【李曉兵】從港督到特首：兼論香港憲制秩序與行政長(zhǎng)官的憲制角色
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從港督到特首：兼論香港憲制秩序與行政長(zhǎng)官的憲制角色
作者：李曉兵
來(lái)源：《原道》第27輯，東方出版社，2016年3月出版
時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申三月十七日乙亥
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【作者簡(jiǎn)介】李曉兵，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授，臺(tái)港澳法研究中心執(zhí)行主任，法學(xué)博士。本文的成稿得益于香港城市大學(xué)法律學(xué)院朱國(guó)斌教授的督促和討論，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心鄒平學(xué)教授對(duì)于本文的修改和完善提出了中肯的意見(jiàn)，在此一并表示衷心的感謝。
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內(nèi)容提要：港英時(shí)期的政治模式確立了港督的憲制角色，這是理解香港回歸前憲制秩序的關(guān)鍵。彭定康的政改方案在很大程度上改變了香港的憲制秩序，總督憲制地位的松動(dòng)和調(diào)整給香港帶來(lái)憲制秩序上的“突變”，也為香港回歸之后的治理帶來(lái)諸多難題。香港回歸中國(guó)是香港管治主權(quán)的一次轉(zhuǎn)移，也是香港新憲制秩序形成的起點(diǎn)?；痉ù_立的行政長(zhǎng)官制度承接回歸前的政治模式，又有著全新的制度設(shè)計(jì)和憲制基礎(chǔ)，但由于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式尚未定型，其憲制角色依然處于發(fā)展和變遷過(guò)程之中。香港未來(lái)政治發(fā)展過(guò)程依然圍繞行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式及其憲制角色而展開(kāi)，這也是香港憲制秩序重塑和形成的過(guò)程。
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關(guān)鍵詞：香港 總督 行政長(zhǎng)官 憲制秩序 政制改革
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香港回歸中國(guó)，既是一個(gè)主權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也是香港憲制秩序重新塑造和形成的過(guò)程。根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第43條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)設(shè)置了行政長(zhǎng)官。與過(guò)去港英統(tǒng)治時(shí)代的總督制度相比，行政長(zhǎng)官制度有著全新的設(shè)計(jì)理念和憲制基礎(chǔ)，但同時(shí)也是對(duì)香港回歸之前政治制度的一種承接，而且行政長(zhǎng)官制度本身也正處在演進(jìn)和發(fā)展過(guò)程之中。在回歸之后，隨著香港政治發(fā)展過(guò)程的展開(kāi)，行政長(zhǎng)官制度也在不斷地進(jìn)行調(diào)試。特別是圍繞行政長(zhǎng)官選舉方式和政制改革方案的爭(zhēng)議，日益成為牽動(dòng)香港社會(huì)各界人士的熱點(diǎn)問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)在2007年12月29日做出決定，香港將在2017年可以普選產(chǎn)生行政長(zhǎng)官，這實(shí)際上為香港特首普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)劃定了時(shí)間表。將來(lái)，如果香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選的目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)，這無(wú)疑將改變現(xiàn)有的憲制秩序，行政長(zhǎng)官在特別行政區(qū)憲政體制下的角色將重新調(diào)整和定位。從2014年7月15日行政長(zhǎng)官梁振英向全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長(zhǎng)官及2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否需要修改的報(bào)告》，到今年6月18日香港立法會(huì)投票過(guò)程中特區(qū)政府提交的政改方案被否決，這一結(jié)果讓香港500萬(wàn)合資格選民無(wú)法于下次行政長(zhǎng)官選舉時(shí)行使民主投票權(quán)利，也意味著香港特區(qū)政府在過(guò)去20多個(gè)月堅(jiān)持不懈推動(dòng)香港政改的努力暫告一段落，2017年香港特區(qū)行政長(zhǎng)官選舉將繼續(xù)沿用2012年1200人選舉委員會(huì)選舉的辦法，香港基本法所確定的普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程依然存在著各種不確定因素。本文就圍繞上述的這些問(wèn)題展開(kāi)分析，以期對(duì)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官制度的演進(jìn)進(jìn)行梳理，并對(duì)香港特別行政區(qū)新憲制秩序下行政長(zhǎng)官的憲制角色進(jìn)行探討。
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一、《英皇制誥》與《皇室訓(xùn)令》下的香港總督
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（一）港英憲制秩序下總督的憲制角色
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英國(guó)占領(lǐng)香港之后，究竟以什么樣的模式來(lái)統(tǒng)治香港成為殖民者首先必須解決的重要問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的英國(guó)駐華商務(wù)總監(jiān)和全權(quán)代表義律在其不到一年的任期內(nèi)曾發(fā)布《義律公告》，宣布設(shè)立香港統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和行使法律的準(zhǔn)則，并自封為香港最高統(tǒng)治者。[1]之后，濮鼎查接替義律作為英國(guó)駐華商務(wù)總監(jiān)和全權(quán)代表，后來(lái)又被任命為第一任香港總督，英國(guó)政府委任他全權(quán)負(fù)責(zé)香港的管制事務(wù)，但是對(duì)于香港這塊“殖民地”的政治體制仍未做出及時(shí)的安排。直到1843年4月5日，英國(guó)國(guó)璽大臣以《英皇制誥》的名稱(chēng)發(fā)布《香港憲章》，其中對(duì)于香港“殖民地”政府的體制做出了安排，并對(duì)香港總督的權(quán)限也做出了規(guī)定，主要包括：1.英皇陛下政府委派港督治理香港，并成立立法局。立法局成員有公職人員，或其他英皇陛下政府委派的人士組成。樞密院亦有權(quán)就立法局成員委員的委任作出決定；2.港督在咨詢(xún)立法局的意見(jiàn)后，可以有權(quán)訂立任何法例，來(lái)維持香港的和平、穩(wěn)定和良好管治，但立法局制定的法例必須遵從英國(guó)樞密院訂立的所有規(guī)例；3.港督需要時(shí)定時(shí)召集行政局會(huì)議，向其提供行政的意見(jiàn)，樞密院保留委任行政局成員的權(quán)力；4.港督有執(zhí)掌和使用香港殖民地公章的權(quán)力；5.港督有全權(quán)委任法官和太平紳士；6.港督有全權(quán)豁免50英鎊以下的罰款；7.港督有全權(quán)赦免罪犯和減刑；8.港督有全權(quán)按充分的理由，將香港任何官員停職；9.當(dāng)港督因?yàn)樗劳龌蚱渌虺鋈?，英皇陛下政府?huì)任命署理港督，繼續(xù)管治香港；10.香港所有文武官員和居民都要服從港督，并協(xié)助他在香港施政。[2]
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1843年4月6日，英國(guó)皇室又發(fā)布了構(gòu)成1917年《皇室訓(xùn)令》藍(lán)本的《致濮鼎查訓(xùn)令》，其主要內(nèi)容包括：1.任命濮鼎查為香港殖民地的總督和駐港英軍總司令；2.立法局必須至少有兩位成員出席，加上港督在場(chǎng)才可以舉行會(huì)議；3.立法局就任何法例和規(guī)則的立法以及其討論，必須由港督本人首先提議才可以進(jìn)行；4.港督每半年將立法局的會(huì)議記錄，向英國(guó)政府匯報(bào)；5.港督不能提議或通過(guò)任何法例，去限制宗教自由、準(zhǔn)許英國(guó)許可的貨幣意外的匯票、紙幣和錢(qián)幣為法定貨幣、通過(guò)公共或私人的彩票籌集政府資金；6.在立法局全體成員反對(duì)的情況下，港督仍有權(quán)訂定和發(fā)布法例；7.行政局有三名成員，再加上港督本人。行政局成員由英國(guó)政府任命，行政局必須至少有兩名成員出席，加上港督本人，才能舉行會(huì)議。港督必須聽(tīng)取行政局的意見(jiàn)，但會(huì)議討論的問(wèn)題，必須是由港督本人首先提出。如果港督的施政完全和行政局的意見(jiàn)相左，他需要向英國(guó)政府做出全面的解釋?zhuān)?.港督只能通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)的方式出售官地。[3]
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《英皇制誥》第2條規(guī)定，皇室授權(quán)并指令總督兼任總司令行使在其職權(quán)范圍內(nèi)的一切權(quán)力；總督權(quán)力來(lái)源依據(jù)本制誥及經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽而辦法予他的委任狀，經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽而時(shí)時(shí)辦法予他的皇室訓(xùn)令，樞密院敕令，皇室通過(guò)一名重要國(guó)務(wù)大臣傳達(dá)之指令以及本殖民地現(xiàn)行及日后制定之有效法律。因此，港督到任的時(shí)候應(yīng)隨身攜帶三分重要的法律文件，即委任狀、特許狀（即《英皇制誥》）和圣諭（即《皇室訓(xùn)令》）。委任狀是英皇發(fā)給總督的就職文件，特許狀是確定港督的職權(quán)，大概地指出總督的職權(quán)范圍，附帶若干其他有關(guān)說(shuō)明。圣諭則是進(jìn)一步授權(quán)總督組織行政局和立法局，以便協(xié)助他創(chuàng)制及修改法例，議定行政大計(jì)。[4]《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》一般被視為是香港的憲制性法律文件，香港基本的政治架構(gòu)和制度就是由這兩個(gè)憲制性法律文件所奠定。當(dāng)然，港督行使職權(quán)還要依據(jù)樞密院敕令、英國(guó)政府的指令以及香港的法律。
