【劉澎】關(guān)于中國宗教問題的戰(zhàn)略思考
關(guān)于中國宗教問題的戰(zhàn)略思考
作者：劉澎
來源：領(lǐng)導(dǎo)者雜志第29期
來源日期：2009-9-12
改革開放三十年來，中國取得了世人矚目的成就。但各個領(lǐng)域的改革進程并不平衡。在宗教工作領(lǐng)域中，由于種種原因，改革的進程相對滯后，許多舊問題尚未得到妥善解決，隨著社會的轉(zhuǎn)型與全球化的發(fā)展，又出現(xiàn)了不少新問題。就全國而言，宗教信仰者的人數(shù)越來越多、宗教的影響越來越大，政府在宗教管理方面的投入與產(chǎn)出比例嚴(yán)重失調(diào)，宗教方面的各種問題日益凸顯，卻是不爭的事實。宗教內(nèi)外不同層次、不同性質(zhì)、錯綜復(fù)雜的矛盾與問題經(jīng)過長期累積，已經(jīng)演變成了黨和國家必須面對、無法回避的挑戰(zhàn)。盡管近年來國家一再加大對宗教管理的投入，但現(xiàn)有宗教管理體制低效、僵化、無力應(yīng)對宗教方面問題的被動狀況，一直未能得到根本改變。在少數(shù)地區(qū)，宗教因素往往又與民族問題和政治、社會、經(jīng)濟、文化問題交織在一起，使本來就比較復(fù)雜的問題變得更加復(fù)雜。例如2008年的拉薩“3?14”事件、2009年的烏魯木齊“7?5”事件，盡管主要不是宗教問題，但宗教作為一個因素，在這些事件中無疑起著巨大作用。宗教，作為我國現(xiàn)階段社會中有著廣泛群眾基礎(chǔ)的一種客觀存在，在可預(yù)見的未來，其作用只會日趨重要，因此，為了國家的安全、民族的團結(jié)和社會的穩(wěn)定，我們非常需要把宗教作為轉(zhuǎn)型時期的一個重要的社會問題，從戰(zhàn)略上予以考慮，拿出一套新的、具有可操作性的根本解決辦法。
一、定性與定位是解決中國宗教問題的基礎(chǔ)
處理任何問題，首先要搞清楚問題的性質(zhì)。宗教在我國社會中究竟應(yīng)該處于何種地位、宗教問題在我國究竟屬于何種問題，這是研究宗教與宗教問題必須回答的首要問題。這個問題的實質(zhì)其實是如何看待宗教及其功能、作用的問題。
中國是以馬克思主義理論為指導(dǎo)的社會主義國家，宗教和宗教組織在中國社會的地位、作用與馬克思主義宗教觀有著密切的關(guān)系。長期以來，許多人對如何科學(xué)、全面地理解馬克思主義的宗教觀，如何看待宗教，看待現(xiàn)階段宗教在中國社會中的功能與作用，并不完全清楚，甚至完全不清楚。
按照馬克思主義宗教觀的傳統(tǒng)解釋，宗教是社會主義社會中的消極因素，宗教在社會中的作用不是中性的，當(dāng)然更不可能是積極的。宗教之所以至今在我國仍然被認(rèn)為是一個高度“敏感”的、具有濃厚政治色彩的問題，許多人一提宗教就緊張、就害怕、就聯(lián)想到“敵情”，原因就在于人們對宗教的基本看法還囿于傳統(tǒng)意識形態(tài)的影響，在認(rèn)識上、觀念上沒有走出把宗教定性為社會消極因素的誤區(qū)；宗教問題被嚴(yán)重地泛政治化，因而在涉及宗教問題時，人們總感到有某種風(fēng)險，總是傾向于一種防范、限制的心理。這樣當(dāng)然不可能對宗教內(nèi)部、宗教與社會、宗教與國家之間的關(guān)系與問題做出科學(xué)的定位。
就中國的具體情況而言，如果國家將宗教視為一種消極的社會因素，不承認(rèn)宗教具有促進社會和諧與發(fā)展的功能，國家與宗教組織的和諧關(guān)系也就無從談起。因此，要解決中國的宗教問題，發(fā)揮宗教在構(gòu)建和諧社會、促進社會發(fā)展中的積極作用，就必須與時俱進地發(fā)展馬克思主義宗教觀，全面客觀地看待宗教和宗教功能，在指導(dǎo)思想上解決好國家對宗教的定位問題。對此，胡錦濤在中共十七大報告中明確提出，要“發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用”；2007年12月18日，胡錦濤在主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出：“正確認(rèn)識和處理宗教問題，切實做好宗教工作，關(guān)系黨和國家工作全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系全面建設(shè)小康社會進程，關(guān)系中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展?！焙\濤對宗教及宗教問題的一系列明確表述，清楚地說明了作為執(zhí)政黨的中共，非常重視“發(fā)揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用”，希望促進宗教關(guān)系的和諧，促進宗教與社會的和諧。
