(shè)中華民國(guó)。[3]
孫中山先生力求構(gòu)畫(huà)好“集合中外之精華”[4]的完美權(quán)力運(yùn)行與權(quán)力監(jiān)督體系，并汲取中國(guó)政治傳統(tǒng)之精華將監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)獨(dú)立設(shè)置，形成了與行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)相互制衡的權(quán)力，并強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性、權(quán)威性和人民性。
其后，在著名的《三民主義》系列演講中，孫中山先生認(rèn)為西方歐美國(guó)家傳統(tǒng)的分權(quán)論或制衡論，使立法機(jī)關(guān)兼有立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)，容易造成議會(huì)“專(zhuān)制”和立法機(jī)關(guān)的“專(zhuān)橫”，降低政府效能，從而不能做到“政府有能”。
孫中山先生轉(zhuǎn)而用“權(quán)能區(qū)分”理論工具解析了人民以“政權(quán)”來(lái)規(guī)制和監(jiān)督“治權(quán)”監(jiān)察權(quán)良性運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了其監(jiān)察思想。
雖然孫中山先生未對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行理論作專(zhuān)著論述，但從三民主義思想、五權(quán)憲法思想和權(quán)能區(qū)分學(xué)說(shuō)中，可以梳理孫中山先生監(jiān)察思想之精髓特征。
一、人民性：監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是人民的權(quán)力
在孫中山先生政治理念之中，“天下為公”是政治倫理準(zhǔn)則，民眾的福祉與“主權(quán)在民”是畢生追求的最高目標(biāo)。[5]孫中山先生充分認(rèn)識(shí)到“主權(quán)在民”的重要性，他指出“政治權(quán)利在于人民，或者直接以行使之，或間接行使之”。[6]
考察西方歐美各立憲國(guó)家政治制度之后，孫中山先生發(fā)現(xiàn)其流弊彼多，是“間接民主”，是資產(chǎn)階級(jí)和利益集團(tuán)的代言人制度。
他指出：“把政權(quán)放在人民掌握之中”。讓人民當(dāng)家作主，“凡事都應(yīng)該由人民做主的”，足見(jiàn)人民主體地位。他還反復(fù)強(qiáng)調(diào)，人民“為一國(guó)之主，為統(tǒng)治權(quán)之所出”，[7]并大力倡導(dǎo)和推行“全民政治”。[8]
孫中山先生認(rèn)為，包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力都具有人民性。他指出，“國(guó)之本何在乎，古語(yǔ)曰：民為邦本?！盵9]“主權(quán)在民”是孫中山先生的重要思想，其監(jiān)察思想的核心也是讓人民大眾享有“直接民權(quán)”。
國(guó)家是國(guó)民的國(guó)家，“民國(guó)是和帝國(guó)不同的：帝國(guó)是由皇帝一個(gè)人專(zhuān)制，民國(guó)是由全國(guó)的人民作主；帝國(guó)是家天下，民國(guó)是公天下”。[10]“共和國(guó)家，既以人民為主體，則國(guó)家為人人共有之國(guó)家；既為人人共有之國(guó)家，則國(guó)家之權(quán)利，人人當(dāng)共享，而國(guó)家之義務(wù)，人人亦當(dāng)共擔(dān)”。[11]
孫中山先生倡導(dǎo)的直接民權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)大眾參與的聯(lián)合政府。他指出，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)家作主，簡(jiǎn)言之，民主。
他主張將“政”和“治”分開(kāi)行使，政權(quán)由人民享有，治權(quán)交給政府行使，這樣就可以真正做到“人民有權(quán)”和“政府有能”，人民是政府權(quán)力的源泉，也是監(jiān)督和制約政府權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體。同理，監(jiān)察權(quán)作為公權(quán)力是人民的權(quán)力。
從權(quán)能角度來(lái)看，政權(quán)是人民權(quán)，監(jiān)察權(quán)屬于治權(quán)，“治權(quán)”與“政權(quán)”具有本源共性，亦即人民性。孫中山先生在建國(guó)政治制度設(shè)計(jì)中，突出民權(quán)主義，強(qiáng)調(diào)人民是政權(quán)的所有者，人民通過(guò)國(guó)民大會(huì)來(lái)監(jiān)督和管理國(guó)家事務(wù)與監(jiān)督制約政府權(quán)力。
孫中山先生吸收了瑞士憲法中規(guī)定人民選舉權(quán)之外的創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，以及美國(guó)相關(guān)州憲法中人民的罷免權(quán)。[12]孫中山先生認(rèn)為，人民有了四項(xiàng)權(quán)利，才是充分的民權(quán)。
在國(guó)民與政府之間，就是賦予人民四種民權(quán)，在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制中，人民管理政府并不是人人參加，“國(guó)家的政治，根本上要人民有權(quán)；至于管理政府的人，便要付之于有能的專(zhuān)門(mén)家”。[13]