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從1843年到1997年，英國(guó)政府在這150多年里一共任命了28位香港總督。從第一任總督濮鼎查到末代總督彭定康，他們秉承英國(guó)皇室的意旨，忠誠(chéng)地貫徹和執(zhí)行英國(guó)政府的政策。歷任總督在香港擁有巨大而廣泛的權(quán)力，包括主持香港的行政機(jī)關(guān)行政局和立法機(jī)關(guān)立法局，并委任兩局議員的權(quán)力；在所有議案上也有“最終否決權(quán)”；主持行政局并統(tǒng)攬最高行政權(quán)，委任行政局全部議員；同時(shí)作為立法局和行政局主席，行政局和立法局在總督施政上只擔(dān)任顧問(wèn)及輔助角色；委派法官和太平紳士的權(quán)力和對(duì)政府所有公務(wù)員（除布政司、財(cái)政司、律政司和英國(guó)駐港三軍司令）進(jìn)行紀(jì)律行動(dòng)（如罰款）甚至解除其公職；赦免囚犯（包括死囚）和免除罰款的權(quán)力；有權(quán)將官地授予他人及機(jī)構(gòu)等等。這些權(quán)力的行使讓港督獲得了無(wú)可置疑的政治權(quán)威，這讓英國(guó)政府更容易通過(guò)港督實(shí)現(xiàn)英國(guó)對(duì)香港殖民統(tǒng)治的目標(biāo)。同時(shí)，港督作為港英政治制度權(quán)力體系的中心，又對(duì)香港憲政秩序產(chǎn)生著重要的塑造作用。
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英國(guó)在香港通過(guò)任命總督實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治，港督從最初的兼職到后來(lái)的專(zhuān)任，并作為港英政府總攬大權(quán)者，可謂是集數(shù)種重要的憲制角色于一身。李昌道教授認(rèn)為，按照英國(guó)法制，香港總督是英皇在香港的全權(quán)代表，英皇是香港的最高統(tǒng)治者。[5]他同時(shí)還認(rèn)為，香港確立并堅(jiān)持行政主導(dǎo)原則，這是香港回歸之前香港憲制秩序的重要特點(diǎn)，也是保障香港政府有效管治、香港經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定的重要原則。他將香港這種所確立的這種政治模式的特點(diǎn)總結(jié)為，由港督為首的香港政府負(fù)責(zé)香港的管治，制定和提出各項(xiàng)政策和法案，同時(shí)設(shè)立行政局和立法局作為港督的政策和立法的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。[6]關(guān)于港督的憲制角色，另有觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為，港督具有雙重地位，既作為“領(lǐng)域的首長(zhǎng)”，又作為“政府的首長(zhǎng)”。[7]也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，香港總督具有雙重身份的法律地位，既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首長(zhǎng)。不過(guò)，也有學(xué)者持不同的看法，即認(rèn)為香港從來(lái)就不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，因此，港督不能代表香港地區(qū)，只能說(shuō)他是英皇在香港的代表。在實(shí)質(zhì)上，香港總督既是英國(guó)占領(lǐng)香港主權(quán)的象征，又是英國(guó)政府對(duì)香港行使治權(quán)的標(biāo)志。[8]在這個(gè)意義上，全面地理解和認(rèn)識(shí)香港總督的憲制角色及其演變，也是理解英國(guó)管治香港的政治模式及其所確立憲制秩序的關(guān)鍵之所在。
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（二）政制改革與總督憲制角色的改變
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如果從英國(guó)近代在全球進(jìn)行殖民的過(guò)程來(lái)看，總督制度是英國(guó)在全球拓展其勢(shì)力范圍的有效管制方式，但是其本身也隨著客觀(guān)形勢(shì)的變化而不斷發(fā)生變遷。比如，加拿大總督自1952年起都是由加拿大公民擔(dān)任。又比如，澳大利亞總督作為英王（英國(guó)國(guó)家元首也是澳大利亞的國(guó)家元首）的全權(quán)代表，在法理上由澳大利亞總理提名，而由君主任命，擁有很大的權(quán)力，但自從英國(guó)在1930年代確認(rèn)了各自治領(lǐng)的獨(dú)立地位以后，從未拒絕過(guò)澳大利亞總理提名的總督。因此，澳大利亞總督的任命和罷免從那時(shí)起就已經(jīng)掌握在澳大利亞總理的手中。
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但是在香港，總督的憲制地位在過(guò)去一百多年間基本上沒(méi)有發(fā)生大的變化，以港督為中心的政治體制也沒(méi)有發(fā)生大的變動(dòng)。有學(xué)者就把港英政府政治制度喻為“帝國(guó)管理機(jī)構(gòu)的早期活化石”，甚至認(rèn)為“香港則依然根據(jù)一個(gè)基本上和形式上保持其19世紀(jì)時(shí)的原貌的憲法來(lái)管理其事務(wù)”，“在130年來(lái)幾乎沒(méi)有什么改變”。[9]這其中主要的原因是港英當(dāng)局對(duì)于香港地方政制改革的訴求沒(méi)有給予充分的關(guān)注和回應(yīng)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，以港督集權(quán)為核心的行政主導(dǎo)體制得以絕對(duì)實(shí)施，英國(guó)政府對(duì)于香港事務(wù)有絕對(duì)的控制權(quán)。在二戰(zhàn)結(jié)束之前，港英政府仍是一個(gè)非常典型的具有專(zhuān)制集權(quán)的、封閉的殖民地政治體制。[10]而從二戰(zhàn)結(jié)束到“九七問(wèn)題”出現(xiàn)之前，港英的殖民政府在政制上的新猷依然有限。[11]
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香港在19世紀(jì)出現(xiàn)的幾次政制改革的要求均被英國(guó)政府拒絕，二戰(zhàn)結(jié)束之后楊慕琦恢復(fù)總督職務(wù)之后提出了其所主導(dǎo)的政制改革計(jì)劃，即“楊慕琦計(jì)劃”，但該計(jì)劃在提出六年之后被迫流產(chǎn)，英國(guó)政府在1952年10月宣布“在香港推醒大規(guī)模的政制改革是不合時(shí)宜的”。[12]之后，香港19世紀(jì)60年代所醞釀的政制改革因?yàn)椤傲唢L(fēng)暴”而被港英政府?dāng)R置，直到麥理浩任總督期間，香港才實(shí)施了一系列保守而務(wù)實(shí)的政制改革措施，比如，適當(dāng)改變行政局的人員結(jié)構(gòu)，大幅增加立法局非官守議席，但并未對(duì)行政局及立法局作重大的改革，兩局所有議席仍然維持委任制，香港市政局的改革和作為香港最基層的議政組織的區(qū)議會(huì)的創(chuàng)立是其任內(nèi)的一個(gè)亮點(diǎn)，這些政制改革并未觸動(dòng)香港政治體制的基本框架。[13]
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但是在香港回歸之前，由末代總督彭定康在20世紀(jì)90年代前期所主導(dǎo)的政制改革則在很大程度上改變了香港的憲制秩序，總督的憲制地位開(kāi)始有了松動(dòng)和調(diào)整。彭定康所提出的《政改方案》主要內(nèi)容包括：1.行政局和立法局分家。2.總督不擔(dān)任立法局主席，立法局主席由立法局議員互選產(chǎn)生。3.以立法制約行政。行政局和立法局分家以后，總督將以行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的身份向立法局負(fù)責(zé)，就重大事項(xiàng)向立法局報(bào)告工作，從而建立起立法制衡行政的機(jī)制，逐步形成以立法為中心的政制體制。4.降低投票年齡，將選民的年齡由原來(lái)的21歲降低至18歲。5.在地區(qū)直選實(shí)行單議席單票制，由選民投出1票在1個(gè)選區(qū)選出1名代表。6.新增功能組別選舉方式。功能組別議席由21席增加至30席；新增9席以個(gè)人投票取代團(tuán)體投票，將功能組別的選民范圍擴(kuò)大到全港270萬(wàn)工作人口中所有符合資格的選民。7.強(qiáng)化區(qū)議會(huì)功能，擴(kuò)大區(qū)議會(huì)的職責(zé)、功能和財(cái)政預(yù)算，使其在處理影響區(qū)內(nèi)居民的問(wèn)題上負(fù)起更大的責(zé)任。8.改變區(qū)議會(huì)和市政局的成員構(gòu)成。9.成立一個(gè)獨(dú)立的直接向總督負(fù)責(zé)的選區(qū)分界及選舉事務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)重新劃定選區(qū)和選區(qū)分界的工作。10.成立選舉委員會(huì)。
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對(duì)于彭定康的《政改方案》，中國(guó)政府給予了強(qiáng)烈的批評(píng)和抵制，因?yàn)檫@一做法明顯違反了《中英聯(lián)合聲明》，違反了與基本法相銜接的原則，違背了中英雙方已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議和諒解。[14]這一政改方案付諸實(shí)施的結(jié)果就是給香港的順利回歸制造了新的障礙，也為中英在過(guò)渡期內(nèi)的合作帶來(lái)不盡的變數(shù)，并給香港回歸后政制發(fā)展帶來(lái)新的困難。有學(xué)者評(píng)價(jià)指出，這是讓立法機(jī)關(guān)性質(zhì)發(fā)展成為一個(gè)制衡政府的獨(dú)立組織，令其具備所謂有效地代表市民所需的獨(dú)立性；讓立法局擁有可以明確而獨(dú)立地管理本局的事務(wù)的職權(quán)；讓立法局主席有港督辭去，他以行政首長(zhǎng)身份向立法局負(fù)責(zé)，定期接受議員質(zhì)詢(xún)和討論政府政策。重要出訪(fǎng)活動(dòng)和其他董事事務(wù)要向立法局匯報(bào)，把行政首長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)置于立法局的監(jiān)督之下。這完全是改變行政主導(dǎo)原則，向立法主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。[15]從香港憲制秩序的演進(jìn)的角度來(lái)看，香港回歸之前港督職權(quán)的調(diào)整和角色轉(zhuǎn)變一方面意味著港英政府試圖開(kāi)啟香港“代議政制”實(shí)踐，另一方面也是對(duì)香港過(guò)去一百多年憲制傳統(tǒng)的一種簡(jiǎn)單而激進(jìn)的背離。對(duì)此，香港的政治人物就指出，港英政府這是利用中國(guó)政府所作出的“五十年不變”的承諾做文章，他們解讀為“中國(guó)政府講的五十年不變，并非一九九七年的香港情況五十年不變，而是一九八四年的情況五十年不變”。因此，港英政府的應(yīng)對(duì)策略就是要采取“十三年大變，五十年不變”的政治戰(zhàn)略，即利用“九七”前十三年的統(tǒng)治時(shí)間進(jìn)行代議制改革，徹底改變香港的政體，使這種制度在“九七”之后保持不變。為此，就要將立法會(huì)從港督的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)變成代議機(jī)構(gòu)。[16]在此過(guò)程中，總督憲制角色的轉(zhuǎn)化是重中之重，它給香港帶來(lái)的是一種憲制秩序上的“突變”，香港回歸之后的很多治理上的難題就是源于這一極具技巧性的政治操作和看似符合“民主化趨勢(shì)”的重大改變。