然而，由于缺乏對宗教問題的相應(yīng)的制度安排與配套政策，加之傳統(tǒng)意識形態(tài)的慣性作用，政府管理部門在實際工作中仍然存在著如何看待宗教，如何對其定性、定位的問題。例如，宗教問題應(yīng)該看成是信仰問題還是政治問題？群眾的信仰選擇應(yīng)該是公民權(quán)利問題還是意識形態(tài)問題？宗教信仰者的宗教實踐（活動）應(yīng)該是文化問題還是公共安全問題？宗教內(nèi)外的各種矛盾是世界各國各民族社會中共有的普遍問題還是中國才有的特殊問題？宗教問題的性質(zhì)主要是敵我矛盾還是人民內(nèi)部矛盾？宗教發(fā)展迅速的原因主要是內(nèi)因還是外因？是社會、經(jīng)濟、文化問題還是政治問題？宗教問題在中國是個別地區(qū)、個別人的問題還是具有普遍性的群眾問題？等等。對于這些問題，各方認(rèn)識很不一致，如何處理上述問題又直接影響我國宗教存在的面貌及其影響社會的方式。需要說明的是，上述這些問題在實際生活中的表現(xiàn)形態(tài)與相互關(guān)系極為復(fù)雜，有時甚至是相互交錯、兼而有之。因此對于每一個問題都需要具體問題具體分析，很難簡單地從概念出發(fā)，一概而論。但如果對宗教的根本認(rèn)識缺乏科學(xué)的態(tài)度，就會在實際工作上表現(xiàn)為寧“左”勿“右”，習(xí)慣性地將宗教作為社會消極因素對待，而不是像列寧所說的那樣，把宗教看成是公民個人的選擇，把宗教組織定位為“完全自由的、與政權(quán)無關(guān)的志同道合的公*民合會”。
回顧中國過去六十年的歷史，如果我們從建國開始就能對宗教的性質(zhì)、作用、功能有一個科學(xué)、客觀的認(rèn)識，一個合乎實際的定性、定位，宗教在中國的存在就會是一種完全不同的樣子了?？傊瑢ψ诮痰恼J(rèn)識問題不解決，其他一切問題都無從談起。解決中國的宗教問題，必須從轉(zhuǎn)變認(rèn)識開始。一些學(xué)者認(rèn)識到如果宗教在中國社會中至今仍然是一個“敏感問題”，執(zhí)政黨要“發(fā)揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用”，在現(xiàn)實中仍然無法落實。為此，他們大聲疾呼要為宗教“脫敏”。筆者認(rèn)為，為宗教“脫敏”的最好辦法就是重新對宗教進行定性，除去附加在宗教身上的太多的政治色彩，同時提出一套相應(yīng)的可操作的配套政策，把對宗教的正確認(rèn)識落實到政策層面、管理層面。至于對宗教本質(zhì)與理念的認(rèn)識，即有神與無神的問題，應(yīng)將其看成哲學(xué)問題，而不是政治問題。只有從思想認(rèn)識上解決了怎么看待宗教的問題，處理中國的宗教問題才能有一個理性的前提與基礎(chǔ)。
二、政教關(guān)系是中國宗教問題的核心
解決了對宗教的定位，僅僅提供了解決宗教問題的基礎(chǔ)，真正需要面對的是宗教方面如何理順關(guān)系的問題。宗教作為一種社會存在，與社會中的其他因素必然要發(fā)生各種各樣的關(guān)系。例如宗教內(nèi)部、宗教與非宗教、宗教與社會、宗教與國家的關(guān)系等。這些關(guān)系是整個社會結(jié)構(gòu)的一部分，其中最重要的是國家與宗教組織的關(guān)系，即所謂的“政教關(guān)系”。政教關(guān)系之所以重要，是因為它是影響和決定宗教方面其他關(guān)系的根本因素。對于一個國家來說，政教關(guān)系如何，不僅關(guān)系到宗教在該國存在的方式及其作用，而且關(guān)系到社會的穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)系到所有宗教信仰者與非宗教信仰者的利益。作為社會公共利益的管理者，任何時代，任何國家的政府在考慮社會穩(wěn)定與發(fā)展的長遠戰(zhàn)略時，都不能不考慮宗教與國家的關(guān)系。宗教與國家的關(guān)系理順了，雙方關(guān)系和諧了，宗教就可以作為積極因素發(fā)揮作用，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，促進社會的和諧；反之，則可能導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。對今天的中國來說，宗教方面的問題，不論如何復(fù)雜，說到底，都是政教關(guān)系問題直接、間接的反映。因此，解決中國宗教問題，必須緊緊抓住政教關(guān)系這個關(guān)鍵。
