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基本法秩序下的政治委任官員與公務(wù)員

作者：何建宗（北京大學(xué)港澳研究中心特邀研究員，原香港特區(qū)政府發(fā)展局局長政治助理）

來源：《原道》第27輯，東方出版社，2016年3月出版

時間：孔子二五六七年歲次丙申三月廿八日丙戌

           耶穌2016年5月4日

內(nèi)容提要：作為前政治委任官員，筆者首先探討有關(guān)“公務(wù)人員”的基本法條款，接著介紹“問責(zé)制”的引入、政治委任官員的背景、政務(wù)官的制度、和政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系。最后指出一些制度上的突出問題并提出改善建議。

關(guān)鍵詞：政治委任官員 問責(zé)制 行政主導(dǎo) 香港公務(wù)員 政務(wù)官 政治中立

香港的政治委任官員和公務(wù)員屬于基本法當(dāng)中“公務(wù)人員”的一部分，有關(guān)條文（第99-104條）載錄于第四章第六節(jié)。根據(jù)基本法第103條，由殖民地時代延續(xù)到回歸后的香港公務(wù)員制度予以保留。2002年，特區(qū)政府實行“主要官員問責(zé)制”（又稱“問責(zé)制”、“政治委任制度”），把原來絕大部分由公務(wù)員出任的、按基本法規(guī)定由中央人民政府任命的司局長，改為政治委任，任期與行政長官一致。新制度于各局增設(shè)常任秘書長一職，由資深公務(wù)員擔(dān)任。2008年，政治委任制度擴(kuò)大到副局長和局長政治助理，類似西方民主制度的、相對于終身制公務(wù)員的”政治問責(zé)團(tuán)隊“正在逐步形成。香港實行“行政主導(dǎo)”的政治體制。行政長官和行政機(jī)關(guān)擁有較大權(quán)力。政治委任官員作為中央任命的主要官員，肩負(fù)落實一國兩制偉大事業(yè)、和行政長官施政理念的重任。十六萬公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)執(zhí)行和落實政府各項政策的主體，責(zé)任重大。兩個團(tuán)隊保持有效合作與良好關(guān)系，是能否真正落實”行政主導(dǎo)”的關(guān)鍵。

一、基本法有關(guān)主要官員和公務(wù)人員的條款

基本法與主要官員（Principal Officials）和公務(wù)人員有關(guān)的條款包括第15條、第48條、第61條和第99-104條。第15條規(guī)定，“中央人民政府依照本法第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長官和行政機(jī)關(guān)的主要官員?！?/p>

“主要官員”的定義可參閱第48條關(guān)于行政長官職權(quán)的第5款：“（行政長官）提名并報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長；建議中央人民政府免除上述官員職務(wù)”主要官員的任職資格于第61條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的主要官員由在香港通常居住連續(xù)滿十五年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任。”與行政長官規(guī)定連續(xù)居住二十年和年滿四十歲相比，主要官員居住年期要求較短，并沒有最低年齡的要求。

值得注意的是，“主要官員”的定義不只司長和局長，還包括廉政專員、審計署長和三個香港紀(jì)律部隊的首長；反映這幾位官員的地位比其他部門的首長要高。但在香港有關(guān)問責(zé)制的討論，主要官員一般是指司長和局長。

基本法關(guān)于“公務(wù)人員”的資格、回歸后的安排、聘用條件和宣誓規(guī)定等，載于第99-104條，內(nèi)容概要如下：

特區(qū)政府公務(wù)人員必須是特區(qū)永久居民，特定外籍人士除外（包括“回歸前原香港公務(wù)人員的外籍人士、或者回歸后擔(dān)任政府部門的顧問和一些專門和技術(shù)職務(wù)”）；公務(wù)人員必須盡忠職守，對香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)；政府各部門包括警察部門的公務(wù)人員在回歸后可以留用，年資予以保留，各項薪金福利不低于原來標(biāo)準(zhǔn)；所有主要官員須由外國無居留權(quán)的中國公民擔(dān)任；離退休公務(wù)人員的安排不低于原有標(biāo)準(zhǔn)；原有公務(wù)人員的招聘、雇用、考核等制度除有關(guān)外籍人員特權(quán)待遇的規(guī)定外，予以保留；行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員就職必須宣誓擁護(hù)基本法，效忠香港特區(qū)。

基本法當(dāng)中的“公務(wù)人員”（public servants）含義很廣，既包括“公務(wù)員”（civil servants），也包括主要官員、行政會議和立法會議員、司法人員等。縱觀上述各條文，基本法有關(guān)主要官員的規(guī)定主要涉及提名和任免權(quán)、資格、和宣誓要求。對于公務(wù)人員，為確保香港平穩(wěn)過渡，讓廣大市民包括公務(wù)人員放心，有關(guān)條文主要是強(qiáng)調(diào)制度、人員、聘用條件和離退休安排基本不變。對于公務(wù)員與主要官員的工作關(guān)系，基本法并沒有規(guī)定。

