【袁剛】政府“大部制”改革的難點及阻力
欄目：諫議策論
發(fā)布時間：2012-06-11 08:00:00
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政府“大部制”改革的難點及阻力
作者：袁剛（北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
來源：《同舟共進》2012年第6期
一、“大部制”改革遇到“官僚制頑癥”
我國改革起步的上世紀(jì)八十年代初，在推行經(jīng)濟體制改革的同時，就已經(jīng)大力度地推行了政府行政體制的改革，其起步甚至還要更早。鄧小平早在1981年1月就說過：“精簡機構(gòu)是一場革命”。30多年下來，政府上下推行了好幾輪以“精簡機構(gòu)”為內(nèi)容的改革，2007年中共“十七大”更提出“大部制”的改革目標(biāo)，國務(wù)院和各級地方政府部門，都大幅度壓縮，改革的雷聲一直就很大。
不能說改革沒有取得成績，但因觸及長時期所形成根深蒂固的既有利益格局，涉及眾多官員干部的飯碗錢袋，改革一直就阻力很大，多有反復(fù)，甚至流于形式走過場。很多地方是機構(gòu)減了人不減，不減和尚只拆廟。近日爆出廣東省佛山市的大部制改革，改得“副局長扎堆”，原來的局長們在合并后的大部統(tǒng)統(tǒng)掛名副局長，以致有的局竟然有副局長19個。有主管編制的領(lǐng)導(dǎo)表示，這是大部制改革“過渡”時的“合理”現(xiàn)象。由此引發(fā)民眾熱議，被斥之為“假改革”。
“假改革”的說法我并不贊同，行政改革30年來從中央到地方上下幾乎沒停頓過。鄧小平、朱镕基等改革家對機構(gòu)改革都決心很大，出手也很猛。朱镕基任總理時，甚至表示“就是地雷陣也要闖”！他主持的國務(wù)院機構(gòu)改革，初步制止住“精簡--膨脹--再精簡--再膨脹”的“怪圈”，大幅裁減合并重組了中央政府機構(gòu)部門，取得了很大成績。
然而，精簡機構(gòu)中央相對好辦，裁減下來的官員可以下到地方，為裁員有些部門甚至想出了公家出資，送年輕部員到高校讀研究生的“妙著”，使精減預(yù)案得以完成。但地方上尤其是縣市基層政府就難辦了，機構(gòu)減了官員沒有地方轉(zhuǎn)移，人頭硬是減不下來。在中國，工人可以下崗吃社保，干部卻沒有下崗一說，尤其是帶“長”字號的，崗位職守裁減了，官號待遇等卻一點也不能減，于是乎就有了上述佛山十多個副局長的“大部制”現(xiàn)象。
其實，這種情況在全國非常普遍。“長”字號干部若因下崗而加入“上訪”者隊伍，“維穩(wěn)”大業(yè)豈不是要泡湯，此即所謂改革之“難”！所以，誰也不敢怠慢當(dāng)官的，中央也沒辦法，只得廣設(shè)副職，百般優(yōu)寵，等他們年老退休以作“過渡”。這反映的其實就是“官僚政治”之頑癥，是英國政治學(xué)家帕金森(Cyril Northcote Parkinson)所描述的典型官場病，即部門都會有部門利益且有無限擴張的傾向，官員為自身利益而抵制減員，抵制改革，此乃世界性難題。面對“官僚政治”頑癥，改革者是想改卻改不動！
二、“大部制”其實是歷史傳統(tǒng)和國際慣例
等級官僚制頑癥，正是蘇聯(lián)政治經(jīng)濟體制的主要特征。早在蘇聯(lián)建立之初，第二國際工運領(lǐng)袖考茨基、盧森堡等人就對其進行了深入分析和批判，蘇聯(lián)體制被稱之為“國家官僚制”。
勿庸置疑，我國建國之初就全面移植了“老大哥”蘇聯(lián)的政經(jīng)體制，包括經(jīng)濟、政治、文教、法律等方方面面，思想意識形態(tài)方面則搞蘇式“灌輸”，高校按蘇聯(lián)模式也進行了“院系調(diào)整”等?？傊?，是全方位移植，按照新儒家的說法，是“全盤西化”。因為蘇聯(lián)也是西方白種人，也就沒有必要掩耳盜鈴似的把移植蘇聯(lián)排除在“西化”之外，現(xiàn)在反倒是高喊起“反對西化圖謀”，實際上是反對祛除蘇聯(lián)模式的改革。
如今我國上下都已深刻地認(rèn)識到蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的弊病，但對其它方面的弊害，卻缺乏足夠的認(rèn)識。其實，蘇聯(lián)模式在政治行政等方面也很落后，我國盲目移植吃了很大的虧。“大部制”改革的實質(zhì)就是在政府行政管理體制方面，剔除蘇聯(lián)模式，向歐、美、日等西方發(fā)達國家看齊，與國際接軌。