他還以《五權(quán)憲法》為題，全面論述其五權(quán)憲法思想，并形象地比喻說(shuō)：“五權(quán)憲法，好象是一架大機(jī)器，直接民權(quán)便是這架大機(jī)器中的掣扣”。[14]國(guó)民是國(guó)家的主體，“蓋今是共和時(shí)代，與專(zhuān)制不同，從前皆依政府，今日所賴(lài)者國(guó)民”。[15]“民國(guó)者，民之國(guó)也。為民而設(shè)，由民而治者也?！盵16]
同時(shí)，人民對(duì)政府官員是“選之在民，罷之亦在民”。[17]按照孫中山先生的政治制度設(shè)計(jì)，民權(quán)、民主是公共權(quán)力的本源，監(jiān)察院行使監(jiān)督權(quán)去監(jiān)督政府，是民主政治的重要表現(xiàn)形式。
孫中山先生的監(jiān)察權(quán)具有人民性是“直接民權(quán)”思想的重要體現(xiàn)。孫中山先生指出，“共和國(guó)以國(guó)民為國(guó)家之主體故也”。[18]“君權(quán)之不能戰(zhàn)勝民權(quán)，為世界潮流，為古今公例，不可強(qiáng)而致也”。[19]
人民是共和國(guó)的主體，是公共權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體，政府官員是人民的公仆，“國(guó)中之百官，上而總統(tǒng)，下而巡差，皆人民之公仆也”。[20]孫中山先生指出，人民擁有至高無(wú)上的權(quán)力，“夫中華民國(guó)者，人民之國(guó)也，君政時(shí)代則大權(quán)獨(dú)攬于一人，今則主權(quán)屬于國(guó)民之全體，是四萬(wàn)萬(wàn)人民即今之皇帝也”。[21]
1924年，他指出：“近世各國(guó)所謂民權(quán)制度，往往為資產(chǎn)階級(jí)所專(zhuān)有，適成為壓迫平民之工具。若國(guó)民黨之民權(quán)主義，則為一般平民所共有，非少數(shù)人所得而私也”。[22]為此，他提出“實(shí)行普通選舉制，廢除以資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)之階級(jí)選舉”。[23]
孫中山先生五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)中的“直接民權(quán)”說(shuō)，包括勞動(dòng)階級(jí)的民權(quán)，政府權(quán)要“隨人民的志愿”，不辜負(fù)人民的委托，規(guī)范使用權(quán)力，確保民國(guó)姓民福祉，實(shí)現(xiàn)真正的民主共和制度。
從另一視角來(lái)解讀，南京國(guó)民政府監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，主要是通過(guò)專(zhuān)門(mén)措施來(lái)監(jiān)察政府及其所屬機(jī)關(guān)正確運(yùn)用為民眾服務(wù)的權(quán)力。孫中山先生認(rèn)為，西方憲政國(guó)家的代議制，人民是無(wú)法真正控制和監(jiān)督政府的官員，只給了人民“啟動(dòng)”的權(quán)力——選舉權(quán)，缺乏罷免政府官員及其工作人員的權(quán)力。
他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在“三民主義”指導(dǎo)下的五權(quán)憲法及監(jiān)察權(quán)制度是“以濟(jì)代議政治之窮，亦以矯選舉制度之弊”。[24]他認(rèn)為，政府只有實(shí)行“五權(quán)分立”和對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，才能真正做到人民有權(quán)，政府有能，就一定能建立起一個(gè)民治、民享、民有的萬(wàn)能政府。
他強(qiáng)調(diào)，國(guó)民政府不是為了謀取某一個(gè)集團(tuán)的利益，而是為了全中國(guó)人民的利益和福祉而服務(wù)。人民始終是歷史的創(chuàng)造者，更是國(guó)家的權(quán)力真正主人。在新的共和國(guó)里，監(jiān)察權(quán)具有人民性政治屬性的權(quán)力。
二、獨(dú)立性：監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力平行存在
監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性是指監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)時(shí)，其它行政機(jī)關(guān)和個(gè)人不得干涉，而且在五院制度中監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于其它四權(quán)，并與其它四權(quán)之間形成“分權(quán)”與“牽制”。孫中山先生指出：“如果仿效歐美，一定是辦不通的”。[25]
西方歐美國(guó)家是由議會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，常常會(huì)導(dǎo)致議會(huì)專(zhuān)橫與專(zhuān)制，使得政府無(wú)能與無(wú)為，更關(guān)鍵是監(jiān)察權(quán)不能全覆蓋、全方位、全推進(jìn)，通常國(guó)家議會(huì)側(cè)重于立法權(quán)的行使而容易忽視監(jiān)察權(quán)的行使。而中國(guó)古代御史是帝王的“耳目”，又缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。
比照西方近現(xiàn)代司法制度特別是審判制度，孫中山先生認(rèn)為，“裁判人員的司法權(quán)獨(dú)立，裁判官員的糾察權(quán)，反而隸屬于其它機(jī)關(guān)之下，這是不恰當(dāng)?shù)摹保琜26]因而監(jiān)察機(jī)關(guān)要像審判機(jī)關(guān)一樣，也應(yīng)當(dāng)是“獨(dú)立的”。[27]