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二、《香港特別行政區(qū)基本法》下的行政長(zhǎng)官
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（一）香港新憲制秩序下行政長(zhǎng)官的憲制角色
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香港回歸中國(guó)，為特別行政區(qū)量體裁衣而制定的香港特別行政區(qū)基本法正式開(kāi)始實(shí)施，因此，這既是香港管治主權(quán)的一次轉(zhuǎn)移，也是香港新憲制秩序形成的起點(diǎn)。香港特別行政區(qū)基本法所確立的行政長(zhǎng)官制度與過(guò)去港英統(tǒng)治時(shí)代的總督制度相比，有著全新的制度設(shè)計(jì)和憲制基礎(chǔ)，但同時(shí)也是對(duì)于香港回歸之前政治制度和實(shí)踐模式的一種承接，而且其制度本身也尚未完全定型，從行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式到其本身的法律定位，也都正處在發(fā)展和變遷過(guò)程之中。
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1984年12月19日，中英雙方在北京簽訂《聯(lián)合聲明》確立了中華人民共和國(guó)對(duì)香港的基本方針政策，其中包括根據(jù)憲法的規(guī)定設(shè)立特別行政區(qū)，特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，并享有高度的自治權(quán)。特別行政區(qū)現(xiàn)行的法律基本不變。特別行政區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成。行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?；痉ǖ纳鲜鲆?guī)定是對(duì)《聯(lián)合聲明》的尊重，但是需要指出的是，《聯(lián)合聲明》并非行政長(zhǎng)官制度的法源。香港現(xiàn)任行政長(zhǎng)官梁振英香港特區(qū)行政長(zhǎng)官梁振英在2014年4月4日接受記者采訪(fǎng)時(shí)就表示，從《聯(lián)合聲明》可以清楚知道：中國(guó)政府在1984年簽訂的《聯(lián)合聲明》的基本方針政策，已經(jīng)由1990年頒布的《基本法》法律條文“規(guī)定之”，而且將《聯(lián)合聲明》這11條基本方針政策，更具體而細(xì)致地寫(xiě)成160條的《基本法》法律條文。[17]
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1990年4月4日，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，國(guó)家根據(jù)《憲法》設(shè)立香港特別行政區(qū)。根據(jù)香港基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官除了是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，也是香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，這賦予了行政長(zhǎng)官代表特區(qū)基本的法律地位和憲制角色。同時(shí)，在中央與特區(qū)關(guān)系中，行政長(zhǎng)官也具有無(wú)以替代的重要地位，扮演著重要的憲制角色。行政長(zhǎng)官作為國(guó)家依法設(shè)立的特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，除了對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也須要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)。因此，在“一國(guó)兩制”之下，行政長(zhǎng)官的憲制地位至為特殊，也至為重要。有學(xué)者指出，與港英時(shí)期的總督憲制地位相比，回歸后的香港行政長(zhǎng)官的憲制地位已經(jīng)改變。如果說(shuō)港督是英國(guó)女王在香港的代表，那么行政長(zhǎng)官就成為香港這個(gè)地方行政區(qū)域的代表者。在上述特區(qū)政府闡釋的原因中，行政長(zhǎng)官首先是特區(qū)首長(zhǎng)，而不僅僅是普通的政府委托代理者。正是因?yàn)橄愀坌姓L(zhǎng)官代表了香港特區(qū)，所以他還承擔(dān)了許多的禮儀性身份，如接受市民饋贈(zèng)。行政長(zhǎng)官作為特區(qū)首長(zhǎng)，更多的是特區(qū)的抽象人格象征。[18]本文認(rèn)為，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的法律地位具有雙重性，行政長(zhǎng)官不僅僅是香港特別行政區(qū)的代表，也是中央人民政府管制香港的代表，這一職位在香港新的憲制秩序中處于一個(gè)連接點(diǎn)的地位，是中央人民政府與特別行政區(qū)權(quán)力的交匯點(diǎn)，也是理解香港回歸后特別行政區(qū)新憲制秩序形成和政治制度有效運(yùn)作的關(guān)鍵，因此，行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生及其職權(quán)的正常行使是“一國(guó)兩制”在香港實(shí)踐取得成功的關(guān)鍵一環(huán)。
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但是，需要注意的是，對(duì)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的憲制角色的解讀不應(yīng)該僅僅根據(jù)香港基本法，還應(yīng)該結(jié)合《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定來(lái)展開(kāi)?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！钡?2條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（十三）決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；……”這意味著國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)特別行政區(qū)的設(shè)立和制度來(lái)作出決定，行政長(zhǎng)官的法律地位及其職權(quán)都來(lái)自于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的決定。1990年4月4日，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議還通過(guò)了《關(guān)于<中華人民共和國(guó)特別行政區(qū)基本法>的決定》，其中特意對(duì)其合憲性作出判斷：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)?！贝送猓愀厶貏e行政區(qū)首任行政長(zhǎng)官董建華先生在提出辭職后當(dāng)選為全國(guó)政協(xié)副主席，這樣的安排和實(shí)踐已經(jīng)成為中國(guó)憲法實(shí)踐中的重要的憲法慣例，等等。這些基本制度和實(shí)踐為理解香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官憲制角色提供了生動(dòng)而豐富的例證，現(xiàn)行憲法在特別行政區(qū)當(dāng)然具有法律效力，因此，行政長(zhǎng)官的憲制角色既要放在特別行政區(qū)來(lái)理解，也要放在憲法所確立的國(guó)家基本制度中來(lái)認(rèn)識(shí)。
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（二）行政長(zhǎng)官的職權(quán)與行政主導(dǎo)原則
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香港基本法中并沒(méi)有明確規(guī)定香港的政治體制以行政主導(dǎo)為基本原則，但是從基本法各個(gè)部分的規(guī)定來(lái)看，特別是對(duì)于行政長(zhǎng)官職權(quán)以及與其他機(jī)關(guān)關(guān)系的規(guī)定，行政主導(dǎo)的的原則得到了較為充分的體現(xiàn)。肖蔚云教授就指出，行政主導(dǎo)是起草香港基本法政治體制時(shí)的一個(gè)指導(dǎo)原則，也是保持了1997年前香港原有政治體制中行之有效的特色，這有利于提高行政工作效率。這種行政主導(dǎo)作用具體表現(xiàn)在行政長(zhǎng)官具有香港特別行政區(qū)首長(zhǎng)和特別行政區(qū)政府首長(zhǎng)兩重身份，具有較大的權(quán)力，它可以說(shuō)是一種行政長(zhǎng)官制。以行政為主導(dǎo)就要依照香港基本法更好發(fā)揮以行政長(zhǎng)官為首的行政的作用。[19]
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香港基本法對(duì)于行政長(zhǎng)官的職權(quán)所做的較為廣泛的規(guī)定主要體現(xiàn)在第48條之中。在基本法所規(guī)定的這些廣泛的職權(quán)中，有的是行政長(zhǎng)官作為特別行政區(qū)首長(zhǎng)和特別行政區(qū)的代表而享有的，有的是其作為特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)而享有的。除了這一條的規(guī)定，香港基本法“行政長(zhǎng)官”這一章節(jié)的其他條款也有關(guān)于行政長(zhǎng)官職權(quán)的內(nèi)容，比如，行政長(zhǎng)官如認(rèn)為立法會(huì)通過(guò)的法案不符合香港特別行政區(qū)的整體利益，可在三個(gè)月內(nèi)將法案發(fā)回立法會(huì)重議（第49條）；行政長(zhǎng)官如拒絕簽署立法會(huì)再次通過(guò)的法案或立法會(huì)拒絕通過(guò)政府提出的財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見(jiàn)，行政長(zhǎng)官可解散立法會(huì)（第50條）；行政長(zhǎng)官在立法會(huì)拒絕批準(zhǔn)政府提出的財(cái)政預(yù)算案時(shí)可向立法會(huì)申請(qǐng)臨時(shí)撥款（第51條）；由行政長(zhǎng)官?gòu)男姓C(jī)關(guān)的主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任行政會(huì)議的成員，并決定其任免（第55條）；主持行政會(huì)議（第56條）等。應(yīng)該說(shuō)，基本法中關(guān)于行政長(zhǎng)官權(quán)力廣泛的規(guī)定為行政主導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)和前提條件。從基本法關(guān)于行政權(quán)和立法權(quán)的配置來(lái)看，香港特別行政區(qū)政治體制的設(shè)計(jì)總體上是一種“強(qiáng)行政、弱立法”的體制。而行政長(zhǎng)官所擁有的解散立法會(huì)的權(quán)力，以及對(duì)于立法會(huì)議案的提出和法案的簽署實(shí)質(zhì)性權(quán)力，都讓行政長(zhǎng)官在特別行政區(qū)的政治體制中居于相對(duì)較為優(yōu)勢(shì)的地位。