蘇聯(lián)“國家官僚制”，乃是由國家充當(dāng)“總地主”和“總資本家”，對社會進行全方位控制，各方面都設(shè)衙門、設(shè)官進行管理，高度集權(quán)。其結(jié)果是干部多，衙門機關(guān)多，形成龐大的官僚特權(quán)階層，騎在人民頭上，工人農(nóng)民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏銳看到干部官僚化問題，列寧更痛恨政府機構(gòu)的無限膨脹，臨死前口述文章《寧肯少些，但要好些》，提出精簡國家機構(gòu)，指出：“要盡一切可能撤銷各種委員會，阻止成立各種新的委員會，因為其中十分之九是多余的”。
但是，蘇聯(lián)體制的本質(zhì)就是管制，方方面面都要派黨員干部去管，沒有民間自治的空間，故其雖多有機構(gòu)調(diào)整，卻一直未能阻止官僚機構(gòu)的惡性膨脹。中央政府部級單位發(fā)展到上百個，1982年有110個，到蘇聯(lián)滅亡前夕，全國各類干部總數(shù)已達2100萬人，占總?cè)丝诘?/14，成為高高在上騎在人民頭上的“新階級”。各機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多，副職多，有的部副部長有十多個，機關(guān)中帶“長”字號的職位竟占到干部1/3，出現(xiàn)了嚴(yán)重的官場病和腐敗現(xiàn)象。
反觀我國歷史，古代歷朝政府衙門其實規(guī)模都不大，秦漢有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宮廷服務(wù)、監(jiān)察等“部級”機關(guān)，也從未超過20個。行政六部：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，乃承襲《周禮》六官：天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前后行用約3千年，其實就是“大部制”。
近代戊戌變法，康有為提出以“十二局”取代“六部”。清末頒行的“皇族內(nèi)閣”是：外務(wù)部、學(xué)部、民政部、度支部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部等10個部。辛亥革命成立南京臨時政府，設(shè)9個部，即陸軍部、海軍部、外交部、內(nèi)務(wù)部、財政部、司法部、教育部、實業(yè)部、交通部。北京臨時政府則是10個部，即外交部、內(nèi)務(wù)部、陸軍部、海軍部、司法部、財政部、教育部、農(nóng)林部、工商部、交通部，加上南京留守則為11個部級單位。我們稍作比較即可看出，所列三屆政府雖性質(zhì)不同，甚至是敵對關(guān)系，但部門設(shè)置卻大同小異，可謂是一脈相承，這其實就是我國現(xiàn)代政府機構(gòu)設(shè)置之濫觴。自后北洋政府、國民政府雖多有變換，中央部門也一直是10到20之間，實行的都是“大部制”。
再看歐美日本等發(fā)達國家，“大部制”更是其政府設(shè)置的常例，部級單位一般都不超過20個。如美國長期保持14個部門，英國則在18個左右，法國約15個，日本現(xiàn)在是13個。蘇聯(lián)垮臺后建立的俄羅斯聯(lián)邦政府也只有17個部，多數(shù)發(fā)展中國家的政府也都實行“大部制”。
“大部制”古今中外的政府都行用，說明其并非什么新鮮玩藝，不僅是國際慣例，而且是歷史傳統(tǒng)。唯獨蘇聯(lián)以及移植蘇聯(lián)模式的國家，才不搞“大部制”，反倒是非正常的異數(shù)，違犯了世界行政通則。其所搞的“國家官僚制”，歷史已證明是一個失敗的體制。