具體而言：孫中山先生監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性的思想，源于對(duì)西方議會(huì)監(jiān)察制度的批判和反思。他在考察了歐美憲政制度，剖析西方監(jiān)督體系的職能與功效時(shí)，發(fā)現(xiàn)西方憲政國(guó)家的糾察彈劾之權(quán)是由國(guó)會(huì)所職掌，因國(guó)情與政黨的權(quán)力分配情況不同，其職能的強(qiáng)弱不均產(chǎn)生“無(wú)數(shù)弊端?！盵28]
孫中山先生從中國(guó)傳統(tǒng)之御史監(jiān)察制度中汲取政治養(yǎng)分，建議建立“糾察制度”，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督國(guó)家政治以期“糾正錯(cuò)誤”“彌補(bǔ)不足”。[29]其主要論點(diǎn)有三個(gè)方面：
首先，西方歐美國(guó)家議會(huì)身兼立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)兩大權(quán)力，常常側(cè)重于立法權(quán)，而疏于監(jiān)察權(quán)，尤其是對(duì)大多數(shù)不是議會(huì)選舉的官吏更是難以監(jiān)督。
孫中山先生還列舉了“美國(guó)國(guó)會(huì)彈劾權(quán)”，要由參議院三分之二以上同意才可以啟動(dòng)彈劾案，從美國(guó)建國(guó)以來(lái)，此類(lèi)彈劾案件非常之少、“不過(guò)數(shù)起”。[30]議會(huì)的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到應(yīng)有運(yùn)用，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約不到位，以致產(chǎn)生了許多問(wèn)題與流弊。
其次，西方歐美國(guó)家議會(huì)兼具“立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)”，容易挾制政府導(dǎo)致無(wú)能。孫中山先生指出美國(guó)糾察權(quán)歸國(guó)會(huì)職掌，國(guó)會(huì)有時(shí)又容易擅用糾察權(quán)來(lái)迫使政府“俯首聽(tīng)命”，導(dǎo)致國(guó)會(huì)霸道專(zhuān)制，并指出除非像林肯、羅斯福等總統(tǒng)具有“雄才大略”，才能實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)獨(dú)立行使。[31]
英國(guó)是實(shí)行議會(huì)制式的內(nèi)閣責(zé)任制國(guó)家，并沒(méi)有完全實(shí)行三權(quán)政治制度，他認(rèn)為英國(guó)政治制度是“國(guó)會(huì)獨(dú)裁”。[32]在歐美議會(huì)制國(guó)家國(guó)會(huì)職掌彈劾權(quán)，彈劾權(quán)被有些狡猾的議員用來(lái)去壓制政府之行為，“弄到政府動(dòng)輒得咎”。[33]
議會(huì)兼有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，容易形成議會(huì)獨(dú)裁，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行挾制而導(dǎo)致政府能力不足。
再次，孫中山先生認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)具有同樣的獨(dú)立性。在他看來(lái)，作為解決社會(huì)紛爭(zhēng)的裁判機(jī)關(guān)所擁有的司法權(quán)是獨(dú)立的，而把糾察官吏的監(jiān)察權(quán)隸屬于國(guó)會(huì)或隸屬于其它機(jī)關(guān)之下，“這是不恰當(dāng)?shù)摹薄34]
在世界大多數(shù)國(guó)家皆設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，職掌彈劾糾察之職能，防范官吏或政府行為的違法或失職，成為國(guó)家權(quán)力必然的組成機(jī)關(guān)。孫中山先生認(rèn)為監(jiān)察院“這機(jī)關(guān)也要獨(dú)立”。[35]而且行使五權(quán)的五院機(jī)關(guān)之間也要“機(jī)關(guān)分立，相待而行，不致流于專(zhuān)制”。[36]
孫中山先生監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性的思想，還源于對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的批判和傳承。在政治體制的設(shè)計(jì)上，孫中山先生指出，中西方社會(huì)文化背景存在著很大的差異，特別是中國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)達(dá)二千多年，權(quán)力制衡與社會(huì)治理制度受政治、地理、人文、自然等因素的影響，“管理社會(huì)的政治自然也和歐美不同，不能完全仿效歐美”。[37]
孫中山先生意識(shí)到在中國(guó)古代御史存在沒(méi)有獨(dú)立地位的缺點(diǎn)，而且是御史自身經(jīng)常會(huì)“受廷仗、受譴責(zé)”。[38]御史“官小位卑”在皇權(quán)社會(huì)里缺乏應(yīng)有尊重與獨(dú)立的地位，完全是皇權(quán)的“奴傭”與“工具”。