世界各國的政教關(guān)系形形色色，但主要的模式不外乎四種：政教合一型（政教一體）、政教分離型（政教二元）、國教型（宗教高于世俗政權(quán)）、國家控制宗教型（世俗政權(quán)高于宗教）。由于各國歷史、文化、社會與政治制度的不同，不同國家采用了不同的政教關(guān)系模式。我國現(xiàn)行的宗教管理體制是由政府設(shè)立宗教事務(wù)管理機構(gòu)對宗教事務(wù)進行管理，同時通過政府認(rèn)可的宗教團體對宗教界人士、宗教活動場所和宗教活動進行控制。對社會中涉及宗教的問題，主要是由宗教事務(wù)管理部門通過行政手段解決。宗教信仰者在政府認(rèn)可的宗教團體指導(dǎo)下進行活動。這種體制是1950年代仿照前蘇聯(lián)宗教管理的模式確立的，其目的主要在于確保國家對宗教的控制，屬于典型的“國家控制宗教型”。在這種政教關(guān)系模式下，政府與宗教組織不是相互獨立、相互平等的二元主體，不是相互分離的關(guān)系，而是管理與被管理的關(guān)系。政府宗教管理部門不僅對宗教團體的政治方向，而且對宗教團體內(nèi)部的人事安排、財務(wù)、宗教活動、神職人員教育、外事往來、教徒發(fā)展等各個方面均予以監(jiān)督指導(dǎo)。宗教團體的生存、發(fā)展也被納入國家總體計劃的一部分，宗教方面的一切成敗得失興衰榮辱供給需求都與各級政府及其管理部門的工作與利益密切相連；宗教團體聽命于政府，政府保證宗教團體的政治地位與生存需要，二者猶如過去大家熟悉的國營企業(yè)與政府經(jīng)濟管理部門的關(guān)系，管理模式帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。
改革開放三十年后的今天，中國順利地實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，整個社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)與社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了實質(zhì)性的巨大變化，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)傳統(tǒng)的政企不分，國家依靠行政手段管理經(jīng)濟的計劃經(jīng)濟模式早已不復(fù)存在。然而，在宗教領(lǐng)域內(nèi)，1950年代確立的“國家控制宗教型”的宗教行政管理體制一以貫之，并未改變?，F(xiàn)有管理體制的特點仍然立足于對宗教的行政控制（所謂“政主教從”，政教不分)、國家通過管理體制扶持某種宗教或教派、打壓另外的宗教或教派，將宗教政治化、工具化、附屬化的色彩十分明顯。
那么，這樣一種宗教管理模式是否符合馬克思主義宗教觀的基本原則呢？列寧曾經(jīng)明確說過，“國家不應(yīng)當(dāng)同宗教發(fā)生關(guān)系，宗教團體不應(yīng)當(dāng)同國家政權(quán)發(fā)生聯(lián)系”，“決不應(yīng)當(dāng)把國家的錢補貼給國家教會，決不應(yīng)當(dāng)把國家的錢補貼給教會團體和宗教團體，這些團體應(yīng)當(dāng)是完全自由的、與政權(quán)無關(guān)的志同道合的公*民合會?！虝c國家完全分離，這就是社會主義無產(chǎn)階級向現(xiàn)代國家和現(xiàn)代教會提出的要求”。顯然，從政教分離的角度看，“國家控制宗教型”的政教關(guān)系模式并沒有馬克思主義的理論依據(jù)。
在實踐上，現(xiàn)有宗教管理體制是否能很好地適應(yīng)今天宗教方面面臨的復(fù)雜形勢，處理好黨和政府與宗教信仰者之間的關(guān)系，有效地解決宗教方面的問題？從現(xiàn)實結(jié)果看，現(xiàn)有政教關(guān)系的模式與宗教管理體制基本上不能適應(yīng)今天社會發(fā)展的需要，其實際效果與有效性令人失望。究其原因，就在于過于強烈的政治功利目標(biāo)與官僚化的行政管理模式，破壞了政教雙方相互尊重合作的互信基礎(chǔ)，政府對宗教的行政管制導(dǎo)致了信教群眾的逆反心理，最終使管制流于形式，喪失了群眾的支持。
長期以來，由于政府宗教管理部門對宗教組織在人事、財務(wù)、教務(wù)上的操縱控制，使各級宗教團體日益政治化、官僚化、機關(guān)化，嚴(yán)重脫離信教群眾，幾乎變成了政府機關(guān)的附屬與延伸，大大降低了宗教團體的“神圣性”（宗教性）。信教群眾的不滿與失望最終加劇了宗教內(nèi)部的離心與分裂傾向、刺激了宗教在管制體系外的發(fā)展。六十年來，無論政府管理部門的動機如何，依靠行政手段管理宗教的結(jié)果基本上是促進了宗教在全社會的發(fā)展（各教都在發(fā)展，其中尤以基督教、佛教為甚，其次是各種民間宗教、民間信仰）；加劇了宗教內(nèi)部的分裂（基督教中未被政府認(rèn)可的**教會正逐步由秘密轉(zhuǎn)為公開，由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，成為在數(shù)量上、質(zhì)量上都可與三自教會抗衡的力量），加大了民族地區(qū)宗教信徒與政府的對立（新疆部分地區(qū)伊斯蘭教教徒、藏區(qū)部分地區(qū)藏傳佛教徒），助長了某些基層宗教場所過度追求金錢的商業(yè)化傾向與內(nèi)部管理的混亂（如部分佛教寺廟內(nèi)部的失序與腐?。?
