【卜憲群】“大一統(tǒng)”和“民惟邦本” ——我國歷史上的國家治理 （一）
“大一統(tǒng)”和“民惟邦本”
——我國歷史上的國家治理 （一）
作者：卜憲群
來源：《學(xué)習(xí)時報》
時間：孔子二五七零年歲次己亥十一月十二日戊寅
耶穌2019年12月7日
開欄語
中國特色社會主義制度和國家治理體系有深厚的歷史底蘊。從本期開始，學(xué)習(xí)時報將推出“中國古代治理思想”欄目，總結(jié)我國歷史上的國家治理特色以及相關(guān)經(jīng)驗，供讀者參考。
今天的中國，是由歷史的中國延續(xù)而來，疆域、人種、民族、文化、社會和山川風(fēng)貌，都是我們祖先的遺產(chǎn)。獨特的文化傳統(tǒng)形成了中國區(qū)別于其他國家和民族的獨特歷史發(fā)展道路。國家治理與道路選擇、文化傳統(tǒng)都是不可分離的。我國在國家治理上積累了不少經(jīng)驗。中國特色社會主義道路是中國人民自己的選擇。1949年后，特別是改革開放以來，我們黨逐步探索建立符合我國國情的社會主義國家治理體系，展現(xiàn)出令世人矚目的治理能力。但面對快速變化的當(dāng)代社會，無論在治理體系還是在治理能力上，都還有不完善和有待提高的地方，還需要我們付出更加艱苦的努力。
我國歷史上的國家治理可以總結(jié)出六大方面的特點。
大一統(tǒng)的一元行政思想與措施
在我國歷史上，大一統(tǒng)不僅始終是有為的政治家們的夢想，是國家治理的目標(biāo)方向，也深深固化為我們民族精神的一個重要方面。大一統(tǒng)是我國歷史上國家治理的突出特征。自春秋戰(zhàn)國后，以血緣認(rèn)同、文化認(rèn)同、政治認(rèn)同為標(biāo)志的大一統(tǒng)思想深入人心?？鬃拥摹巴醯馈彼枷氲於舜笠唤y(tǒng)的理論基礎(chǔ)，董仲舒及其生活的漢武帝時代，是大一統(tǒng)的理論與實踐成熟期。
當(dāng)然，大一統(tǒng)國家的產(chǎn)生并不是思想家觀念的實現(xiàn)，而是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、地主階級登上歷史舞臺后的必然政治要求。當(dāng)戰(zhàn)國中期梁襄王問孟子“天下烏乎定”時，孟子說“定于一”。這個“一”已不是指要不要統(tǒng)一，而是指要統(tǒng)一在什么樣的治理理念之下的問題了。在儒家理念中，“大”意味著重視、尊重；“一統(tǒng)”并不僅指領(lǐng)土統(tǒng)一，更重要的是國家秩序與社會秩序的構(gòu)建，蘊含著政治清明、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟文化繁榮，沒有這三點，就不是完整理想的大一統(tǒng)。秦統(tǒng)一后，“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”，大一統(tǒng)政治開始形成，大一統(tǒng)國家治理也隨之成為歷代王朝面臨的重大問題。
中央集權(quán)是兩千多年封建國家治理的最基本理念和制度要素，“要在中央”是其基本形式，文書律令與官僚行政是其基本手段。中央集權(quán)國家治理體系下，各行政區(qū)劃的主要官吏由中央直接任命，直到縣一級。地方嚴(yán)格服從中央，按照中央統(tǒng)一的政令執(zhí)行各項政策，無獨立的政治、財政、軍事、司法自主權(quán)。當(dāng)然，歷代中央集權(quán)并非一味地追求整齊劃一，也有高度的靈活性，如適度地保持自治、分治，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況采取靈活措施等，都有成功的一面。
國家統(tǒng)一是大一統(tǒng)中央集權(quán)國家治理體系的基礎(chǔ)。國家統(tǒng)一是歷代統(tǒng)治者不懈追求的目標(biāo)，秦滅六國、西晉滅吳、前秦伐東晉、東晉北伐、隋滅陳等等都是例證。統(tǒng)一還是分裂割據(jù)，這是我國歷史上國家治理不可回避的問題。歷代曾數(shù)度出現(xiàn)過分裂割據(jù)狀況，帶給國家和社會的更多是災(zāi)難。但是，無論怎樣的分裂割據(jù)，也無論分裂割據(jù)的主體來自哪個民族、哪種勢力，但最終還是走向統(tǒng)一，這是我國歷史發(fā)展進(jìn)程中一個鮮明特點。