然而，孫中山先生對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)御史懲治貪腐那種“浩然正氣”是非常的推崇，他認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)御史制度所體現(xiàn)的“國(guó)家之正氣”，是世界上社會(huì)發(fā)展與“進(jìn)化之先覺(jué)。”[39]在新的國(guó)家政治制度構(gòu)建中，要有傳統(tǒng)御史職能的監(jiān)察院及監(jiān)察委員來(lái)行使監(jiān)察權(quán)，防止國(guó)家權(quán)力的腐敗與政治社會(huì)的邪氣。
孫中山先生認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)政治包含著君權(quán)（兼有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)）、考試權(quán)和彈劾權(quán)，在彈劾權(quán)方面，有專(zhuān)管彈劾的御史以及冒死諫君主的諫官，比如滿清的御史、唐朝的諫議大夫都是值得后人所稱(chēng)道的。
他沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)察權(quán)與彈劾權(quán)之關(guān)系（從邏輯層面看，監(jiān)察權(quán)是一級(jí)概念，可以涵蓋彈劾權(quán)），常常把彈劾權(quán)等同于監(jiān)察權(quán)，往往“監(jiān)察權(quán)就是彈劾權(quán)，彈劾權(quán)就是監(jiān)察權(quán)”。[40]
他指出，“考選制和糾察制”本是我國(guó)固有的兩大優(yōu)良政治權(quán)力制度，然而糾察制度被長(zhǎng)期不為所用未能發(fā)揮應(yīng)有的功效，“這是極可痛惜的”。[41]并希望大家繼承和發(fā)揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的效能，來(lái)彌補(bǔ)西方政治制度的不足和缺點(diǎn)。
孫中山先生對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的思想精華和智慧結(jié)晶是充分的肯定，并在他的政治制度藍(lán)圖中加以吸收。他在許多公開(kāi)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國(guó)固有的“考試、糾察之制”“實(shí)有其精義”，完全可以“濟(jì)歐美法律、政治之窮”，[42]故而孫中山先生主張“以考試、糾察之權(quán)，與立法、司法、行政之權(quán)并立，合為五權(quán)憲法”。[43]
用五權(quán)憲法構(gòu)建新的國(guó)家政治制度，用獨(dú)立監(jiān)察權(quán)來(lái)對(duì)國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行全面的監(jiān)督和對(duì)全國(guó)公務(wù)人員違法失職行為的糾彈，努力構(gòu)建一個(gè)風(fēng)清氣正、“最完美”的新國(guó)家。
孫中山先生監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性的思想，還源于對(duì)建立純良政府政治理念的現(xiàn)實(shí)考量。孫中山先生認(rèn)為用五權(quán)憲法來(lái)構(gòu)建純良政府是新國(guó)家的政治制度之要義，也是新國(guó)家成為世界最完美、最善良的政府之基石，新國(guó)家既要防止封建專(zhuān)制，也要杜絕民粹擴(kuò)張，“在民權(quán)發(fā)達(dá)的國(guó)家，多數(shù)政府都是弄到無(wú)能的”。[44]
孫中山先生認(rèn)為，“民權(quán)發(fā)達(dá)”國(guó)家的政府受制于相互之間的制約和牽制，以致政府能力無(wú)法充分發(fā)揮，難以為人民謀幸福，反而損傷了民權(quán)的本質(zhì)。
孫中山先生對(duì)自己所創(chuàng)設(shè)的五權(quán)憲法權(quán)力分治體系感到非常的自信，他認(rèn)為把歐美國(guó)家的“三權(quán)分立”原則，采取“3+2模式”與中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)形成很好的“中西合璧”，構(gòu)建好“五權(quán)分立與分治”的“萬(wàn)能政府”，為全中國(guó)國(guó)民的福祉而努力去奮斗。
孫中山先生主張將監(jiān)察院獨(dú)立，重點(diǎn)監(jiān)督和監(jiān)察政府清正廉潔。國(guó)民政府及其官員要以“天下為公”，更要心系百姓，用善良之理念與行為去踐行其職掌的“為民服務(wù)”之權(quán)力。政府應(yīng)當(dāng)以“善念”治理國(guó)家，孫中山先生指出“國(guó)家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國(guó)家”。[45]
孫中山先生構(gòu)建的監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性思想，是一種獨(dú)創(chuàng)的政治理論設(shè)計(jì)。孫中山先生指出，路人皆知“三權(quán)分立”政體是由法國(guó)思想家孟德斯鳩所倡導(dǎo)，在歐美憲政各國(guó)是實(shí)行的三權(quán)憲法。
讓人們難以理解的是孟德斯鳩創(chuàng)設(shè)三權(quán)，為何不增加至五權(quán)，而且在一權(quán)皆無(wú)的情況下，不知道為何僅僅設(shè)立三權(quán)呢。孫中山先生認(rèn)為，所謂憲法者，就是為中國(guó)民族傳統(tǒng)歷史以及風(fēng)俗習(xí)慣鄉(xiāng)規(guī)民約所必需之法?！叭龣?quán)為歐美所需要，故三權(quán)風(fēng)行歐美；五權(quán)為中國(guó)所需要，故獨(dú)有于中國(guó)”。[46]