同時，為了維持現(xiàn)行宗教管理體制，國家不得不持續(xù)動用巨額資源，投入到與所謂“非法宗教勢力”的長期斗爭中而不能自拔。斗爭的結(jié)果除了有利于維持宗教管理部門的存在之外，對體制外宗教勢力根本無法起到遏制效果。更嚴(yán)重的是，這場曠日持久的“斗爭”缺乏群眾基礎(chǔ)與社會認(rèn)可，從未得到過教內(nèi)教外廣大群眾與社會輿論在正當(dāng)性方面的強力支持。政府在宗教領(lǐng)域內(nèi)既當(dāng)“裁判員”、“教練員”，又當(dāng)“運動員”，這種政府角色的錯位和行政權(quán)力的濫用與信用的過度透支，使政府逐漸失去了自己作為超然于宗教之上的社會公共利益調(diào)節(jié)者的中立地位，失去了手中原有的在整體上影響中國宗教發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。在政教雙方的力量對比上，表面上宗教方面非常弱小，是應(yīng)對政府管理的守方，但其后面卻有人數(shù)龐大的信教群眾，隨時可以發(fā)動“防守反攻”；政府方面雖然掌握著各種資源，表面是非常強大，實際卻處于被動反應(yīng)的地位，盡管游戲仍在繼續(xù)，但政府通過行政手段強行控制宗教的成本越來越高。
上述中國政教關(guān)系的模式中，有一點應(yīng)該特別說明的是，中國的政教關(guān)系中，代表“宗教團體”的一方實際有兩個完全獨立的實體。一個是得到政府承認(rèn)并受政府控制的“愛國宗教組織”，另一個是未得到政府承認(rèn)的宗教團體。這就形成了中國政教關(guān)系“兩方三者”的特點，也可以說是宗教領(lǐng)域中的中國特色。由于這個特色，中國政府對宗教團體不得不分別實行兩種不同的政策。對于未得到政府承認(rèn)的宗教團體，政府動用了各種資源、各種手段，從各個方面不斷進行限制、打擊。但幾十年過去了，效果適得其反，非官方宗教力量蓬勃發(fā)展，在數(shù)量上質(zhì)量上都得到了極大的提高。與之形成鮮明對照的則是得到政府支持的“愛國宗教組織”的日益衰弱與邊緣化。“愛國宗教組織”的定位是以實現(xiàn)執(zhí)政黨的政治目標(biāo)為己任，也即是這些團體是具有明確目的的宗教—政治組織，而不是純宗教組織。在以爭奪信教群眾為衡量標(biāo)準(zhǔn)的宗教市場的競爭中，其宗教性、神圣性與宗教功能當(dāng)然無法與以專門為宗教信徒提供宗教服務(wù)、精神信仰產(chǎn)品為宗旨的非官方宗教組織相提并論。雖然因有政府的支持，無論“愛國宗教組織”內(nèi)部如何混亂、虛弱，都不會垮臺。然而，國家長期扶持“愛國宗教組織”的諷刺性后果不是加強了“愛國宗教組織”的活力，而是加速了其政治化、機關(guān)化、科層化、世俗化、日趨僵化的傾向。“愛國宗教組織”作為政府宗教管理部門控制下的附屬物，嚴(yán)重脫離群眾，喪失了宗教號召力、凝聚力。為了扶持“愛國宗教組織”，國家不得不拿出更多的錢，支持“愛國宗教組織”，“培養(yǎng)愛國宗教力量隊伍”，甚至不惜在各級人大和政協(xié)組織中給予“愛國宗教組織”更多、更高的席位（從全國人大副委員長、全國政協(xié)副主席，到區(qū)縣人大代表、政協(xié)委員）。出于政治需要，國家不能不支持“愛國宗教組織”，但正是國家的支持，使“愛國宗教組織”發(fā)生了異化，其自身的活力與作用正好與政府的扶持成反比，國家給“愛國宗教組織”的錢越多，“愛國宗教組織”越不起作用。以至于現(xiàn)在“辦好教會”，“培養(yǎng)愛國宗教力量隊伍”竟奇怪地成為了政府宗教管理部門自己的工作，躺在政府身上的“愛國宗教組織”成了在信教群眾中難以發(fā)揮作用而國家又無法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“愛國宗教組織”缺乏“神圣資本”的軟肋，才在政府的不斷打壓下，得以發(fā)展。
顯然，以“政教不分”與“行政控制”為特征的中國現(xiàn)行的政教關(guān)系模式不符合馬克思主義的宗教觀，不利于宗教與國家之間建立良好的互動合作關(guān)系，不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要；管理體制本身已經(jīng)成了宗教方面產(chǎn)生問題的根源之一，亟須改革。
中國政教關(guān)系模式存在了幾十年，其弊眾所周知。因而有學(xué)者提出了一個新的模式，謂之“政規(guī)教隨”。此模式的目的旨在對我國現(xiàn)有的政教不分的舊模式進行改良，但其出發(fā)點與落腳點仍然是立足于“政”對“教”的控制，不愿改變政府對宗教通過行政手段進行控制的基本模式。“政規(guī)教隨”的理論依據(jù)是“中國國情特殊論”，因而不可照搬國外“政教分離”、法治加宗教市場開放的管理模式。“政規(guī)教隨”的要害在于制定規(guī)則的是“政”，遵循規(guī)則的是“教”，目的不是為了實現(xiàn)政教分離，而是為了保證和鞏固“政”對“教”的控制地位。
對此，筆者認(rèn)為，政教分離符合馬克思主義的宗教觀原則，是人類文明的共同財富，也是人類社會發(fā)展進步的結(jié)果，不屬于任何國家，無所謂東西之分。各國國情不同，政教關(guān)系的模式可以各不相同。采用何種政教關(guān)系的模式，實行何種宗教管理體制，應(yīng)取決于各國人民的愿望，符合大多數(shù)人的利益。對中國而言，中國宗教的問題很多，根本原因之一就是政教關(guān)系模式不合理，政教不分、政高于教、處理宗教問題不通過法治；宗教方面各種各樣的矛盾、問題，蓋源于此。
