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中國(guó)古代異體監(jiān)督的二重結(jié)構(gòu)

作者：梁振文

來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)

時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌十一月初六日戊寅

         耶穌2018年12月12日

十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》,設(shè)立從中央到地方各級(jí)監(jiān)察委,表明我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái),實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察從“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)化,我國(guó)由此開(kāi)啟“異體監(jiān)督”新時(shí)代。異體監(jiān)督響應(yīng)了現(xiàn)代政治文明的召喚,是新時(shí)代反腐敗監(jiān)察工作的必要手段。現(xiàn)代化國(guó)家監(jiān)督體制的發(fā)展與完善,既要適當(dāng)借鑒西方監(jiān)督理論,又應(yīng)吸納我國(guó)古代豐富的監(jiān)察思想及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！爱愺w監(jiān)督”思想在國(guó)內(nèi)外盛行已久,對(duì)其理解眾說(shuō)紛紜。總體而言,筆者比較贊同修曉波關(guān)于“異體監(jiān)督即不同利益共同體之間的監(jiān)督”這一觀點(diǎn)。基于此,溯源中西方關(guān)于異體監(jiān)督的理論,不難發(fā)現(xiàn),在西方根植甚深的異體監(jiān)督是一種橫向監(jiān)督,即同一層面的不同利益共同體之間的監(jiān)督。我國(guó)古代的異體監(jiān)督思想則闡釋了另一種縱向監(jiān)督方式,是不同層面的不同利益共同體對(duì)官員的監(jiān)督。由思想發(fā)端,中國(guó)古代封建社會(huì)于長(zhǎng)期實(shí)踐中形成了自上而下式與自下而上式的二重監(jiān)督結(jié)構(gòu)。

自上而下式異體監(jiān)督: 官員對(duì)官員的監(jiān)督

中國(guó)式自上而下“異體監(jiān)督”思想首見(jiàn)于戰(zhàn)國(guó)法家代表人物商鞅的理論?！渡叹龝?shū)·禁使》載:“夫事同體一者,相監(jiān)不可?！痹蚝卧?span lang="EN-US">?商鞅解釋:“今夫騶虞以相監(jiān),不可,事合而利同者也。若使馬焉能言,則騶虞無(wú)所逃其惡矣,利異也?！蚴潞隙愓?span lang="EN-US">,先王之所以為端也?！鄙眺币责B(yǎng)馬官與養(yǎng)鳥(niǎo)獸的官為例,認(rèn)為須使官吏之間保持因職務(wù)相聯(lián)而利益相異的牽制關(guān)系,監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。這個(gè)論斷為加強(qiáng)對(duì)官吏的監(jiān)督提供了一條可行的思路。歷代封建王朝通過(guò)一系列舉措,以割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者利益鏈條的方式,逐步建立起縱向異體監(jiān)督模式。

中國(guó)古代自上而下的異體監(jiān)督經(jīng)過(guò)了萌芽、形成、成熟、完善四個(gè)階段的發(fā)展。第一,萌芽期。秦朝自中央至地方由御史大夫、御史中丞、侍御史、監(jiān)御史等行使監(jiān)察職權(quán)。其中,監(jiān)御史由中央委派,巡行監(jiān)督郡守、郡尉,帶有一定異體監(jiān)督色彩。第二,形成期。自漢至南北朝,古代異體監(jiān)督模式逐漸形成。西漢武帝時(shí),實(shí)行刺史巡行制,開(kāi)啟我國(guó)異體監(jiān)督方式的先河。由皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)的13部刺史,與其他官吏職權(quán)相制,沒(méi)有一致的利益,監(jiān)察效果顯著。刺史巡察制是商鞅異體監(jiān)督理論的大膽實(shí)踐,亦是中國(guó)式異體監(jiān)督的一大特色,后世盛行的遣使巡行舉措便由此發(fā)端。東漢設(shè)立以御史中丞為首的御史臺(tái),監(jiān)察百官。至魏晉南北朝,異體監(jiān)督制度發(fā)生了兩個(gè)較重大的變化:在中央,御史臺(tái)從少府分離,由皇帝直接掌控,地位獨(dú)特;地方不再常設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān),改由巡御史不定期巡察。這樣,王朝專(zhuān)職監(jiān)察的力度加強(qiáng),異體監(jiān)督模式初步形成。第三,成熟期。隋唐時(shí),異體監(jiān)督制度進(jìn)一步發(fā)展。隋在中央設(shè)三臺(tái)分理監(jiān)察。唐設(shè)“一臺(tái)三院”,御史臺(tái)總領(lǐng),臺(tái)院、殿院、察院各司其職,還置分道巡按,與“一臺(tái)三院”相配合。宋承唐制,并另設(shè)諫院,形成“臺(tái)諫合一”。同時(shí),恢復(fù)封駁制度,且封駁官論事不再受宰執(zhí)干預(yù)。此外,宋代成立路與州(府、軍、監(jiān))兩級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu):監(jiān)司與通判,作為皇帝在地方的耳目。通過(guò)建構(gòu)中央到地方相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察網(wǎng),宋代實(shí)現(xiàn)了從上至下的監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的分離。值得注意的是,皇帝直接任命御史臺(tái)官員的情況在隋唐雖已出現(xiàn),然作為制度確立是在宋代。第四,完善期。元、明、清三朝是異體監(jiān)督模式逐步完善的時(shí)期。元代改革監(jiān)察機(jī)構(gòu),中央設(shè)御史臺(tái),地方設(shè)行御史臺(tái)和肅政廉訪司,職責(zé)完全獨(dú)立。明時(shí)中央除都察院外,還設(shè)六科給事中,作為另一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu),督察六部官員,向皇帝匯報(bào)規(guī)諫,牽制首輔及都察院的權(quán)力。明成祖確立“御史巡按制度”,由皇帝調(diào)配的13道監(jiān)察御史活動(dòng)范圍與權(quán)力得到擴(kuò)大和加強(qiáng)。各省提刑按察司負(fù)責(zé)經(jīng)常性監(jiān)察,再加上東廠、西廠的監(jiān)視,明朝對(duì)中央與地方的監(jiān)督達(dá)到空前的程度。清時(shí),原本獨(dú)立的六科給事中并入都察院,形成“科道合一”,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的高度統(tǒng)一。