總之，孫中山先生主張的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)思想，是對(duì)歐美各國(guó)議會(huì)監(jiān)督權(quán)行使中產(chǎn)生的政治弊病進(jìn)行考察分析后而提出的，是想用中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度來(lái)彌補(bǔ)與修正西方國(guó)家將監(jiān)察權(quán)歸于議會(huì)的缺陷和流弊，并試圖借鑒和移植西方權(quán)力分立制度來(lái)改造和變革中國(guó)近代資本主義社會(huì)的權(quán)力專(zhuān)制。
這是西方議會(huì)監(jiān)督制度與中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的相互借鑒與相互融合的過(guò)程，孫中山先生努力構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，使公權(quán)力以最高效、最公正的方式方法為國(guó)民服務(wù)，力求建立一個(gè)完美、高效、強(qiáng)大的民主政治國(guó)家。
三、權(quán)威性：監(jiān)察權(quán)是制衡其他國(guó)家權(quán)力的權(quán)力
孫中山先生反復(fù)強(qiáng)調(diào)將監(jiān)察權(quán)從議會(huì)中獨(dú)立出來(lái)，防范和杜絕歐美各國(guó)政治體制的弊端，把監(jiān)察權(quán)確定為中央最高一級(jí)的權(quán)力，并設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)。
三民主義是孫中山先生一以貫之的政治主張，在民主共和國(guó)的政治制度構(gòu)想和設(shè)計(jì)上，將“立法、司法、行政、考試、監(jiān)察”五權(quán)進(jìn)行分立。[47]同時(shí)，他指出，在五權(quán)憲法構(gòu)建的國(guó)家政治體系中，各個(gè)組成部門(mén)好像“在窩內(nèi)的蜜蜂，不許有損人利己的事，必要井井有條，彼此毫不沖突”。[48]
五權(quán)之間相互配合、相輔相成。孫中山先生在比較了中西政治治理制度之后，倡導(dǎo)以“三民主義”為靈魂，“五權(quán)憲法”為基石，五權(quán)分治，各自行使相應(yīng)的“治權(quán)”，以五權(quán)憲法來(lái)體現(xiàn)“三民主義”精神，并且強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)對(duì)其它“治權(quán)”的監(jiān)督與制約，以獨(dú)立監(jiān)察權(quán)為措施，建構(gòu)民主共和國(guó)及善良民主政府。
首先，監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性源于監(jiān)察機(jī)關(guān)的唯一性。孫中山先生指出，監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)具有唯一性。在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)，國(guó)民政府監(jiān)察院是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。在革命初期，孫中山先生同國(guó)外友人會(huì)晤交談時(shí)宣稱(chēng)將來(lái)中國(guó)必將實(shí)行共和政體，[49]在共和國(guó)里，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使糾察權(quán)，監(jiān)督議會(huì)和政府“糾正其錯(cuò)誤，并解決今日共和政治不足之處”。[50]
在其后許多場(chǎng)合以及《建國(guó)方略》等著作之中，孫中山先生又反復(fù)論述建立“五權(quán)分立”的政府組成的原因和優(yōu)點(diǎn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)在國(guó)家政府的政權(quán)層面實(shí)行五權(quán)分立，并設(shè)計(jì)與規(guī)劃對(duì)應(yīng)的獨(dú)立運(yùn)行的五院制，各自獨(dú)立行使權(quán)能，
其中，監(jiān)察（糾彈）權(quán)專(zhuān)屬監(jiān)察院行使，國(guó)家公務(wù)人員違法失職由監(jiān)察院彈劾之，監(jiān)察院統(tǒng)一行使對(duì)政府權(quán)力（治權(quán)）的監(jiān)督，監(jiān)察院直接對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，不受其它任何部門(mén)的掣肘和干擾，以確保其地位與權(quán)威。
其次，監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性源于監(jiān)督內(nèi)容的全覆蓋。為了突出監(jiān)察權(quán)的地位與權(quán)威，按照孫中山先生的監(jiān)察權(quán)構(gòu)建設(shè)想，監(jiān)察權(quán)與罷免權(quán)、懲處權(quán)分開(kāi)。
起初的孫中山先生政治思想理論體系中，監(jiān)察權(quán)等同于彈劾權(quán)或糾彈權(quán)，而且這個(gè)糾彈權(quán)能始終與監(jiān)察院相伴而行，成為監(jiān)察院的“利劍”式的主要職能。在孫中山先生的革命理論與政治實(shí)踐中，始終將監(jiān)察院定位于全國(guó)最高的權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，確定監(jiān)察院可以對(duì)中央政府以及地方各級(jí)政府進(jìn)行全面監(jiān)督。