中國是個大國，中國應(yīng)該實行何種政教關(guān)系模式，應(yīng)由國家與宗教雙方共同討論，取得社會各界與廣大群眾的認(rèn)可，達成廣泛的社會共識。而不能只考慮某一部分人（無論是宗教或非宗教團體）的利益。要構(gòu)建和諧社會，發(fā)揮宗教人士與信教群眾在經(jīng)濟社會建設(shè)中的積極作用，從根本上解決我國宗教方面存在的問題，就必須遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，按照構(gòu)成現(xiàn)代文明國家與宗教相互關(guān)系的基本要求，構(gòu)建新型的符合中國國情的政教關(guān)系模式。這個新的政教關(guān)系模式的最基本的特點應(yīng)該是：第一，保護宗教信仰自由；第二，實行政教分離。不體現(xiàn)這兩條原則，新型政教關(guān)系的模式就失去了存在的意義。有了建立在這兩條原則基礎(chǔ)上的新型政教關(guān)系模式，加上對宗教法治的完善，才有可能發(fā)揮宗教在社會中的積極作用。
從國際上看，世界各國憲法普遍規(guī)定了宗教信仰自由，同時把政教分離原則作為實現(xiàn)宗教信仰的基本原理或制度，聯(lián)合國等國際組織也把實現(xiàn)宗教信仰自由和政教分離原則作為國際社會的共同義務(wù)與追求。國際社會普遍認(rèn)可和推行的政教關(guān)系的兩條基本原則的目的就在于尊重個人的自我選擇權(quán)，保護其不受國家公權(quán)力的直接或間接的干預(yù)；要求國家與宗教之間保持各自的準(zhǔn)則與領(lǐng)域，要求國家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”與“政治的宗教化”。這是人類社會發(fā)展的經(jīng)驗，是現(xiàn)代憲政理論和憲法體制普遍承認(rèn)的法律與政治道德基礎(chǔ)，也應(yīng)是中共在宗教問題上的基本政策所要實現(xiàn)的目標(biāo)。
中共在宗教問題上的基本政策是宗教信仰自由政策，其最終目標(biāo)是使宗教信仰問題成為公民個人的自由選擇，成為公民個人的私事?，F(xiàn)在的問題是如何通過確立新型的政教關(guān)系模式，落實這個政策。筆者認(rèn)為，在政教關(guān)系中應(yīng)旗幟鮮明地貫徹宗教自由與政教分離的基本原則，讓宗教組織回歸宗教；國家不向任何宗教組織、團體提供任何政治上、財務(wù)上的資助；在法律面前，宗教信仰者、非宗教信仰者、宗教團體、非宗教團體一律平等；國家對宗教的管理要從以行政管理為主轉(zhuǎn)變到法治管理，做到了這幾條，就能確立新的和諧的政教關(guān)系，黨的宗教信仰自由政策就能真正得以落實，國家在處理宗教問題時由政教關(guān)系模式與宗教管理體制不合理帶來的各種弊端才能得到克服。
三、法治是解決中國宗教問題的根本出路
新型的政教關(guān)系一旦明確，就會呼喚相應(yīng)的體制改革與制度安排。長期以來我國用行政手段管理宗教，將宗教置于政府的行政管理體制而非法治之下的宗教管理模式，就是對宗教定位不準(zhǔn)導(dǎo)致的管理方式錯位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端無窮，已被實踐證明不僅不能很好地解決今日我國宗教方面的諸多問題，而且還在一定程度上增加了解決問題的難度與成本。世界大多數(shù)國家都是依靠法治，用法律手段調(diào)節(jié)政教關(guān)系，解決宗教方面的問題。根據(jù)世界各國在管理宗教方面積累的成功經(jīng)驗，國家對宗教管理的最好方式和根本出路還是靠法治。沒有宗教方面的法治建設(shè)，新型的政教關(guān)系就不可能有制度保證，宗教方面的問題也就難以得到根治。
我國憲法第五條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。我國各個領(lǐng)域各行各業(yè)都在大力推行法治，實行“依法治國”、“依法管理”。宗教領(lǐng)域也不應(yīng)該例外。依法治國，首先要有法。改革開放以來，我國制定了一批關(guān)于宗教的法律法規(guī)，形成了包括憲法、法律、行政法規(guī)與行政規(guī)章、地方性法規(guī)與政府規(guī)章、民族自治地方法規(guī)與規(guī)章等五個層面八個級別在內(nèi)的龐大的法律體系，但至今尚無一部由全國人民代表大會通過的、作為國家處理政教關(guān)系和宗教問題的權(quán)威的基本法。因此，從通過法律手段解決宗教問題的實際效果看，我國的宗教法治體系還很不完善，存在著若干需要解決的重大問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(1)憲法的應(yīng)用與違憲審查。憲法是我國的根本*法，是一切法律的基礎(chǔ)，憲法36條是憲法中專門論述宗教問題的條文，也是我國處理宗教問題的最高法律依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。但我國憲法具有規(guī)范的抽象性和憲法的不能直接適用性。在司法實踐中普通法院無權(quán)直接適用憲法，憲法不能進入庭審，沒有司法化，不能作為判案的直接依據(jù)。另一方面，在實際工作中，違憲的情況比比皆是，對于違反憲法36條的問題，很難處理，違憲是最大的違法，單純依據(jù)憲法原則解決涉及宗教的具體問題不現(xiàn)實。