郡縣體制是中央集權(quán)治理體系的行政區(qū)劃基礎(chǔ)。由中央將全國劃分為若干層級不同的行政區(qū)劃進(jìn)行管理，如道、路、州、府、省、郡、縣等，歷代尤以縣這個層級最為穩(wěn)定。縣之下，又有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里村落，用戶籍等制度將民眾納入國家管理之下。“郡縣治民，從制則天下安矣?！笨たh體制使先秦宗法血緣等級分封體制演變?yōu)榍貪h以后的中央集權(quán)體制，這是巨大的歷史進(jìn)步。郡縣制的形成，是不隨人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的歷史規(guī)律，歷代政治家、思想家對郡縣治理體制表現(xiàn)出高度的認(rèn)同。
“要在中央”、國家統(tǒng)一、郡縣體制是我國古代大一統(tǒng)國家治理理念和治理體系的三大要素。統(tǒng)一的中央集權(quán)治理體系，符合我國疆域遼闊，人口眾多分散，民族復(fù)雜的實際；為維護(hù)多民族國家統(tǒng)一、開展大規(guī)模公共工程建設(shè)、促進(jìn)各地經(jīng)濟文化交流與民族融合、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提供了有利條件，不僅發(fā)揮出政治功能，也發(fā)揮出經(jīng)濟、社會與文化功能。
實現(xiàn)大一統(tǒng)中央集權(quán)國家治理的重要任務(wù)之一是處理好中央與地方的關(guān)系。歷代主要表現(xiàn)在三個方面：一是高度重視地方行政層級劃分、權(quán)力分配和對地方官吏的監(jiān)督與管控，使行政區(qū)劃有效適度，權(quán)力分配輕重相宜，官吏管控有章可依。我國歷史上在漢唐前期這個問題處理得比較好，在后期則嚴(yán)重失調(diào)。二是處理好郡縣與分封的關(guān)系。分封在歷代郡縣體制下仍有一定程度的保留，但主要是一種經(jīng)濟權(quán)益和身份待遇，受封者并無直接治理民眾的權(quán)力特別是軍權(quán)，一旦突破這個原則，就會出現(xiàn)中央與地方關(guān)系的嚴(yán)重失衡，甚至導(dǎo)致國家陷入混亂。西漢初年的“七國之亂”、西晉的“八王之亂”、清初的“三藩之亂”都是證明。三是維護(hù)中央權(quán)威，保持政令暢通。我國歷史上中央權(quán)威喪失、政令不通的原因很復(fù)雜，但根本原因是中央管控能力削弱造成的，行政體制設(shè)置不當(dāng)或官僚腐敗嚴(yán)重也有重要影響。地方抗衡中央也屢屢出現(xiàn)，其最危險因素是軍權(quán)與財權(quán)擴張，漢末刺史演變?yōu)橹菁壭姓C構(gòu)，進(jìn)而掌握軍政大權(quán)，是三國分裂的重大原因；唐后期至五代長達(dá)兩個世紀(jì)的中央權(quán)威不振，與握有軍權(quán)財權(quán)的藩鎮(zhèn)節(jié)度使有因果關(guān)系。
“民惟邦本”的思想與措施
“民惟邦本”的民本思想是我國歷史上政治家、思想家從“水可載舟，亦可覆舟”的王朝興亡歷史經(jīng)驗中總結(jié)出的國家治理重要理念，起源于商周時期。春秋戰(zhàn)國時期，被儒家學(xué)說的創(chuàng)立者孔孟所吸收，得到進(jìn)一步的發(fā)展，并為秦漢以后的封建統(tǒng)治階級所繼承光大。民本思想強調(diào)國家治理要親民、重民、順民。君與民、政與民的關(guān)系如何，是決定國家興衰的關(guān)鍵。我國第一部歷史文獻(xiàn)《尚書》中說：“民可近不可下，民惟邦本，本固邦寧?！蔽覈呵飼r期的政治家、思想家管子說：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心?！眹覐娛?，必須“以人為本。本理則國固，本亂則國?！?。唐太宗說：“為君之道，必須先存百姓”“以百姓之心為心”。“民本”的呼聲在我國數(shù)千年的歷史上史不絕書，是我國封建統(tǒng)治階級宣揚的官方意識形態(tài)之一，也是許多思想家的理想政治。民本思想在一定程度上被歷代政治家轉(zhuǎn)化為具體治理措施，主要有以下兩大方面。