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但是，從實(shí)踐的效果來(lái)看，這種制度設(shè)計(jì)并未達(dá)到預(yù)期的效果，而是被現(xiàn)實(shí)的政治操作所改變和“阻擊”。早在2000年香港回歸三周年之際，梁愛(ài)詩(shī)女士曾指出，過(guò)去兩年，有些人批評(píng)行政立法關(guān)系不好，其實(shí)任何的機(jī)制都需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)期，才可以運(yùn)作順利。她認(rèn)為，按照“基本法”第62（1）條，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行政策，它執(zhí)行政策時(shí)需要按第62（5）條擬定并向立法會(huì)提出法案擬定并向立法會(huì)提出法案。她認(rèn)為，法律的制定、修改和廢除的權(quán)力在立法會(huì)，立法會(huì)提出法律草案受第74條所限制。議員可以提出修訂，但限于在原有法案范圍內(nèi)，還要符合基本法，如果修訂適當(dāng)，政府可以采納修正案，如果修正不合理，政府會(huì)有誰(shuí)議員反對(duì)，分組投票，確保各階層利益都得到照顧，最后如果政府不能接受的修正案被通過(guò)，政府仍可以收回法案，因此，立法主導(dǎo)權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，但是通過(guò)法律的權(quán)力屬于立法機(jī)關(guān)，正好現(xiàn)實(shí)行政立法機(jī)關(guān)，相互配合、相互制衡。她還提出，雖然特區(qū)有可行的機(jī)制，仍需實(shí)施時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，因此初期的政治是無(wú)可避免的，隨著更多的會(huì)議，更多的實(shí)例，立法機(jī)關(guān)的管理慢慢地開(kāi)始建立起來(lái)，并希望下一屆議會(huì)運(yùn)作能更順利。[20]然而在之后的2003年，特區(qū)政府向立法會(huì)提交了《國(guó)家安全條例》草案，但在立法會(huì)中不能形成足夠的支持票，最后行政長(zhǎng)官被迫宣布撤回《國(guó)家安全條例》草案，此舉不僅影響了特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的之間的信任，也讓行政長(zhǎng)官在同時(shí)面對(duì)中央政府和特別行政區(qū)時(shí)施政的困難。在2005年，特區(qū)政府向立法會(huì)提交的《二零零七年行政長(zhǎng)官及二零零八年立法會(huì)產(chǎn)生辦法建議方案》，因?yàn)槲茨塬@得足夠的支持而讓香港回歸后的第一次政改的努力無(wú)果而終。[21]今年，特區(qū)政府向立法會(huì)提交的《行政長(zhǎng)官普選辦法公眾咨詢(xún)報(bào)告及方案》，最終在立法會(huì)也未能獲得通過(guò)而讓香港政改進(jìn)程再次遭遇重大障礙。由于這些政府方面所提出的重要的議案在立法機(jī)關(guān)屢屢遭遇障礙而無(wú)法順利過(guò)關(guān)，特別是近年來(lái)，立法會(huì)“逢中必反”“逢特區(qū)政府必反”的立場(chǎng)和做法幾乎讓“行政主導(dǎo)”原則幾乎淪為一種“紙面上的設(shè)想”。
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香港特別行政區(qū)過(guò)去十多年的政治發(fā)展進(jìn)程表明，行政長(zhǎng)官的權(quán)力在現(xiàn)實(shí)的政治過(guò)程中遭到削弱和侵襲，行政長(zhǎng)官的權(quán)威遭到質(zhì)疑和否定，行政長(zhǎng)官的施政受到嚴(yán)重的牽制，基本法所確立的政治體制的行政主導(dǎo)原則未能得到充分落實(shí)的趨勢(shì)并沒(méi)有得到改變，而今，立法擴(kuò)權(quán)、司法能動(dòng)、行政弱勢(shì)的局面儼然已經(jīng)形成定格。如何推動(dòng)香港在政治力量的整合并通過(guò)實(shí)踐來(lái)形成新的“憲制性慣例”，讓基本法所涉及的行政主導(dǎo)的政治體制發(fā)揮出來(lái)應(yīng)有的效果，這是未來(lái)特別行政區(qū)政制發(fā)展的重要課題。對(duì)于這樣的一種現(xiàn)實(shí)，特別行政區(qū)前任立法會(huì)主席范徐麗泰曾作出如下的評(píng)論，現(xiàn)在政府的“行政主導(dǎo)”，不如說(shuō)是“行政主動(dòng)”更準(zhǔn)確，政府有制定法案、議案的主動(dòng)權(quán)，但是在整個(gè)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，政府沒(méi)有強(qiáng)大的號(hào)召力，不能充分發(fā)揮引領(lǐng)作用。[22]正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的憲制角色依然在發(fā)展和變遷之中。
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（三）宣誓效忠的制度設(shè)計(jì)與行政長(zhǎng)官愛(ài)國(guó)愛(ài)港的基本要求
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《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定了宣誓效忠制度，其中第一百零四條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員在就職時(shí)必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)?！边@一規(guī)定既是對(duì)世界各國(guó)任職宣誓制度的通常作法的接受，也是基于特別行政區(qū)法律地位和行政長(zhǎng)官憲制角色本身的必然要求。作為中國(guó)憲法下所規(guī)定的一個(gè)高度自治的特別行政區(qū)，行政長(zhǎng)官既是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)和代表，具有領(lǐng)導(dǎo)香港特別行政區(qū)政府以及負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照基本法適用于香港特別行政區(qū)的其他法律等重要職權(quán)，如何向中央政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，宣誓效忠制度就是這樣的一個(gè)基本設(shè)計(jì)。而宣誓本身也是由行政長(zhǎng)官的憲制角色和法律地位所決定的，這與當(dāng)下所熱議的行政長(zhǎng)官愛(ài)國(guó)愛(ài)港的基本要求之間具有內(nèi)在的一致性。
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在港英政府時(shí)期，宣誓制度是英國(guó)向世界彰顯其占領(lǐng)香港、宣示主權(quán)和治權(quán)的一種法律形式，也是通過(guò)港督對(duì)英皇效忠宣誓維護(hù)英國(guó)對(duì)于香港實(shí)際管治效力的重要一環(huán)?！队⒒手普a》第3條明文規(guī)定，港督上任時(shí)必須“按照維多利亞女皇陛下在位第三十一、三十二年通過(guò)之‘宣誓法’”，“進(jìn)行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓?！睔v任港督在就職典禮上在首席按察司監(jiān)誓下，分別宣讀效忠宣誓、受任宣誓及司法宣誓三項(xiàng)誓詞。其中“效忠宣誓”誓詞為：“本人，XXX，謹(jǐn)遵法律宣誓：本人必竭誠(chéng)向女皇伊利沙伯二世陛下及其繼位人效忠。此誓?！薄笆苋涡摹钡氖脑~為：“本人，XXX，謹(jǐn)此宣誓：本人奉委為香港總督，并為女皇伊利沙伯二世陛下效力，一定盡忠職守，努力服務(wù)。此誓?！薄八痉ㄐ摹钡氖脑~為：“本人，XXX，謹(jǐn)此宣誓：在奉委為香港總督及其后可能出任宣誓及聲明條例第三附表所指之任何其他司法職位時(shí)，定當(dāng)為女皇伊利沙伯二世陛下效力，盡忠職守，努力服務(wù)，并遵行香港法律與習(xí)俗，以不懼、不偏、不私、無(wú)私、無(wú)欺之精神，為全體民眾主持正義。此誓?！蓖ㄟ^(guò)這樣的宣誓制度，確立了港督效忠英國(guó)的法律義務(wù)，也為港督行使職權(quán)確定了最為根本的施政原則，即無(wú)條件服從英皇并將其內(nèi)化為施政的基本理念，在具體的施政活動(dòng)中不得有損英國(guó)國(guó)家利益。
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在香港回歸過(guò)程中，香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)曾于1997年5月23日通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)有關(guān)人員就職宣誓事宜的決定》，這是根據(jù)香港基本法第104條的規(guī)定就宣誓問(wèn)題做出的專(zhuān)門(mén)決定，其中要求：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員、臨時(shí)立法會(huì)議員以及終審法院常設(shè)法官和高等法院法官在一九九七年七月一日香港特別行政區(qū)政府成立暨就職宣誓儀式上宣誓就職?！毙姓L(zhǎng)官就職宣誓誓詞為：“本人×××（姓名），謹(jǐn)此宣誓：本人就任中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官，定當(dāng)擁護(hù)中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，為香港特別行政區(qū)服務(wù)，對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)?！毕愀刍貧w后，香港特別行政區(qū)對(duì)回歸前的《宣誓及聲明條例》進(jìn)行了較大的修改，其中關(guān)于行政長(zhǎng)官誓言的規(guī)定與上述的籌備委員會(huì)就宣誓問(wèn)題所做的專(zhuān)門(mén)決定中的誓詞基本相同。從行政長(zhǎng)官就職宣誓的實(shí)踐來(lái)看，在歷任香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的就職儀式上，都是由國(guó)家主席或國(guó)務(wù)院總理來(lái)監(jiān)誓，大部分情況下是行政長(zhǎng)官直接向國(guó)家主席宣誓。從這一做法可以看出，國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上給予了特別行政區(qū)超規(guī)格的禮遇，顯示了國(guó)家對(duì)于特別行政區(qū)每一屆新政府籌組過(guò)程的充分關(guān)注和高度重視。