(2)法律保留原則與宗教基本法的缺失。宗教信仰屬于公民的基本權(quán)利范圍，屬于“必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項”。依法管理宗教，處理宗教方面的問題只有通過國家立法機關(guān)（全國人大/人大常委會）制定有關(guān)宗教的基本法律，將憲法的原則性規(guī)定具體化，才能使抽象的憲法規(guī)范在實踐中付諸實施，而不能由其他機關(guān)特別是行政機關(guān)代為規(guī)定。2004年，國務(wù)院出臺《宗教事務(wù)條例》，成為目前最高級別的宗教立法。但這和《立法法》直接相悖，因為國務(wù)院無權(quán)直接對公民的憲法權(quán)利進行約束和減損。換言之，在《憲法》36條和《宗教事務(wù)條例》之間，必須要有全國人大制定的法律，才能滿足法治的“形式合理性”。依法治國，沒有國家最高權(quán)力機構(gòu)通過的宗教法作基礎(chǔ)，單項行政法規(guī)和地方性法規(guī)再多，也不能形成有關(guān)宗教的法律體系。目前，由國家立法機關(guān)制定的關(guān)于宗教的基本法律缺位，基本法律之外的規(guī)范性法律文件卻層出不窮，這有悖于法律保留原則的基本要求。
(3)相關(guān)法律不完善。我國沒有專門的宗教法，但涉及宗教問題的法律有十多部，這些主要針對其他問題的法律出臺背景不同、時間不同，對宗教問題的規(guī)定淺嘗輒止，只涉及宗教問題的某一方面，缺乏通盤考慮。宗教方面的許多重大原則如政教分離、宗教團體的法人資格與地位、宗教事務(wù)管理部門與宗教團體的關(guān)系、宗教進入社會公共領(lǐng)域的平等路徑等問題在這些針對其他問題的法律中沒有明確的規(guī)定，這些問題也不屬于其他法律調(diào)節(jié)的范圍。從我國目前立法的實際看，要對所有這些涉及宗教的法律進行全面的修改是不現(xiàn)實的，而我們又不可能依靠這些相關(guān)法律解決宗教方面的所有問題。在此情形下，要完善宗教的法治，只能是通過制定統(tǒng)一的宗教法來處理涉及宗教方面的問題，使憲法對宗教信仰自由和信教公民的保護體現(xiàn)于法律的層面。有了宗教法，基于后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法的原則，以往立法與宗教法的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)適用宗教法，這也可以解決過去已有之法的不當(dāng)之處。
(4)下位法不可代行上位法。在關(guān)于宗教的基本法空缺的情況下，我國處理宗教方面的問題時實際起作用的主要是由國家行政機關(guān)頒布的行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，其中最主要的是國務(wù)院頒布的《宗教事務(wù)條例》。按照《立法法》的規(guī)定，國家行政機關(guān)在得到授權(quán)后，可以根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，但涉及公民權(quán)利的事項只能制定法律，不能用行政法規(guī)代替。按照我國憲法，宗教信仰自由屬于公民的基本權(quán)利范疇。從法律體系上說，用低位階的行政法規(guī)代行應(yīng)該由上位階的法律規(guī)定的涉及公民基本權(quán)利的做法，是不符合《立法法》規(guī)定的。對公民基本權(quán)利進行規(guī)定只能通過制定法律而非行政法規(guī)。處理宗教問題主要應(yīng)該依靠法律，行政機關(guān)可以根據(jù)法律制定行政法規(guī)或?qū)嵤l例作為補充，但不能大面積地依靠行政法規(guī)，或者以法規(guī)代替法律。我國憲法承認(rèn)宗教信仰自由是公民基本權(quán)利，對關(guān)于公民基本權(quán)利事項的法律規(guī)范，只有經(jīng)過國家立法機關(guān)民主審議的過程才能獲得正當(dāng)性。
(5)部門立法缺乏權(quán)威。行政機關(guān)不是立法機關(guān)，如果法律空缺，就用自行起草制定的行政法規(guī)、規(guī)章代行法律職能，必然產(chǎn)生自己為自己的工作立法，立法之后自己又擔(dān)當(dāng)執(zhí)法主體的不正?，F(xiàn)象?，F(xiàn)有專門針對宗教的國務(wù)院行政法規(guī)與國務(wù)院部門行政規(guī)章主要是由國家宗教管理部門主持完成的。國家宗教管理部門是國家管理宗教事務(wù)的具體執(zhí)行機關(guān)，如果自己起草宗教法規(guī)，自己解釋、自己執(zhí)行、自己對違規(guī)行為實施處罰，無形中未經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)就獲得了額外的不受監(jiān)督的行政權(quán)力。這種沒有立法機關(guān)參與的立法過程和出臺的行政法規(guī)難免不帶有部門立法、維護部門利益的嫌疑。如果立法本身帶有部門利益色彩，出臺條例的權(quán)威就會大打折扣，難以得到社會各界的認(rèn)同。《宗教事務(wù)條例》出臺后的遭遇，清楚地表明沒有得到立法機關(guān)授權(quán)和社會認(rèn)同的部門立法是缺乏權(quán)威的。
(6)地方法規(guī)、規(guī)章的局限性。立法的目標(biāo)之一在于最大限度地實現(xiàn)公平正義。我國沒有關(guān)于宗教的基本法律，各省市自治區(qū)先后制定了地方宗教法規(guī)及規(guī)章，對各地的宗教事務(wù)管理進行規(guī)范。由于沒有全國性的宗教法為宗教事務(wù)的管理提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的宗教立法在對待宗教方面的許多具體問題的寬嚴(yán)松緊尺度掌握上存在很大差別和相互矛盾的地方。而我國境內(nèi)的主要宗教不是地方性宗教（民間信仰除外），我國宗教自身的普遍性、一致性遠遠大于以省市為單位劃分區(qū)域形成的宗教地方特色，這就導(dǎo)致了同一性質(zhì)的同一宗教的同樣問題因地區(qū)的不同而受到不同的對待，無法體現(xiàn)法律的公平與普適性。