在中央層面上，監(jiān)察院可以對(duì)其它四院進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督且可以彈劾糾正，孫中山先生反復(fù)強(qiáng)調(diào)“各院人員失職，由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)彈劾之”。[51]監(jiān)察院監(jiān)督對(duì)象是非常廣泛的，有學(xué)者認(rèn)為這是孫中山監(jiān)察權(quán)思想的廣泛性。
換一個(gè)角度來(lái)看，監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性體現(xiàn)為監(jiān)察對(duì)象包括南京國(guó)民政府五院在內(nèi)的一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而且監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)是“全覆蓋”。這個(gè)“全覆蓋”既包括監(jiān)督對(duì)象的全員化和監(jiān)督內(nèi)容的全過(guò)程而構(gòu)成，從而保證了監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)行使中的權(quán)威地位。
第三，監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性源于監(jiān)督方式的高效能。在孫中山監(jiān)察權(quán)思想中，國(guó)民政府監(jiān)察權(quán)行使及其他“治權(quán)”行使都要圍繞“善良政府”的公平與高效。
南京國(guó)民政府謹(jǐn)遵孫中山先生遺志建立“五院”制度，監(jiān)察院從起初擁有彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)，逐步發(fā)展到在前兩者權(quán)能的基礎(chǔ)，增加了糾正權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾舉權(quán)、同意權(quán)等權(quán)能，
為了確保國(guó)民政府監(jiān)察院能夠全面客觀認(rèn)真地開(kāi)展好監(jiān)察工作，而且強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化分工，特別是防止監(jiān)察權(quán)無(wú)限擴(kuò)張而影響監(jiān)督效能和監(jiān)察院公信，因而在制度設(shè)計(jì)上，孫中山先生借鑒了中國(guó)御史彈劾權(quán)行使的方式，
只賦予監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使與運(yùn)用，而對(duì)被彈劾人的懲戒由第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理與裁定，并將懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化，既可以防范監(jiān)察院彈劾懲戒的濫用，又可以使監(jiān)察權(quán)能夠更加精準(zhǔn)地發(fā)力。
從某種程度上講，規(guī)范監(jiān)察權(quán)的良性運(yùn)行，防止監(jiān)察權(quán)的濫用，形成相應(yīng)的權(quán)力邊界。孫中山先生期望用五權(quán)憲法包括獨(dú)立監(jiān)察權(quán)制度學(xué)說(shuō)來(lái)構(gòu)建“破天荒的政體”，[52]形成一個(gè)高效、廉潔、公正的監(jiān)察制度體系。
四、受監(jiān)督性：監(jiān)察權(quán)是應(yīng)當(dāng)受監(jiān)督的權(quán)力
監(jiān)察權(quán)接受人民直接監(jiān)督的思想是孫中山先生民權(quán)主義的重要體現(xiàn)。孫中山先生將中國(guó)傳統(tǒng)政治文化與中國(guó)的具體國(guó)情進(jìn)行融合，這也是孫中山先生監(jiān)察權(quán)思想的成長(zhǎng)點(diǎn)。孫中山先生認(rèn)為國(guó)情不同，采取的國(guó)家制度和治國(guó)方略也應(yīng)當(dāng)有所不同。
“歐洲有歐洲的社會(huì)，我們有我們的社會(huì)，彼此的人情風(fēng)土各不相同”。[53]孫中山先生反復(fù)強(qiáng)調(diào)指出，，中國(guó)“不能完全學(xué)歐美”。[54]他在歐美國(guó)家三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，加入彈劾權(quán)和考試權(quán)，并認(rèn)為監(jiān)察權(quán)“古時(shí)已有此制，良法美意，實(shí)足為近世各國(guó)模范”。[55]
他一直強(qiáng)調(diào)“政治主權(quán)在于人民”，[56]力求建一個(gè)真正的民主、民權(quán)、民族的國(guó)家政治體制，讓人民真正行使當(dāng)家作主的權(quán)利。
在孫中山先生政治制度設(shè)想中，新國(guó)家是采取縣級(jí)區(qū)域“完全自治”，各自治縣選出國(guó)民代表，組成國(guó)民大會(huì)，再選出國(guó)家總統(tǒng)，并產(chǎn)生行政院和立法院院長(zhǎng)，其它三院是由總統(tǒng)提名任命。
而且孫中山先生對(duì)西方民主選舉制度之弊端是持批評(píng)的態(tài)度，他指出：“美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)有不少蠢貨，就足以證明選舉的弊病”。[57]他把政權(quán)與治權(quán)分開(kāi)，讓人民掌握政權(quán)，政府實(shí)施治權(quán)，國(guó)民政府實(shí)行五院，并認(rèn)為，惟有這樣，人民和政府的力量彼此平衡，人民監(jiān)督政府，政府萬(wàn)能有力。