行政長(zhǎng)官通過(guò)就職宣誓既表達(dá)了行政長(zhǎng)官愛(ài)國(guó)愛(ài)港的政治立場(chǎng)，也宣示了中央政府對(duì)香港特別行政區(qū)的管制權(quán)，以及特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)之間基本的法律關(guān)系。這是對(duì)行政長(zhǎng)官憲制角色的確認(rèn)和表現(xiàn)，也是一種高度政治化的法律實(shí)踐。另外，還要進(jìn)一步明確的是，在憲法和基本法的關(guān)系這一根本問(wèn)題上，不可忽視憲法在特別行政區(qū)的效力。香港基本法第44條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官由年滿(mǎn)四十周歲，在香港通常居住連續(xù)滿(mǎn)二十年并在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任?！边@意味著憲法關(guān)于公民基本義務(wù)的規(guī)定對(duì)于行政長(zhǎng)官也具有拘束力，憲法第54條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為。”行政長(zhǎng)官的就職宣誓表達(dá)了特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)之間的法律上和政治上的聯(lián)系。其作為公民要維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益，而其作為行政長(zhǎng)官就是要通過(guò)其對(duì)中央政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)來(lái)體現(xiàn)其基本的法律義務(wù)和政治責(zé)任。
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三、2017年政制改革與行政長(zhǎng)官憲制角色之變化
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（一）香港政制改革與行政長(zhǎng)官選舉方式的改變
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香港回歸之后第三次啟動(dòng)的政制改革一個(gè)基本目標(biāo)就是要在2017年實(shí)現(xiàn)行政長(zhǎng)官的普選，也就是要修改行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法，當(dāng)然還包括對(duì)立法會(huì)產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改的考慮。香港基本法第45條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！薄靶姓L(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定?！毕愀刍痉ǜ郊弧跋愀厶貏e行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法”第7條規(guī)定：“2007年以后各任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！边@是香港特別行政區(qū)實(shí)施行政長(zhǎng)官普選最基本的法律依據(jù)。2004年4月6日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉附附件一第七條和附件二第三條的解釋》，其中提出：“上述兩個(gè)附件中規(guī)定的二00七年以后各任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法、立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序‘如需’修改，是指可以進(jìn)行修改，也可以不進(jìn)行修改?！痹诖嘶A(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步完善并確立了修改附件一和附件二相關(guān)條文的基本程序，即“是否需要進(jìn)行修改，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照香港基本法第45條和第68條規(guī)定，根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則確定。修改行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及立法會(huì)法案、議案表決程序的法案及其修正案，應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會(huì)提出。”這一解釋確立了著名的“香港政改五部曲”的基本法律淵源，這是全國(guó)人大常委會(huì)在基本法解釋過(guò)程中對(duì)于基本法實(shí)施程序的一個(gè)完善。
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2004年4月26日，全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長(zhǎng)官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》，其中認(rèn)為，“香港社會(huì)各界對(duì)于2007年以后行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法如何確定仍存在較大分歧，尚未形成廣泛共識(shí)。在此情況下，實(shí)現(xiàn)香港基本法第四十五條規(guī)定的行政長(zhǎng)官由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生…的條件還不具備?！辈⒆鞒鰶Q定：2007年香港特別行政區(qū)第三任行政長(zhǎng)官的選舉，不實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法。在此前提下，2007年香港特別行政區(qū)第三任行政長(zhǎng)官的具體產(chǎn)生辦法……，可按照香港基本法第四十五條……的規(guī)定和附件一第七條…的規(guī)定作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改。
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2007年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定》，其中確定了行政長(zhǎng)官的“普選時(shí)間表”：“2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長(zhǎng)官的具體產(chǎn)生辦法…可以作出適當(dāng)修改；2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長(zhǎng)官的選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法”。其中還特別重申了“香港政改五部曲”。2010年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官及立法會(huì)產(chǎn)生辦法修正案，2012年選舉第四任行政長(zhǎng)官人選的選舉委員會(huì)將由原來(lái)的800人增加至1200人，四大界別以相同比例增加委員的名額，不少于150名的選舉委員可聯(lián)合提名行政長(zhǎng)官候選人，每名委員只可提出一名候選人。2013年12月4日至2014年5月3日，香港特別行政區(qū)政府啟動(dòng)了實(shí)現(xiàn)“雙普選”目標(biāo)的前期法律程序，就2017年行政長(zhǎng)官和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法進(jìn)行為期5個(gè)月的公眾咨詢(xún)。2014年7月15日，行政長(zhǎng)官梁振英向全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長(zhǎng)官及2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否需要修改的報(bào)告》，這是香港“政改五步曲”邁出了實(shí)質(zhì)性的第一步，但是之后，全國(guó)人大常委會(huì)所做出的決定引發(fā)了香港社會(huì)激進(jìn)政治力量的持續(xù)不斷的杯葛和反對(duì)。2015年6月18日，特區(qū)政府提交的以實(shí)現(xiàn)行政長(zhǎng)官普選為基本目標(biāo)的政改方案在立法會(huì)被否決，70名議員中有28名議員投反對(duì)票。
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（二）他山之石：法國(guó)1962年總統(tǒng)選舉方式的變化
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根據(jù)法國(guó)1958年制定的第五共和憲法第6條和第7條的規(guī)定，共和國(guó)總統(tǒng)任期7年，由選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生，選舉團(tuán)包括議會(huì)議員、省議會(huì)議員、海外領(lǐng)地議會(huì)議員，以及由市鎮(zhèn)議會(huì)所選出的代表。共和國(guó)總統(tǒng)的選舉方式采取兩輪多數(shù)投票制，即在第一輪投票中采用絕對(duì)多數(shù)制。如果第一輪投票沒(méi)有結(jié)果，共和國(guó)總統(tǒng)在第二輪投票中根據(jù)相對(duì)多數(shù)制選出。這樣的一種通過(guò)龐大的選舉團(tuán)選舉總統(tǒng)的方式在1962年通過(guò)公民投票修改憲法的辦法進(jìn)行了修改。
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關(guān)于法國(guó)總統(tǒng)的憲法角色，戴高樂(lè)一貫主張：“法國(guó)最高的和永久的利益必須首先從國(guó)家元首身上得到保證”，而這“唯一的辦法是由人民來(lái)選舉共和國(guó)的總統(tǒng)”。因此，1962年法國(guó)憲法修改其實(shí)是戴高樂(lè)關(guān)于第五共和憲政體制設(shè)計(jì)的重要一環(huán)。戴高樂(lè)自己在其《希望回憶錄》中吐露了這次憲法修改的基本動(dòng)因和策略，他承認(rèn)在1946年的貝葉演說(shuō)和后來(lái)的1958年由他主持的制憲過(guò)程中，并沒(méi)有提出國(guó)家元首必須由普選產(chǎn)生，他也曾主張總統(tǒng)由基礎(chǔ)廣泛的屬于全國(guó)范圍的選舉團(tuán)選出。但是，這樣的做法其實(shí)是一種富有謀略的政治過(guò)程，他寫(xiě)道，“其實(shí)，我當(dāng)時(shí)是認(rèn)為最好不要畢其功于一役。在我決定向全國(guó)要求把政權(quán)從政黨的控制下拯救出來(lái)，由總統(tǒng)而不是由國(guó)會(huì)作為權(quán)力和政策的源泉時(shí)，我就認(rèn)為，最好還是暫緩?fù)瓿蛇@項(xiàng)巨大的改革”，“等到新憲法的實(shí)踐證明最高權(quán)威按照憲法掌握政權(quán)并不會(huì)產(chǎn)生獨(dú)裁的時(shí)候，才是向人民建議徹底改革的時(shí)機(jī)。我一開(kāi)始就有親自擔(dān)當(dāng)國(guó)家元首職責(zé)的意圖。由于過(guò)去的歷史和現(xiàn)今的環(huán)境，由于我所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，我上臺(tái)的方式不過(guò)是一種無(wú)足輕重的形式而已。但是，考慮到今后，我決定在七年任期屆滿(mǎn)之前把這方面的制度建立起來(lái)”。[23]但是，通過(guò)公民投票對(duì)憲法進(jìn)行修改是根據(jù)憲法第11條賦予總統(tǒng)的特權(quán)，戴高樂(lè)認(rèn)為總統(tǒng)選舉方式的修憲提議涉及“公共權(quán)力的組織”，當(dāng)然，這樣的主張并非完全的無(wú)可置疑，因?yàn)?，憲法?9條精確地規(guī)定了修憲程序，通過(guò)公民投票方式來(lái)進(jìn)行修憲不是不可以，但是必須得到議會(huì)的一致同意。而議會(huì)應(yīng)該是不可能對(duì)這樣的修憲提議表示支持的，戴高樂(lè)估計(jì)對(duì)于這一提議有“2/3的國(guó)民議會(huì)議員和9/10的參議院議員是無(wú)論如何不會(huì)接受的”，于是只有走公民投票這一招險(xiǎn)棋。