上述問題表明了我國宗教立法面臨的難點，其中最為關(guān)鍵的是宗教基本法的缺失問題。宗教基本法缺失的問題不解決，有關(guān)宗教的立法與法律體系就難以完成。因此，要解決我國宗教立法方面的問題，就必須由全國人大制定《中華人民共和國宗教法》，作為國家處理政教關(guān)系和地方各級政府依法管理宗教事務(wù)的法律依據(jù)。立法的過程應(yīng)貫徹開門立法、科學(xué)立法、民主立法的原則，在全國范圍內(nèi)公開征求各類《宗教法》的立法建議稿，廣泛征詢各方面群眾的意見，供全國人大立法時參考。只有完成了有關(guān)宗教的基本法的立法，健全和完善了宗教法律體系，對政府來說才談得上依法管理宗教，才能實現(xiàn)傳統(tǒng)的宗教管理模式的轉(zhuǎn)變，強化國家對宗教的法律監(jiān)管，提高政府依照法律處理宗教問題的能力。對公民和宗教組織來說，宗教信仰自由權(quán)利才能落到實處，才能實現(xiàn)宗教關(guān)系的和諧，宗教與社會的和諧。
在建立健全有關(guān)宗教的法律體系之后，國家應(yīng)逐步開放宗教市場，允許公民自由組合依法注冊成為宗教團體，政府不應(yīng)充當(dāng)宗教領(lǐng)域內(nèi)“裁判員、教練員、運動員”的角色，宗教問題原則上應(yīng)由法律予以規(guī)范、調(diào)節(jié)。國家應(yīng)允許和鼓勵宗教組織在法律允許的條件下進入宗教市場。實踐早已證明，市場機制，西方國家可以用，中國也可以用。問題不在市場，而在是否有與市場競爭相匹配的完備的法制。我國在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)成功地引入了市場競爭機制，關(guān)鍵就在于有一整套相應(yīng)的法律體系。在宗教領(lǐng)域，我們完全可以參照我國經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗，用開放宗教市場、建立健全配套法律的辦法，實現(xiàn)宗教管理體制的轉(zhuǎn)型與改革，保持宗教關(guān)系的和諧。世界各國處理宗教問題的經(jīng)驗已經(jīng)證明，成熟的宗教自由市場和完備的法律體系是維護社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、國家長治久安的根本保證。
宗教市場放開后，國家應(yīng)逐步取消對現(xiàn)有宗教組織的各項財務(wù)支持，不介入宗教組織內(nèi)部事務(wù)，也不對任何宗教組織提供任何形式的國家財政支持。宗教及宗教組織的興衰應(yīng)該與國家財政沒有任何關(guān)系，無論何種原因，國家財政都不應(yīng)與任何宗教團體發(fā)生關(guān)系。不管什么組織，辦得下去就辦，辦不下去就不辦。宗教不是國營企業(yè)，更不是國家的財政包袱。如果某個宗教、某個教派辦不下去了，應(yīng)順其自然，允許其退出宗教市場。
在新型的政教關(guān)系模式和宗教市場開放的條件下，政府與宗教組織之間，宗教組織之間、宗教組織與其他社會團體、個人之間，是一種法律關(guān)系而非政治關(guān)系。按照這種新的政教關(guān)系模式，國家應(yīng)當(dāng)在法律框架下，對所有宗教、教派（包括五大宗教和其他宗教、民間宗教與民間信仰）一視同仁；對宗教信仰者與非宗教信仰者在行使公民政治權(quán)利方面一視同仁。宗教信徒的宗教信仰自由權(quán)利及宗教組織的權(quán)利均由法律予以保護，其違法行為也由法律予以懲處。政府只是各種社會公共利益、信仰與非信仰團體利益的維護者與協(xié)調(diào)人。
在社會服務(wù)方面，國家應(yīng)為宗教組織進入社會服務(wù)領(lǐng)域提供合法的路徑，通過制定相應(yīng)的法律鼓勵宗教組織參與各種社會公益活動事業(yè)，享有與其他社會團體參與社會服務(wù)的同等權(quán)利。宗教團體應(yīng)享有與其他社會團體參與社會慈善服務(wù)的同等權(quán)利。這是國家“發(fā)揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用”的重要方式，也是團結(jié)廣大信教群眾、體現(xiàn)新型政教關(guān)系的重要舉措。
四、建立“宗教特區(qū)”,邁出宗教管理體制改革的第一步
解決宗教方面積累的大量問題，涉及到建立新型政教關(guān)系模式、改革宗教管理體制、完善宗教立法等一系列重大問題，關(guān)系到方方面面的利益調(diào)整，是一項浩大的系統(tǒng)工程；加之我國幅員遼闊、人口眾多，各地情況很不相同，情況復(fù)雜，難度極大，因此必須謹(jǐn)慎。但另一方面，因此而一味拖延、等待，“以不變應(yīng)萬變”，則會形成更多的問題，付出更大的代價。這就是說，不改革不行，一步到位大改也不行。為此，從操作層面上說，明智的辦法是本著科學(xué)的態(tài)度，分階段、有計劃地慎重小步走，逐步進行。借鑒我國在改革開放初期建立沿海經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)驗，在《宗教法》出臺之前，國家可以考慮試辦“宗教特區(qū)”，作為積極探索解決宗教問題方案、改革宗教管理體制的第一步。
所謂“宗教特區(qū)”，其實就是宗教管理體制改革試點地區(qū)。為了取得經(jīng)驗，減少失誤，可在全國范圍內(nèi)分別選擇具有代表性的5—6個地、市級地區(qū)作為宗教管理體制的改革試點，這些試點應(yīng)包括傳統(tǒng)上宗教影響較大的地區(qū)，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)，邊疆民族聚居地區(qū)等不同社會經(jīng)濟發(fā)展類型的地區(qū)，同時又能代表主要宗教的地區(qū)。例如溫州（沿海城市、基督教、伊斯蘭教），廈門（傳統(tǒng)基督教、民間信仰），南陽（內(nèi)地農(nóng)村基督教、道教）、石家莊（天主教、佛教）、臨夏（伊斯蘭教、藏傳佛教）、昆明（邊疆少數(shù)民族、各教）等。如果覺得難度大，還可以縮小試驗的范圍，把試點縮小到兩、三個。