從權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行路徑上來(lái)看，體現(xiàn)了人民的“民權(quán)”通過(guò)“政權(quán)”對(duì)“治權(quán)”進(jìn)行制約和監(jiān)督，以“直接民權(quán)”和“全民政治”形式，保證國(guó)家權(quán)力受到制約和監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力必然包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)，同樣理應(yīng)受到人民的監(jiān)督和制約。
從權(quán)力來(lái)源及其屬性上來(lái)看，監(jiān)察權(quán)屬于公權(quán)力，其權(quán)力同樣是來(lái)源于人民，必須接受人民對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。政府建立起與五權(quán)相對(duì)應(yīng)的五院制，“五權(quán)憲法是民國(guó)政府的建國(guó)基礎(chǔ)?！盵58]
在孫中山先生政治思想體系中，政府擁有“治權(quán)”，而且五項(xiàng)治權(quán)都是政府的治權(quán)，監(jiān)察權(quán)作為政府的五項(xiàng)治權(quán)之一，必須接受?chē)?guó)民大會(huì)的監(jiān)督。五權(quán)憲法是用來(lái)管理國(guó)民政府這臺(tái)“新機(jī)器”，立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)都是政府“治權(quán)”，只是五個(gè)治權(quán)彼此獨(dú)立，各司其職，相互配合，相互制約。
在監(jiān)察權(quán)行使上，其它四院人員違法失職時(shí)，由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)彈劾之；監(jiān)察院人員違法失職時(shí)，“國(guó)民大會(huì)自行彈劾而罷免之”。[59]
從“權(quán)能分治”理論的視角來(lái)看，在五院制的國(guó)民政府架構(gòu)之中，監(jiān)察權(quán)同樣屬于政府的“治權(quán)”，只有人民擁有“政權(quán)”，人民可以通過(guò)行使四項(xiàng)直接民權(quán)來(lái)控制和管理“治權(quán)”的運(yùn)行。
孫中山先生認(rèn)為，政權(quán)由人民擁有，通過(guò)“直接民權(quán)”的方式來(lái)管理政府。[60]在民權(quán)時(shí)代實(shí)行真正的民主，即由人民來(lái)當(dāng)家作主，但是由于大多數(shù)民眾沒(méi)有能力去親自管理公共事務(wù)，所以將這些事務(wù)交給有能力的人（專(zhuān)門(mén)家）去管理。孫中山先生設(shè)計(jì)的具體步驟是：建設(shè)國(guó)民政府分為三個(gè)時(shí)期，即軍政時(shí)期、訓(xùn)政時(shí)期和憲政時(shí)期。[61]
孫中山先生指出，在新國(guó)家的政治體系中，國(guó)民是國(guó)家的主人，官員是人民的“公仆”，政府擁有行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)治權(quán)，設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察權(quán)主要是監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行。而且國(guó)民擁有直接民權(quán)，當(dāng)政府這架機(jī)器出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以動(dòng)用四大民權(quán)這個(gè)“電按鈕”。
孫中山先生以“天下為公”的情懷，始終將謀求民族獨(dú)立、為國(guó)民謀幸福、廢除不平等之社會(huì)關(guān)系、提升人民的福祉，[62]并將此作為終身奮斗之目標(biāo)。
孫中山先生雖然沒(méi)有能夠看到南京國(guó)民政府五院制度的實(shí)踐運(yùn)行，“革命尚未成功”，同志乃須努力，[63]可是孫中山監(jiān)察權(quán)思想以及五權(quán)憲法思想指導(dǎo)和影響著中國(guó)民主主義革命，并走向了最終勝利。
總之，孫中山先生將中國(guó)傳統(tǒng)御史權(quán)力監(jiān)督機(jī)制納入憲政框架的構(gòu)想，是權(quán)力制約監(jiān)督的制度性創(chuàng)舉。
在他的政治制度安排中，監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性、權(quán)威性、人民性和受監(jiān)督性，是“以中國(guó)文化糾西方文化之偏”，[64]具體設(shè)計(jì)方案具有獨(dú)創(chuàng)性、新穎性和前瞻性，并隨著國(guó)民革命實(shí)踐的不斷深入而得到提升和拓展。
五權(quán)憲法及監(jiān)察思想是孫中山先生對(duì)近代亂世中國(guó)作出的積極回應(yīng)，是以憲法和法律形式加以固化的建國(guó)理政思想，也是孫中山憲治思想的重要組成部分。
但正如孫中山先生所指出：“十三年前革命，仿效外國(guó)改革政治，成立民主政體”，在民主主義革命初期，無(wú)論是南京臨時(shí)政府，還是后來(lái)的廣州軍政府，都沒(méi)有堅(jiān)持設(shè)置監(jiān)察院獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。[65]
直到1924年“國(guó)共合作”，在蘇聯(lián)政治專(zhuān)家指導(dǎo)下，孫中山先生才更加堅(jiān)定推行五權(quán)憲法及其監(jiān)察思想，強(qiáng)化監(jiān)察思想在國(guó)民黨和國(guó)家體制中的實(shí)踐。