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這一次公民投票的時(shí)間是1962年10月28日，投票的結(jié)果是，在法國(guó)本土有1200多萬(wàn)人投贊成票，790多萬(wàn)人投反對(duì)票，總體來(lái)看，贊成票占有效選票的62%，反對(duì)票占38%。[24]這一法律草案在公民投票中獲得了通過(guò)，即1962年11月6日的公投立法。這實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)了對(duì)1958年憲法第6條和第7條，以及1958年11月7日關(guān)于總統(tǒng)選舉的n 58-1064組織條例進(jìn)行修改，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共和國(guó)總統(tǒng)的選舉方式的改變，將原來(lái)“共和國(guó)總統(tǒng)由議會(huì)議員、省議會(huì)議員、海外領(lǐng)地議會(huì)議員以及市議會(huì)選出的代表組成的選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生”修改為“共和國(guó)總統(tǒng)由直接的、普遍選舉產(chǎn)生”。這一次憲法修改是第五共和憲法發(fā)展過(guò)程中最有爭(zhēng)議的一次修改，也是最為重要的一次修改。之所以說(shuō)這是最有爭(zhēng)議的一次修改，是因?yàn)檫@次修改不僅僅引發(fā)了內(nèi)閣的嚴(yán)重危機(jī)，并最終導(dǎo)致國(guó)民議會(huì)根據(jù)憲法的規(guī)定啟動(dòng)了彈劾程序。之所以說(shuō)這一次憲法修改最為重要，是因?yàn)樗淖兞说谖骞埠蛻椪w制的原始設(shè)計(jì)，真正地讓法國(guó)第五共和從議會(huì)制轉(zhuǎn)向半總統(tǒng)制半議會(huì)制，使得法國(guó)第五共和的憲政體制能夠與其歷史傳統(tǒng)相結(jié)合，在與基本的民主理念不相背離的同時(shí)，又能確立總統(tǒng)的權(quán)威和權(quán)力正當(dāng)性基礎(chǔ)。
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就這次公民投票的時(shí)機(jī)和背景來(lái)看，1962年初，阿爾及利亞戰(zhàn)爭(zhēng)已接近尾聲，一些政黨對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化和大西洋軍事一體化進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，并且也得到了一些盟國(guó)政府的支持，1962年4月，富歇爾計(jì)劃談判破裂，戴高樂(lè)的歐洲政策遭到了一些議員的譴責(zé)。5月17日，美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪譴責(zé)法國(guó)。而阿爾及利亞問(wèn)題的解決讓一些議員失去了權(quán)力基礎(chǔ)，又引發(fā)了議會(huì)中的一些抗議……種種跡象表明，戴高樂(lè)及其政府在諸多問(wèn)題上正在面臨著被動(dòng)，而隨著法國(guó)從阿爾及利亞順利脫身，各種政治力量又開(kāi)始尋找新的戰(zhàn)斗機(jī)會(huì)。8月22日，戴高樂(lè)有驚無(wú)險(xiǎn)地躲過(guò)了在Petit-Clamart的暗殺，他認(rèn)為這是一個(gè)有利的“戰(zhàn)機(jī)”。于是，8月29日，戴高樂(lè)通知內(nèi)閣“準(zhǔn)備建議修改憲法，以確保政權(quán)的持續(xù)性”。9月12日，戴高樂(lè)向國(guó)務(wù)會(huì)議提出了關(guān)于共和國(guó)總統(tǒng)由直接選舉產(chǎn)生的公民投票法案。戴高樂(lè)認(rèn)為，憲法第3條第1款規(guī)定，國(guó)家主權(quán)屬于人民，人民通過(guò)其代表或公民投票來(lái)行使國(guó)家主權(quán)，而憲法第11條規(guī)定，共和國(guó)總統(tǒng)可以將涉及公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的組織、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與促進(jìn)公共服務(wù)或授權(quán)批準(zhǔn)國(guó)際條約方面的法律草案提交公民投票表決，而選舉共和國(guó)總統(tǒng)顯然是一件關(guān)于公共權(quán)力組織的事項(xiàng)。9月20日，他在電視講話(huà)中向全法國(guó)人民解釋其憲法改革的計(jì)劃，提出“我們體制的關(guān)鍵問(wèn)題是，要有嚴(yán)格制度，由法國(guó)人民的理智和情感來(lái)選定總統(tǒng)，作為國(guó)家的元首和法國(guó)的引路人”?！盀榱耸箍偨y(tǒng)內(nèi)閣有效地承擔(dān)這樣的任務(wù)，他必須明確地得到全國(guó)的信任?！薄安扇∽蠲裰鞯耐緩?，即公民投票的途徑，這是憲法簡(jiǎn)單明了地規(guī)定了的：‘共和國(guó)總統(tǒng)可以采取公民投票的方法向全國(guó)提出任何法律草案’”。
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對(duì)于戴高樂(lè)修改憲法的主張，反對(duì)派給予了激烈的批評(píng)，主要是集中在這次憲法改革所選擇的程序問(wèn)題上。事實(shí)上，國(guó)會(huì)兩院的議員們大部分都是不愿意自動(dòng)地放棄他們手中所掌握的選舉共和國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力的，何況繞開(kāi)憲法第89條關(guān)于憲法修改程序的規(guī)定，直接地訴諸于憲法第11條所規(guī)定的公民投票，對(duì)于第五共和憲法來(lái)說(shuō)，這本身也是極具危險(xiǎn)的舉動(dòng)。向來(lái)政治立場(chǎng)比較模糊的參議院議長(zhǎng)斯滕.莫奈維爾在9月30日對(duì)此進(jìn)行了激烈的反擊，他認(rèn)為政府的做法是“預(yù)謀策劃、為所欲為、居心叵測(cè)和肆無(wú)忌憚地違反憲法”。[25]他還特別地指出，如果使用憲法第11條來(lái)進(jìn)行憲法修改，這無(wú)疑就是對(duì)憲法的一次背叛，那么，“不信任案就是一個(gè)直接的、合法的，憲法的答復(fù)?！盵26]
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蓬皮杜總理根據(jù)戴高樂(lè)的指示起草憲法修改的草案，該草案按照慣例被提交給最高行政法院進(jìn)行審查，最高行政法院則對(duì)于政府的修憲建議也提出了保留意見(jiàn)以示反對(duì)，并且將其秘密的討論和表決結(jié)果泄露給媒體。戴高樂(lè)對(duì)此格外的震怒，于是隨即在10月2日批準(zhǔn)了召集公民投票的法令和法律草案，并于10月3日公布于政府公報(bào)。戴高樂(lè)在10月20日還向國(guó)會(huì)遞交了一個(gè)咨文說(shuō)明其做出修憲決定的理由，而國(guó)會(huì)早已經(jīng)按耐不住，并于10月4日通過(guò)了對(duì)政府的彈劾案。[27]國(guó)民議會(huì)的480名議員中有280名投了贊成票，達(dá)到了法定的絕對(duì)多數(shù)，彈劾案在國(guó)民議會(huì)通過(guò)，剛剛上任不久的蓬皮杜總理只好于10月6日向戴高樂(lè)總統(tǒng)提出辭職，而戴高樂(lè)則讓蓬皮杜繼續(xù)行使總理的職權(quán)，并按照憲法規(guī)定的程序在禮貌性地咨詢(xún)兩院議長(zhǎng)意見(jiàn)。之后，便于10月10日公布了解散國(guó)民議會(huì)重新進(jìn)行議會(huì)選舉的決定。因?yàn)樾迲椀膬?nèi)容和程序的選擇而引發(fā)如此激烈的政治沖突，這無(wú)疑已經(jīng)構(gòu)成了法國(guó)第五共和的又一次“憲法危機(jī)”，可以說(shuō)，這一危機(jī)可謂是空前絕后，因?yàn)椴坏谝郧胺▏?guó)憲法修改過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的，在此之后的憲法修改也沒(méi)有引發(fā)過(guò)如此嚴(yán)重的法律后果。需要特別提及的是，這一次公民投票還引發(fā)了憲法委員會(huì)的一次合憲性審查，即在公民投票結(jié)束之后，修憲法案正式公布之前短暫的間歇，參議院議長(zhǎng)莫奈維爾又啟動(dòng)了最后的一招——根據(jù)憲法第61條的規(guī)定將該修憲法案提交給憲法委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查，要求憲法委員會(huì)對(duì)于公投立法的合憲性進(jìn)行審查。憲法委員會(huì)在其裁決中采取了保守的立場(chǎng)，即以狹義解釋的方法，拒絕對(duì)于在公民投票中通過(guò)的法律的合憲性進(jìn)行判斷因此，這最終讓這場(chǎng)1958年憲法誕生以來(lái)最為嚴(yán)重的憲法危機(jī)得以化解。[28]
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這次憲法修改的直接結(jié)果是改變了總統(tǒng)的選舉方式，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響來(lái)看，總統(tǒng)選舉方式改變?yōu)槠毡橹苯舆x舉產(chǎn)生增加了總統(tǒng)權(quán)力的合法性和權(quán)威性，因?yàn)榭偨y(tǒng)的權(quán)力基礎(chǔ)來(lái)源于法蘭西人民直接的授權(quán)，比國(guó)民議會(huì)議員和參議院議員要更為廣泛，同時(shí)，也大大地?cái)U(kuò)展了總統(tǒng)的權(quán)力，使得總統(tǒng)在第五共和憲政體制中的角色更加的重要和突出，“雙首長(zhǎng)制”的架構(gòu)和輪廓日益明顯，除了在“共治時(shí)期”之外，總理幾乎完全地聽(tīng)命于總統(tǒng)，甚至可以隨時(shí)被總統(tǒng)要求辭職。從這個(gè)意義上，通過(guò)1962年的這一次憲法修改，法國(guó)第五共和的憲政體制獲得了“第二次再生”的機(jī)會(huì)。
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（二）行政長(zhǎng)官普選對(duì)其憲制角色的影響評(píng)估