在具體做法上，試點地區(qū)的改革內(nèi)容主要應(yīng)包括以下幾個方面：
(1)試行宗教組織備案。試行宗教組織備案制的目的是將試點地區(qū)所有宗教組織納入政府管理視野，消除地下宗教組織與活動存在的理由。備案的對象不分是否屬于五大宗教、是否過去得到過政府承認(rèn)。任何自稱是某一宗教的組織均可予以備案。備案的內(nèi)容包括該組織的人事、教務(wù)、財務(wù)、行政等各種相關(guān)信息。
(2)試行宗教業(yè)務(wù)歸口管理。加強試點地區(qū)政府處理宗教事務(wù)與相關(guān)問題的能力，取消專門的宗教管理機構(gòu)，將原有的宗教管理干部充實到公安、民政、外事、教育、衛(wèi)生、城建、土地、旅游、文物、文化、出版、食品監(jiān)督、司法等部門；對涉及社會生活各個方面的宗教問題實行具體化對口管理，是什么問題就由政府各相關(guān)部門依照相關(guān)法律處理。政府不介入試點地區(qū)各宗教組織的內(nèi)部事務(wù)，宗教組織內(nèi)部的人事、財務(wù)、教務(wù)自理；宗教組織在宗教場所以外的活動按其內(nèi)容類別分別由特區(qū)政府依照相關(guān)法律管理。對涉及抽象的不屬于任何具體業(yè)務(wù)部門管理的宗教信仰自由權(quán)利的問題，按國家的法律和特區(qū)制定的《特區(qū)宗教法（試行草案）》處理。
(3)推動特區(qū)宗教立法。成立特區(qū)宗教法起草小組，制定和修改《特區(qū)宗教法（試行草案）》，作為特區(qū)的宗教管理依據(jù)和未來提交全國人大宗教立法的建議。特區(qū)宗教法起草小組應(yīng)由政府行政管理人員，特區(qū)立法、司法機關(guān)、宗教團體代表、法學(xué)專家、學(xué)術(shù)界代表、社會知名人士代表、企業(yè)家代表、社區(qū)居民代表等共同組成。
(4)組建宗教行業(yè)協(xié)會。在宗教特區(qū)內(nèi)，由各種宗教在地/市、縣/市、鄉(xiāng)三級分別建立自己的宗教聯(lián)合會，作為行業(yè)協(xié)會。宗教聯(lián)合會應(yīng)包括本宗教中各種教派、宗派（如基督教中的三自教會、**教會、聚會處、真耶穌會、安息日會等各派）。宗教聯(lián)合會不是宗教組織，是為宗教團體服務(wù)的非營利協(xié)調(diào)機構(gòu)，任務(wù)是協(xié)調(diào)本地區(qū)本宗教內(nèi)部、本宗教團體之間、本宗教團體與其他團體、本宗教團體與政府之間的各項事務(wù)。宗教聯(lián)合會的領(lǐng)導(dǎo)由參加該會的各組織代表選舉產(chǎn)生，實行任期制，工作人員可從社會上招聘雇用合適的專業(yè)人員，所需經(jīng)費由參加聯(lián)合會的各宗教組織分擔(dān)。
(5)建立政教對話機制。在地/市、縣/市、鄉(xiāng)/縣成立“宗教問題聯(lián)席會議”，由當(dāng)?shù)馗髯诮搪?lián)合會代表與政府代表按對等原則共同組成，進行有關(guān)宗教問題的溝通、交流、對話。宗教方面的代表由宗教團體自己推選，如果某些宗教內(nèi)部無法統(tǒng)一意見（如基督教），可由雙方派出各自的代表共同擔(dān)任。聯(lián)席會議是政教雙方對話、交流、協(xié)商、溝通的平臺，下設(shè)宗教聯(lián)絡(luò)辦公室，該辦公室為聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)，僅為落實宗教團體與政府溝通交流做技術(shù)性、事務(wù)性服務(wù)，無任何權(quán)限，不具有任何管理能力。
(6)建立鼓勵宗教組織進入社會服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入機制。鼓勵宗教組織利用自身資源與優(yōu)勢開展社會服務(wù)，發(fā)展慈善事業(yè)。宗教團體可以自己的名義開辦各種公益慈善服務(wù)機構(gòu)（需向政府民政部門注冊登記）；宗教團體創(chuàng)辦的服務(wù)行業(yè)可享有免稅資格，其所建立的慈善公益機構(gòu)可接受海內(nèi)外慈善捐贈；宗教慈善機構(gòu)可享有與其他非宗教慈善機構(gòu)在社會上開展公益活動的同等權(quán)益。
改革宗教管理體制，把對宗教的管理從依靠行政機關(guān)的行政控制轉(zhuǎn)為依靠法治是一項涉及許多人利益的改革，難度很大；但沒有這個轉(zhuǎn)變，不搞這個改革，宗教方面的問題就無從解決。改革是大勢所趨，政教分離是歷史的必然。建立宗教特區(qū)，改變現(xiàn)有的宗教管理體制只是時機問題。但時機不可能坐等，必須積極準(zhǔn)備，創(chuàng)造條件，大膽探索。中國改革開放已經(jīng)三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治國，依法管理宗教，客觀上也要求必須改革宗教管理體制。建立宗教特區(qū)是以改革精神進行的大膽嘗試的第一步，也是一個需要全民參與的曲折的磨合過程。無論試辦宗教特區(qū)的結(jié)果如何，對探索貫徹落實黨的宗教信仰自由政策、妥善處理中國的宗教問題，都具有深遠的意義。
?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院研究員，北京普世社會科學(xué)研究所所長。）
【上一篇】【馬立誠】大陸新儒家的政治訴求