我國建政之初就學(xué)蘇聯(lián)，1949年政務(wù)院設(shè)部級機構(gòu)為35個；1953年增為42個；54年成立國務(wù)院，擴充為64個部門，55年即激增為81個；后反復(fù)下放調(diào)整，但減了又增，增了又減，減了又增，形成“怪圈”。到文革時有76個中央部門，81年終于達到100個，以致機構(gòu)臃腫，效率低下，終于成為改革的重點對象。自后30年“精簡機構(gòu)”搞了八九次，也是反復(fù)增減，中央下了很大力氣，向“官僚主義”頑癥開戰(zhàn)，要突破“歷史怪圈”?，F(xiàn)在國務(wù)院組成部門，名義上是27個，但仍顯其多，仍要改革壓縮到20個以下，以便能與國際接軌。
三、“大部制”改革留不得死角
蘇聯(lián)社會主義體制不僅在經(jīng)濟方面很失敗，在政治、意識形態(tài)等各方面也都很失敗，對此鄧小平看得很準(zhǔn)，稱之為“僵化”體制！棄之要搞中國特色的社會主義?！爸袊厣痹谟趧?chuàng)新，但是，仍有不少人士感情上放不下蘇聯(lián)政經(jīng)體制，甚至留戀計劃經(jīng)濟，認(rèn)為其總體優(yōu)越性是集中國力辦大事。
鐵道部可謂是我國政府所保留的蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式的最后堡壘，其不僅黨政企不分，還學(xué)蘇聯(lián)擁有自己的“公、檢、法”，自成體系，壟斷經(jīng)營，衙門積習(xí)深重。雖歷經(jīng)多次機構(gòu)改革、包括“大部制”改革，鐵道部竟能紋絲不動。當(dāng)政者期望鐵道部能一展雄風(fēng)，把高速鐵路修到外國去，以證明“社會主義的優(yōu)越性”。這就使“大部制”改革留有死角，使改革不能徹底。
“國家官僚制”對于推進蘇聯(lián)工業(yè)化，起初也是起到了重要作用，用行政命令主導(dǎo)經(jīng)濟，也的確辦了許多大事。我國上世紀(jì)引進蘇聯(lián)模式，很快建立了一整套工業(yè)體系。這也使得改革之前，我國政府機構(gòu)龐大異常，光工業(yè)主管部門就達20多個。機械工業(yè)部就有第一到第八，簡稱“一機部”、二機部……等。另按類還分有化工部、電力部、煤炭工業(yè)部、電子工業(yè)部、石油工業(yè)部、冶金工業(yè)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部、森林工業(yè)部等，都是學(xué)蘇聯(lián)。蘇聯(lián)甚至黨也搞“工業(yè)黨”、“農(nóng)業(yè)黨”，黨政企不分，坐辦公桌不事生產(chǎn)的干部多如牛毛。然而，以上所有20多個工業(yè)部，還包括商業(yè)部、外貿(mào)部等，在日本就一個“通商產(chǎn)業(yè)省”，官員數(shù)只有其百不到一，效能卻超過中、蘇工商各部之總和！引導(dǎo)了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟起飛，相比之下，“大部制”顯示出的是更大的優(yōu)越性。
我國去年溫州“7·23”動車追尾翻覆事故，徹底摧毀了蘇式鐵道部無須改制的神話。高筑債臺修鐵路，部長劉志軍和副總工程師張曙光，卻爆出特大貪污案，贓款是天文數(shù)。這更凸顯出鐵道部高度集權(quán)黑箱操作的弊端，說明“大部制”改革留不得死角，政企要分開，鐵道部應(yīng)拆改歸并于交通部。
上世紀(jì)70年代，以香港為基地的“世界船王”包玉剛，通過市場運作，竟使其商船噸位運力超過了蘇聯(lián)全國，當(dāng)然更超過了當(dāng)時的全中國，而其上面卻并沒有多少官僚機構(gòu)和政府官員來管他。管理并非設(shè)官越多、機構(gòu)越多就能管好，相反，少而精干反倒更有效能！政府無須管瑣碎的微觀細(xì)部，而只需作宏觀政策調(diào)控，所以“大部制”不僅是世界行政通則，而且是大勢所趨。清末1906年11月設(shè)“郵傳部”，對交通、郵政、鐵路、航運等進行統(tǒng)一管理，所行已是“大部制”，民國時改稱交通部。我國學(xué)蘇聯(lián)，實際上是走了一段彎路。