自下而上式異體監(jiān)督: 民眾對(duì)官員的監(jiān)督

先秦時(shí),《尚書(shū)·酒誥》載周公的思想:“人無(wú)于水監(jiān),當(dāng)于民監(jiān)?！北砻鹘y(tǒng)治者已意識(shí)到要重視和善于聽(tīng)取民間的意見(jiàn)。東漢曾實(shí)行 “舉謠言”制,《漢官儀》載:“三公聽(tīng)采長(zhǎng)吏臧否,人所疾苦,還,條奏之。是為舉謠言也?！奔幢O(jiān)察官奉命收集民間風(fēng)謠,并將其作為是否彈劾當(dāng)事官吏的重要依據(jù)。正因“舉謠言”牽涉到官員的政治命運(yùn)乃至身家性命,故如《后漢書(shū)·蔡邕傳》所言:“是時(shí),奉公者欣然得志,邪枉者憂悸失色。”由此可見(jiàn),“舉謠言”對(duì)抑制官吏枉法,促其勤政廉政有積極作用。

若說(shuō)“舉謠言”只是間接實(shí)施監(jiān)督,歷史上也有不少帝王采取措施鼓勵(lì)百姓直接告發(fā)不法官吏。西漢武帝時(shí)建立“言變事”制度,保障民眾詣闕言事的權(quán)利。北魏明元帝、太武帝都曾下詔鼓勵(lì)民眾檢舉枉法官吏。武則天時(shí),設(shè)匭使院,為百姓上書(shū)議論時(shí)政開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)通道。宋太祖規(guī)定:“諸行賂獲薦者許告訐,奴婢鄰親能告者賞?！彼未€設(shè)鼓院和檢院兩個(gè)不同層級(jí)的機(jī)構(gòu),專(zhuān)門(mén)受理百姓上書(shū)告事。明代,民眾行使監(jiān)督權(quán)達(dá)到高峰。洪武十八年(1385),明太祖朱元璋以《大誥》詔示:“若欲盡除民間禍患,無(wú)若鄉(xiāng)里年高、有德等……歲終赴京面奏……善者旌之,惡者移之,甚者罪之?！辈⒅赋?span lang="EN-US">,當(dāng)?shù)刭t良方正、豪杰之士可將為害一方之人綁送京城(南京),如有人敢中途攔截,則梟首示眾。應(yīng)該說(shuō),起于微末的明太祖對(duì)普通民眾監(jiān)督官員寄予了很大的信任與期望。朱元璋的舉措是 “當(dāng)于民監(jiān)”思想的具體實(shí)踐,也反映了古代統(tǒng)治者在實(shí)行自下而上異體監(jiān)督方面所作的可貴努力。

總的來(lái)說(shuō),在實(shí)踐層面,封建社會(huì)形成的縱向二重監(jiān)督都作出過(guò)不容忽視的貢獻(xiàn),然而兩者之間最終未形成良性互動(dòng),無(wú)法長(zhǎng)期有效發(fā)揮作用。新中國(guó)成立以來(lái),通過(guò)批判繼承傳統(tǒng)監(jiān)督文化、吸收西方監(jiān)督思想與制度有益經(jīng)驗(yàn),歷經(jīng)多年摸索實(shí)踐,逐步走上一條符合中國(guó)國(guó)情的多方位監(jiān)督之路。

責(zé)任編輯：劉君