當(dāng)然，孫中山先生沒(méi)有意識(shí)到以權(quán)力對(duì)抗權(quán)力來(lái)防止權(quán)力的濫用和腐敗之不足，擁有過(guò)于強(qiáng)大權(quán)力和威力的“萬(wàn)能政府”，使得本來(lái)羸弱的監(jiān)察權(quán)行使失去其應(yīng)有的監(jiān)督與制約的功效。
但是，這并不影響孫中山監(jiān)察思想獨(dú)有的光輝。他將國(guó)家監(jiān)察制度構(gòu)造和設(shè)計(jì)“推向了一個(gè)新的歷史階段”，[66]不僅影響著南京臨時(shí)政府和南京國(guó)民政府監(jiān)察院制度的構(gòu)建，還對(duì)后來(lái)的中國(guó)民主主義革命事業(yè)產(chǎn)生了深刻影響，正如毛澤東指出，孫中山先生具有“把舊三民主義發(fā)展為新三民主義的豐功偉績(jī)”。[67]
注釋?zhuān)?/p>
[1]《孫中山全集》第1卷，中華書(shū)局1981年版，第320頁(yè)。下引該全集從簡(jiǎn)。
[2]《孫中山全集》第7卷，第4頁(yè)。
[3]《孫中山全集》第9卷，第126-129頁(yè)。
[4]《孫中山全集》第1卷，第249頁(yè)。
[5]王永祥：《中國(guó)現(xiàn)代憲政運(yùn)動(dòng)史》，人民出版社1996年版，第69頁(yè)。
[6]《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第742頁(yè)。
[7]《孫中山全集》第9卷，第285頁(yè)。
[8]《孫中山全集》第8卷，第323頁(yè)。
[9]《孫中山全集》第3卷，第325頁(yè)。
[10]《孫中山全集》第9卷，第58頁(yè)。
[11]《孫中山全集》第2卷，第451頁(yè)。
[12]陳紅民等：《南京國(guó)民政府五院制度研究》，浙江人民出版社2016年版，第17頁(yè)。
[13]《孫中山全集》第9卷，第333頁(yè)。
[14]《孫中山選集》，第587頁(yè)。
[15]《孫中山全集》第2卷，第471頁(yè)。
[16]《孫中山全集》第5卷，第200頁(yè)。
[17]《孫中山全集》第1卷，第356頁(yè)。
[18]《孫中山全集》第2卷，第429-430頁(yè)。
[19]《孫中山全集》第6卷，第26頁(yè)。
[20]《孫中山選集》，第173頁(yè)。
[21]《孫中山全集》第6卷，第211頁(yè)。
[22]《孫中山的政治社會(huì)思想》，許士廉編，世界圖書(shū)出版公司2014年版，第54-55頁(yè)。
[23]《孫中山的政治社會(huì)思想》，第58頁(yè)。
[24]《孫中山全集》第9卷，第325頁(yè)。
[25]《孫中山選集》，第731頁(yè)。
[26]《孫中山全集》第1卷，第302頁(yè)。
[27]《孫中山選集》，第763頁(yè)。
[28]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[29]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[30]《孫中山全集》第1卷，第329頁(yè)。
[31]《孫中山全集》第1卷，第331頁(yè)。
[32]《孫中山全集》第5卷，第492頁(yè)。
[33]《孫中山全集》第5卷，第492頁(yè)。
[34]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[35]《孫中山全集》第9卷，第302頁(yè)。
[36]《孫中山選集》，第583頁(yè)。
[37]《孫中山全集》第1卷，第124頁(yè)。
[38]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[39]《孫中山全集》第1卷，第445頁(yè)。
[40]《孫中山全集》第9卷，第353頁(yè)。
[41]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[42]《孫中山全集》第7卷，第61頁(yè)。
[43]《孫中山全集》第7卷，第61頁(yè)。
[44]《孫中山全集》第9卷，第321頁(yè)。
[45]《孫中山全集》第9卷，第354-355頁(yè)。
[46]《孫中山全集》第1卷，第444頁(yè)。
[47]《孫中山選集》，第798頁(yè)。
[48]《孫中山全集》第8卷，第572頁(yè)。
[49]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[50]《孫中山年譜》，中華書(shū)局1982年版，第82頁(yè)。
[51]《孫中山全集》第6卷，第204-205頁(yè)。
[52]《孫中山全集》第1卷，第320頁(yè)。
[53]《孫中山全集》第1卷，第125頁(yè)。
[54]《孫中山全集》第9卷，第317頁(yè)。
[55]《孫中山全集》第3卷，第347頁(yè)。
[56]《孫中山選集》，第743頁(yè)。
[57]《孫中山全集》第1卷，第319頁(yè)。
[58]《孫中山的政治社會(huì)思想》，第35頁(yè)。
[59]《孫中山全集》第1卷，第205頁(yè)。
[60]《總理全集》第1卷，上海民智書(shū)局1930年版，第1026頁(yè)。
[61]《孫中山全集》第6卷，第205頁(yè)。
[62]《孫中山全集》第9卷，第321-322頁(yè)。
[63]《孫中山全集》第11卷，第638頁(yè)。
[64]林緒武：《孫中山五權(quán)憲法的“中西合璧”文化解讀》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。
[65]《孫中山全集》第9卷，第316頁(yè)。
[66]陳紅民等：《南京國(guó)民政府五院制度研究》，第13頁(yè)。
[67]《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第311頁(yè)。
責(zé)任編輯：劉君
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