蘇聯(lián)政經(jīng)體制并沒有太多“優(yōu)越性”，國家充當(dāng)“總地主”和“總資本家”，行政權(quán)力無孔不入，使各類管理機構(gòu)林立，干部眾多，互相扯皮，造成政府效率低下。加上行政審批手續(xù)繁多，部門追求自身利益，使官僚主義嚴(yán)重。前蘇聯(lián)光農(nóng)業(yè)方面就有管理干部300多萬，而美國全國農(nóng)業(yè)工人也不過此數(shù)，生產(chǎn)的糧食卻比蘇聯(lián)多得多。蘇聯(lián)官僚化的集體農(nóng)莊辦了70年，其糧食產(chǎn)量竟沒有任何一年能達到私有制1913年的水平。行政命令體制和市場體制的優(yōu)劣，歷史已作出了判定?！按蟛恐啤备母?，就是適合我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，摒棄落后的蘇聯(lián)行政管理模式，回歸傳統(tǒng)常規(guī)，與國際接軌。對已被歷史淘汰的落后體制，我們無須留戀，“大部制”改革應(yīng)不留死角。
四、行政體制改革應(yīng)伴隨政治體制改革
“大部制”是行政體制改革，而不是政治體制改革，是上世紀(jì)八十年代初啟動并持續(xù)30多年的以“精簡機構(gòu)”為內(nèi)容的多次改革的繼續(xù)及歸宿。改革以轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率為目標(biāo)，以破除機構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門、審批繁復(fù)、部門謀取自身利益等弊端。今后的“大部制”政府，應(yīng)以行政督導(dǎo)、宏觀調(diào)控、社會服務(wù)為業(yè)，不再大包大攬辦企事業(yè)。人員規(guī)?？尚∫恍?，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)變能力應(yīng)強一些，以適應(yīng)市場經(jīng)濟和全球化快速發(fā)展的形勢。
但行政體制改革必須與政治體制改革結(jié)合，否則將終難成功。
前述機構(gòu)歸并造成副職過多，設(shè)十多個副局長的情況，在蘇聯(lián)也很普遍，上世紀(jì)五六十年代我國學(xué)蘇聯(lián)，甚至國務(wù)院副總理也設(shè)十多個。有些副職竟是因人而置，不是工作需要，而是安插冗員，掛職不上班，只享受待遇。然這種情況在西方發(fā)達國家卻不存在。歐、美、日等國行政體系有政務(wù)官、事務(wù)官的嚴(yán)格區(qū)分，事務(wù)官即文官，最早創(chuàng)制于英國，即我國的公務(wù)員。公務(wù)員抱案牘做技術(shù)性服務(wù)性工作，政治中立不隨黨派去留，具有穩(wěn)定性，因而是“鐵飯碗”。政務(wù)官即帶“長”字號可拍板定策的人，他們隨黨派去留，上位需要競爭，一旦去職就要自謀出路，國家并不包養(yǎng)。如臺灣地區(qū)出任過行政院長的劉兆旋、謝長廷、蘇貞昌等，都沒有“鐵飯碗”，其下部長、局長等政務(wù)官下位后都需自謀職業(yè)，根本用不著設(shè)大量副局長來“過渡”。
那我國為什么不區(qū)分政務(wù)官、事務(wù)官呢？這就牽涉到政治體制改革問題。
眾所周知，我國也搞了公務(wù)員制度改革，近日政府有發(fā)言人聲稱，我國全部公務(wù)員只有700萬人，但鮮有人相信。為什么呢？因為界限不清！不僅區(qū)分不出政務(wù)官、事務(wù)官，而且黨政不分，還有所謂“事業(yè)單位”干部、工會干部、“群眾組織”干部等，全由國家財政供養(yǎng)，有好幾千萬干部在端“鐵飯碗”，仍遵循著“黨管干部”的蘇聯(lián)模式。那誰能知道誰是公務(wù)員，誰又不是呢？700萬只是政府系列干部，但他們卻可以和“事業(yè)單位”甚至法院干部互調(diào)，職級待遇差不多，能力強的可抽調(diào)至“黨委”，不行則調(diào)“工、青、婦”吃清閑。改革的不徹底，使許多問題被官話所掩蓋，而一旦拆并機構(gòu)搞“大部制”，官場病又浮出了水面。