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2013年11月12日，香港特區(qū)基本法委員會(huì)主任李飛22日在香港重申了“三個(gè)堅(jiān)定不移”：中央對(duì)2017年行政長(zhǎng)官實(shí)行普選的立場(chǎng)是堅(jiān)定不移的，行政長(zhǎng)官普選辦法必須符合香港基本法的規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)決定的立場(chǎng)是堅(jiān)定不移的，行政長(zhǎng)官必須由愛(ài)國(guó)愛(ài)港的人擔(dān)任的立場(chǎng)是堅(jiān)定不移的。他同時(shí)也指出，中央政府、香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府落實(shí)行政長(zhǎng)官普選的立場(chǎng)是堅(jiān)定的。處理香港普選問(wèn)題既是特區(qū)的責(zé)任，也是中央的責(zé)任。在香港落實(shí)行政長(zhǎng)官普選，既有中央的權(quán)力，也有香港特區(qū)的權(quán)力。李飛在其講話(huà)中指出，行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府具有重要的憲制角色，他還對(duì)行政長(zhǎng)官的憲制角色又進(jìn)行了闡述：香港行政長(zhǎng)官普選有一個(gè)特殊的地方，這就是香港是中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府，行政長(zhǎng)官必須由中央人民政府任命，對(duì)中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé)。這決定了行政長(zhǎng)官必須由愛(ài)國(guó)愛(ài)港人士擔(dān)任。行政長(zhǎng)官是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)、政治職位，對(duì)擔(dān)任這個(gè)職位的人有政治要求，是理所當(dāng)然的。根據(jù)基本法的規(guī)定，香港特區(qū)實(shí)行高度自治，相比其他地方政府，香港特區(qū)得到中央的更大授權(quán)，因此，中央需保留行政長(zhǎng)官的實(shí)質(zhì)任命權(quán)。此外，行政長(zhǎng)官作為香港特區(qū)首長(zhǎng)和特區(qū)政府首長(zhǎng)，是香港特區(qū)的重要政治機(jī)構(gòu)，也是中央與香港特區(qū)關(guān)系的樞紐。
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正因?yàn)橄愀厶貏e行政區(qū)行政長(zhǎng)官具有重要的憲制角色，香港本地各方政治力量對(duì)于這個(gè)職位的產(chǎn)生方式都給予了高度關(guān)注和熱烈的討論，而且各持己見(jiàn)，爭(zhēng)議和分歧甚大。從目前的情況來(lái)看，剛剛結(jié)束的這一輪政改無(wú)果而終，各方的努力暫告一個(gè)段落，行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)在短期內(nèi)幾乎已經(jīng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能，未來(lái)的香港政府何時(shí)再重啟政改進(jìn)程還無(wú)法確定?，F(xiàn)在，要考察的是如果行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)“一人一票”的選舉過(guò)程，行政長(zhǎng)官的憲制角色是否會(huì)有所改變？行政長(zhǎng)官所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是否會(huì)因?yàn)槠者x行政長(zhǎng)官而帶來(lái)二者之間關(guān)系的改變和調(diào)整？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，香港未來(lái)政制改革的進(jìn)程是否會(huì)因行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而逐漸平緩？周期性的普選行政長(zhǎng)官將會(huì)給香港政治生態(tài)帶來(lái)什么樣的變化？而這樣的改變又會(huì)對(duì)香港社會(huì)整體面貌帶來(lái)什么樣的影響？等等，這些都是需要應(yīng)對(duì)和思考的。
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首先，普選行政長(zhǎng)官給將給行政長(zhǎng)官施政帶來(lái)更大的合法性，這是普選行政長(zhǎng)官所帶來(lái)的最為重大的改變。行政長(zhǎng)官當(dāng)選的最終決定權(quán)從現(xiàn)在的1200名選舉委員組成行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)轉(zhuǎn)移到數(shù)百萬(wàn)選民的手中，這一方面讓行政長(zhǎng)官在香港憲政體制架構(gòu)中獲得了更大的權(quán)威，消除了社會(huì)上所存在的對(duì)于“選舉委員會(huì)選舉是小圈子選舉”的詬病，另一方面也為行政長(zhǎng)官未來(lái)的施政提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使得行政長(zhǎng)官的政策和理念更容易獲得香港選民的理解和支持。行政長(zhǎng)官在7月15號(hào)向全國(guó)人大常委會(huì)提交的《關(guān)于香港特別行政區(qū)2017年行政長(zhǎng)官及2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否需要修改的報(bào)告》中就提出，“就普選行政長(zhǎng)官方式，有相對(duì)較多意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)舉行兩輪投票，以增加當(dāng)選人的認(rèn)受性；但亦有部分意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)只舉行一輪投票，以簡(jiǎn)單多數(shù)制選出行政長(zhǎng)官當(dāng)選人?！睉?yīng)該說(shuō)，能夠認(rèn)識(shí)到兩輪多數(shù)投票制的優(yōu)勢(shì)，的確顯示了各方獨(dú)到的政治眼光，相比較而言，這種方式更有助于產(chǎn)生穩(wěn)定的政治多數(shù)，而簡(jiǎn)單多數(shù)當(dāng)選的行政長(zhǎng)官如果得不到有利的政治力量的支持，就容易出現(xiàn)施政困難、椅子空轉(zhuǎn)的局面。
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其次，普選行政長(zhǎng)官目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上會(huì)改變行政長(zhǎng)官合法性的來(lái)源，而這種改變可能會(huì)帶來(lái)一個(gè)新的問(wèn)題，那就是在中央政府的任命權(quán)和香港特別行政區(qū)選民的選擇權(quán)之間可能會(huì)產(chǎn)生不一致的問(wèn)題。中央政府提出要堅(jiān)持以愛(ài)國(guó)者為主體的“港人治港”，行政長(zhǎng)官必須符合愛(ài)國(guó)愛(ài)港的基本要求，要由愛(ài)國(guó)者來(lái)作為未來(lái)的行政長(zhǎng)官。如何能夠保證香港基本法所規(guī)定的行政長(zhǎng)官最終要由“普選產(chǎn)生的目標(biāo)”得以落實(shí)，但同時(shí)又要能夠找出一個(gè)辦法，確保普選產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官能夠符合中央政府所提出的“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”要求，這在今天的的香港的確是一個(gè)具有難度和挑戰(zhàn)的政治實(shí)踐。目前，中央政府主要是從“守好前門(mén)”的角度來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)，防止出現(xiàn)行政長(zhǎng)官的位置“失守”的不利結(jié)果，這就是通過(guò)一個(gè)具有廣泛代表性的提名委員會(huì)按照民主程序來(lái)遴選行政長(zhǎng)官候選人，現(xiàn)在香港的一些爭(zhēng)議和反對(duì)聲音也主要是針對(duì)提名委員會(huì)，諸如政黨提名、公民提名等主張都是要繞開(kāi)提名委員會(huì)。與“守好前門(mén)”相比，“守好中門(mén)”相對(duì)難度較大，而且不保險(xiǎn)，而“守好尾門(mén)”更是容易帶來(lái)“憲制危機(jī)”，因?yàn)?，中央如果?dòng)用實(shí)質(zhì)的任命權(quán)，否決了在投票中出線(xiàn)的參選人，這實(shí)際上就將中央放在了與香港幾百萬(wàn)選民相對(duì)立的位置，即便是重新開(kāi)始新的選舉也依然無(wú)法化解既有的“憲制危機(jī)”，而且還可能會(huì)加重這一危機(jī)。正是在這個(gè)意義上，需要重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估提名委員會(huì)的設(shè)計(jì)本身所具有的憲法意義和憲法價(jià)值。正如全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張榮順在政改簡(jiǎn)介會(huì)上發(fā)言時(shí)指出，行政長(zhǎng)官普選時(shí)，由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)來(lái)提名候選人的制度，有利于香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，把憲制風(fēng)險(xiǎn)降到最低，可以說(shuō)是一項(xiàng)偉大的政治發(fā)明，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。[29]鑒于選舉委員會(huì)是和普選目標(biāo)結(jié)合在一起規(guī)定于基本法之中，因此，其合法性與合憲性不容置疑和否定，在實(shí)踐中也不容通過(guò)其他方式來(lái)變相的改變或繞行，而是應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞綄⑵溆枰月鋵?shí)，以達(dá)到既預(yù)防和化解憲制危機(jī)的考慮，又能夠滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)普選基本目標(biāo)的效果。