輕徭薄賦與勸民農(nóng)桑。大亂之后或社會矛盾突出時，統(tǒng)治階級往往以減輕農(nóng)民賦稅徭役負(fù)擔(dān)的方式推行民本措施?！拔木爸巍薄罢研巍薄肮馕渲巍薄柏懹^之治”“洪武之治”“康乾之治”等所謂盛世，都是農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對比較輕的時期。統(tǒng)治階級還采取興修水利、授田、推廣農(nóng)技、借貸土地種子、鼓勵多種經(jīng)營、招攬流亡人口，甚至由循吏一家一戶的具體指導(dǎo)等方式勸民農(nóng)桑，鼓勵發(fā)展生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。值得一提的是，中國是東亞農(nóng)業(yè)起源的中心。前近代以前，我國農(nóng)業(yè)在土地利用方式、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和多種經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和能力以及精耕細(xì)作上，都走在世界前列，這與勸民農(nóng)桑的民本政策有直接關(guān)系。
重農(nóng)抑商與調(diào)節(jié)貧富。重農(nóng)抑商是秦至清的基本國策，調(diào)節(jié)貧富是歷代統(tǒng)治者試圖緩和階級矛盾、社會矛盾的做法，背后都有民本的影子。戰(zhàn)國初的滕國國君曾請教孟子如何治理國家，孟子回答：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心?！薄昂惝a(chǎn)”，主要指土地。我國封建社會前期，國家通過土地分配，保障個體小農(nóng)擁有一小塊合法土地，抑制土地兼并。封建社會后期，國家掌握的土地減少，但也通過調(diào)整稅收政策以調(diào)節(jié)貧富差距，避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重；也用各種方式墾荒拓地，使民有所歸，不致流亡。值得注意的是，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的土地不均，“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的貧富失衡，引發(fā)了歷史上許多嚴(yán)重社會矛盾，是改朝換代的重要誘因。而農(nóng)民失去土地是我國歷史上社會動蕩、國亡不治的重要因素。我國歷史上貧富分化的主要表現(xiàn)是土地占有的不均。當(dāng)貧富分化的狀況惡化時，揭竿而起的農(nóng)民起義口號就是以“均田”為中心的“均貧富”。
民本思想是我國傳統(tǒng)政治思想的精華。盡管民本思想與封建政治制度和政治生態(tài)存在著不可調(diào)和的矛盾，但對于某些時期統(tǒng)治者減輕壓迫的政策制訂、部分官吏施政措施中的寬緩養(yǎng)民，都有積極促進(jìn)意義，是衡量我國歷史上統(tǒng)治者是否順應(yīng)規(guī)律治國理政的重要標(biāo)志之一。
沒有正確處理好農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的關(guān)系，是我國古代國家治理舉措中一條重要的歷史教訓(xùn)。我國自戰(zhàn)國時期開始就出現(xiàn)了工商業(yè)經(jīng)濟比較繁榮的情況，城鎮(zhèn)與市場，對外貿(mào)易，技術(shù)與資本都曾經(jīng)發(fā)展到一定高度，甚至在明清局部地區(qū)的行業(yè)中，出現(xiàn)過資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽。歷代也有鼓勵工商、工商皆本的呼聲，一些改革家曾經(jīng)借助工商來理財，也取得一些成績，但總體看，自商鞅變法后，抑制工商政策是主流，這對傳統(tǒng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的突破性發(fā)展起到阻礙作用。
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