我國古代就有官和吏的嚴(yán)格區(qū)別，官的選拔有科舉，雖不象當(dāng)今政務(wù)官那樣隨黨派去留，但抱案牘的刀筆吏，則有如當(dāng)今公務(wù)員，穩(wěn)定地從事文案事務(wù)性工作，這一點應(yīng)該說有其合理性。然而，我國從蘇聯(lián)引進的“干部”體制，卻一直是含混不清，分類不明，教師也曾是“干部編制”，官和吏沒有區(qū)別，更遑論政務(wù)官、事務(wù)官的區(qū)分。當(dāng)官仍然是終身職業(yè)，特別是帶“長”字號的政務(wù)官，更是可上不可下，并且擁有特權(quán)。官滿為患，官場病“帕金森定律”依然盛行，各部門眾多官員都在追求自身利益，以權(quán)謀私，以行政審批權(quán)為自己謀取不當(dāng)收益。當(dāng)官可謂當(dāng)老爺，“三公消費”居高不下，使行政成本高企。官場上、職場上由國家財政供養(yǎng)“吃冤枉”的人始終減不下去，冗官冗費一直就十分嚴(yán)重。官場官僚主義積習(xí)未除，監(jiān)督機制缺位等，這些都需要政治體制改革才能解決。試想，政府機構(gòu)系列歸并成了“大部制”，而黨組織、工會、“群眾組織”等仍人浮于事，人頭仍減不下去，財政耗費仍減不了，其改革還能有何意義？
所以，與行政“大部制”改革配套，必須同時穩(wěn)妥地推行政治體制改革，如黨政分開，分清干部類別，厘清公務(wù)員編制，制定政務(wù)官的選拔與退出規(guī)程，事業(yè)單位轉(zhuǎn)型不再吃皇糧，“群眾組織”真正歸群眾，擴大社會自治空間，加強監(jiān)察監(jiān)督機制等等。而更重要的是，應(yīng)大力聲張民權(quán)，抑制官權(quán)黨權(quán)！在憲法憲政框架下，擺正官民黨群關(guān)系，擴大民主，加強法治。只有政治清明，行政才能順暢。
“大部制”改革還要清除觀念上的障礙，解放思想，反思?xì)v史，深刻認(rèn)識“全盤西化”移植蘇聯(lián)模式給中國造成的危害，徹底摒棄落后的蘇聯(lián)政經(jīng)體制干部制度，回歸常規(guī)與國際接軌。中國向西方學(xué)習(xí)已有百余年，學(xué)習(xí)要擇善以從，必須立足本國實際，才會有成效。其實，西方各國政府雖都實行“大部制”，卻并沒有同一模式，如日本效能極高的“通產(chǎn)省”，在歐美各國都不存在。各國政府設(shè)部均不雷同，都是根據(jù)本國特點，因地制宜來設(shè)置管理機關(guān)。
“大部制”也并非能包醫(yī)百病，不因時因地權(quán)變改革也會“僵化”無效率。前面我們所列清末民初三屆政府，都設(shè)有海軍部，或許有人會問，為什么不與陸軍部合并設(shè)國防部呢？這是因上世紀(jì)初海軍在國防軍事上的地位所決定。當(dāng)時的大國強國如英、法、德、日都在拼海軍軍備，都有海軍部，海軍強則國防強，清政府則在洋務(wù)運動時就設(shè)立了“海署”，建立了北洋水師。甲午海戰(zhàn)失敗后，中國一直想重建海軍，海軍部寄托著幾代中國人的強國夢，但卻苦于缺乏經(jīng)費，民國時也沒有建成。海軍部于是成了清水衙門，雖列名大部，卻只是一個空殼，徒有虛名，幾十艘破舊軍艦根本不能保衛(wèi)海疆，卻被政治家孫文鼓搗參加了內(nèi)戰(zhàn)。這說明大部制的設(shè)置，也必須切合實際才行。
又如中國古代的行政“六部”，雖行“大部制”，卻幾千年因襲不變。儒者說是周公“制禮作樂”所定，以《易經(jīng)》象數(shù)來設(shè)官分職，將其圣化意識形態(tài)化，造成政府運轉(zhuǎn)不靈。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脫離實際，只能隨事補苴臨時設(shè)“使”以相補救，如青苗使、轉(zhuǎn)運使、節(jié)度使等，結(jié)果形成極不規(guī)整的“使職差遣制”，原有政府行政系統(tǒng)幾乎崩潰。后元、明、清雖也遵《周禮》不改“六部”，但部以下的司、科機構(gòu)卻因時因地大有增補，使行政“六部”勉強維持到1906年。
世界上沒有一成不變的制度，也沒有神圣的政治體制?！按蟛恐啤备母镆瞥庾R形態(tài)桎梏，既要反對僵化，也要反對盲從，要按照中國現(xiàn)時國情，做好“頂層設(shè)計”。改革必然會觸及既得利益階層，觸及既有利益格局，會有強大阻力。但“大部制”改革方向是對的，也沒有回頭路可走，不改革還會出現(xiàn)新的“僵化”，遺患將更加可怕。在認(rèn)準(zhǔn)了目標(biāo)之后，中國政府和人民就應(yīng)排除一切阻力，克服官場病頑癥難點，義無反顧地推進改革大業(yè)。 （2012.4.1）
?。ㄔ瑒?nbsp;北京大學(xué)政府管理學(xué)院。本文刪節(jié)版刊于《同舟共進》2012年第6期，此為未刪稿。）