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再次，普選需要行政長(zhǎng)官擁有穩(wěn)定的政黨或政治力量支持，由此催化香港本土政治力量的重新整合。當(dāng)下香港的政治生態(tài)是一種“沒(méi)有執(zhí)政黨的政黨政治”，各種政黨并非制定政策權(quán)力的政治組織，其主要功能是影響、監(jiān)督和制衡政府，代表和反應(yīng)社會(huì)上不同的聲音和利益，而且，這種政治生態(tài)還很難說(shuō)是一種短暫的、帶有過(guò)渡性的政治現(xiàn)象，還是一種長(zhǎng)期的政治現(xiàn)象。[30]行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及其實(shí)施過(guò)程對(duì)于香港各政黨和政治力量的存在和發(fā)展影響是顯而易見(jiàn)的。由于行政長(zhǎng)官的選舉是一種多選一的模式，一些弱勢(shì)政治力量的生存空間可能會(huì)被壓縮。同時(shí)，普選行政長(zhǎng)官與普選立法會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，香港的民主政治進(jìn)程進(jìn)入新常態(tài)，周期性的選舉將成為決定香港政治生態(tài)的一個(gè)重要因素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，行政長(zhǎng)官的選舉與立法會(huì)的選舉周期應(yīng)該逐漸趨近，二者不宜間隔時(shí)間太長(zhǎng)，否則如果行政長(zhǎng)官的支持者和立法會(huì)的多數(shù)派之間彼此的分離，容易造成行政長(zhǎng)官施政的困難，要避免出現(xiàn)香港版的“左右共治”現(xiàn)象的出現(xiàn)。
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還有，普選行政長(zhǎng)官目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為香港民主進(jìn)程加速，但是民主本身為行政長(zhǎng)官施政帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，即民主過(guò)程可能為香港社會(huì)帶來(lái)更為理性的政治環(huán)境，但也可能會(huì)導(dǎo)致香港社會(huì)政治生態(tài)的惡化，甚至導(dǎo)致香港社會(huì)在政治上的進(jìn)一步分裂。因此，未來(lái)香港政制改革的進(jìn)程是否會(huì)因行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而逐漸趨于平緩，在某種意義上還不能完全有定數(shù)。另外，行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不能當(dāng)然帶來(lái)香港社會(huì)民生問(wèn)題的解決。不管是新的候選人謀求選舉的成功還是在任的行政長(zhǎng)官謀求連任，其所提出的施政方針和政策將更多的從解決選民當(dāng)下的問(wèn)題來(lái)出發(fā)，否則其制定的選舉策略就不能夠切中選民的心理，其所提出的選舉口號(hào)也不能讓選民的內(nèi)心產(chǎn)生共鳴，其所組織的選舉活動(dòng)也就難以達(dá)到預(yù)想中的效果。當(dāng)選的行政長(zhǎng)官直接面對(duì)幾百萬(wàn)選民及其背后復(fù)雜困難的社會(huì)問(wèn)題，在行政長(zhǎng)官和香港社會(huì)民眾之間會(huì)形成新的互動(dòng)關(guān)系，而周期性的選舉會(huì)給香港未來(lái)的發(fā)展帶來(lái)更大的變數(shù)。特別是在復(fù)雜的國(guó)際政治環(huán)境中，香港作為一個(gè)國(guó)際化的大都市，其內(nèi)部的政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展將更加容易受制于外部的干預(yù)和影響，這也是考察和理解行政長(zhǎng)官的憲制角色時(shí)必須考慮的基本因素。
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【注釋】
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[1] 義律公告可以被看做是香港政制的最早文件，但由于不是英國(guó)皇室或政府發(fā)布，因而是非正式的。參看，李昌道：《香港政治體制研究》，上海人民出版社1999年版，第2頁(yè)。
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[2] 蔡思行：《香港史100件大事》上，中華書(shū)局2012年版，第52-53頁(yè)。
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[3] 蔡思行：《香港史100件大事》上，第53頁(yè)。
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[4] 參見(jiàn)白嘉時(shí)：《政府的根基》，《政府與民眾》，香港政府印務(wù)局1962年版，第2頁(yè)。
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[5] 李昌道：《香港政治體制研究》，第1頁(yè)。
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[6] 李昌道：《香港政治體制研究》，第116頁(yè)。
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[7] 參見(jiàn)白嘉時(shí)：《政府的根基》，《政府與民眾》，第2頁(yè)。
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[8] 劉曼容：《港英政府政治制度論（1841-1985）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第41-42頁(yè)。
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[9] [英]邁因納斯：《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司1986年版，第1頁(yè)。
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[10] 劉曼容：《港英政府政治制度論（1841-1985）》，第305-314頁(yè)。
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[11] 劉兆佳：《香港的獨(dú)特民主路》，香港商務(wù)印書(shū)館2014年版，第54頁(yè)。
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[12] 蔡思行：《香港史100件大事》下，第26頁(yè)。
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[13] 參看蔡思行：《香港史100件大事》下，第124-129頁(yè)。
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[14] 張連興：《香港二十八總督》，朝華出版社2007年版，第383頁(yè)。
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[15] 李昌道：《香港政治體制研究》，第120頁(yè)。
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[16] 強(qiáng)世功：《政制發(fā)展之謎》，《讀書(shū)》2008年第10期。
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[17] 梁振英：《要調(diào)查中國(guó)有無(wú)違反<中英聯(lián)合聲明>是自己不懂<聲明>》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/ga/2015/04-04/7185090.shtml。
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[18] 徐斌：《香港行政長(zhǎng)官憲制地位研究——從<基本法>彈劾條款切入》，《政治與法律》2014年第6期。
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[19] 肖蔚云：《論香港基本法的十項(xiàng)關(guān)系》，《論香港基本法的三年實(shí)踐》，法律出版社2001年版，第2-3頁(yè)。
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[20] 《梁愛(ài)詩(shī)司長(zhǎng)致詞》，《論香港基本法的三年實(shí)踐》，第4頁(yè)。
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[21] 參見(jiàn)《港府就政改方案作調(diào)整 曾蔭權(quán)吁以民意為依歸》，中國(guó)網(wǎng)，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-12/20/content_6066417.htm。
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[22] 張力平：《范徐麗泰：“港人治港”高并不排除政黨治港》，香港《紫荊》2004年第11期。
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[23] 戴高樂(lè)：《希望回憶錄》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第268-269頁(yè)。
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[24] Date : 28 octobre 1962; Objet : ? Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple fran?ais par le président de la République et relatif à l'élection du président de la République au suffrage universel ? ?.
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[25] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭·朗斯洛：《1940年以來(lái)的政治生活》，全康康等譯，上海譯文出版社1981年版，第470頁(yè)。
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[26] 吳國(guó)慶：《戰(zhàn)后法國(guó)政治史》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第175頁(yè)。
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[27] [法]雅克·夏普薩爾、阿蘭·朗斯洛：《1940年以來(lái)的政治生活》，第470頁(yè)。
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[28] 參看李曉兵：《論法國(guó)憲法委員會(huì)合憲性審查實(shí)踐的創(chuàng)造性》，《東岳論叢》2008年5期。
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[29] 參見(jiàn)《張榮順：提委會(huì)有利共識(shí)政治》，香港《大公報(bào)》2014年9月2日。
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[30] 劉兆佳：《回歸后的香港政治》，第160頁(yè)。
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責(zé)任編輯：葛燦
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