二、“問責(zé)制”的引進(jìn)和擴(kuò)大

1997年香港回歸，行政機(jī)關(guān)除了由英國委派的港督改為由香港人組成的選舉委員會推選行政長官以外，由政務(wù)司以下的司，局，署等架構(gòu)基本不變。原港英政府大部分司局長留任并繼續(xù)由公務(wù)員擔(dān)任。為了讓行政長官更有效實施其施政理念、并更好的向市民問責(zé)，第二屆特區(qū)政府于2002年推出“政治委任制度”，其要點(diǎn)包括：司局長和其他主要官員脫離公務(wù)員身份，任期與行政長官相同；有別于公務(wù)員，主要官員要承擔(dān)政治責(zé)任，包括辭職；所有主要官員均向行政長官負(fù)責(zé)，而非各司長；局長以下設(shè)“常任秘書長”一職，由公務(wù)員擔(dān)任；公務(wù)員不再參與最終決策。問責(zé)制實施以后，主要官員負(fù)責(zé)制訂政策，以及爭取公眾對政策的支持；而公務(wù)員則負(fù)責(zé)政策分析，推行政策，提供公共服務(wù)，執(zhí)法規(guī)管等。從制度設(shè)計而言，問責(zé)制的引入使作為香港特區(qū)之首，既向中央又向香港特區(qū)負(fù)責(zé)的行政長官可以更有效的實施其施政理念，問責(zé)官員之間可以成為緊密合作的團(tuán)隊，并更積極地回應(yīng)市民的需要。2006年7月，政府推出《進(jìn)一步擴(kuò)大政治委任制度咨詢文件》，并在2007年10月發(fā)表《進(jìn)一步擴(kuò)大政治委任制度報告書》，決定增加兩層（副局長和政治助理）政治委任官員。原因包括：主要官員需要額外支持配合以民為本的施政需要。然而，現(xiàn)行的政治層級過份單薄，不足以有效應(yīng)付管治及政治工作的需要；增設(shè)政治委任職位，可提升政治團(tuán)隊在公務(wù)員支持下處理政治工作方面的能力。同時，此舉亦有助保持公務(wù)員政治中立；在政府不同層級開設(shè)政治委任職位可為政治人才提供一個更全面的事業(yè)發(fā)展途徑。培育政治人才，配合政制逐步民主化。[1]

第一批副局長和政治助理于2008年5月起陸續(xù)就任。圖一顯示問責(zé)制實施前后的組織架構(gòu)圖。

圖一：政治委任制度實施前后比較

三、“問責(zé)制”引起的爭議

“政治委任制度”在西方國家或民主政體相當(dāng)普遍，并以英國和美國為主要代表。英國實行議會制，下議院多數(shù)黨組織政府，并委派黨員出任內(nèi)閣成員，領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員。政治委任的部長和大臣任期四年，但無論哪個黨派執(zhí)政，終身制的公務(wù)員都必須服從政治委任官員的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行執(zhí)政黨的政策。香港過去受英國“殖民統(tǒng)治”，公務(wù)員系統(tǒng)師承英國，工作方式和文化與英國相類似。香港新的政治委任制度在回歸后才逐步引入，但當(dāng)中一些規(guī)則也有借鑒英國的經(jīng)驗。美國是歷史悠久的總統(tǒng)制國家，行政和立法機(jī)關(guān)獨(dú)立產(chǎn)生。有別于英國由下議院議員組閣，美國總統(tǒng)就任后從社會各界任命各類政治人才擔(dān)任內(nèi)閣成員。美國的公務(wù)員系統(tǒng)在1978年作出改革，最高級別的改為政治委任，以確保公務(wù)員支持政府施政。[2]

香港的政治環(huán)境和制度比較特殊。首先，香港不是個獨(dú)立國家，基本法規(guī)定主要官員由中央任命，就算日后行政長官實施普選，也不會改變。因此，行政長官并不像美國總統(tǒng)般可以全權(quán)決定所有政治委任官員的人選。然而，回歸后行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法不斷民主化，根據(jù)基本法45條和68條的規(guī)定，最終都會實現(xiàn)一人一票普選。引入新制度既是回應(yīng)香港社會對官員加強(qiáng)問責(zé)的要求，也是為未來實現(xiàn)普選作制度上和人才培養(yǎng)上的準(zhǔn)備。

在發(fā)展民主的過程當(dāng)中，香港面臨最大的問題是政治人才不足。在殖民地時期，從政人士分為兩類：第一類是公務(wù)員當(dāng)中的政務(wù)官，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行港英政府的決策；第二類是各個咨詢組織（包括當(dāng)年的行政局和立法局）被政府委任的人士，他們以工商和專業(yè)人士為主，本身擁有成功的事業(yè)，參政是基于服務(wù)社會或榮譽(yù)的心態(tài)。香港區(qū)議會和立法局分別在1982年和1991年引進(jìn)地方直選議席，真正以參選和服務(wù)市民為職業(yè)的“政治人才”群體才逐步形成。然而，回歸前后香港都是“行政主導(dǎo)”，行政機(jī)關(guān)擁有最大權(quán)力，因此通過選舉產(chǎn)生的政治人才除了在立法會行使監(jiān)督政府的權(quán)力，并沒有制定政策的機(jī)會和鍛煉。因此政黨政治的發(fā)展并不成熟。相反，被政府委任的主要官員除了原來出身公務(wù)員的以外，都沒有制定政府政策的實戰(zhàn)經(jīng)驗，曾參加過選舉的也比較少。

在2002年推出“問責(zé)制”后，社會對外來的人才進(jìn)入政府領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員存在爭議，主要有幾個批評。首先，有意見認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)并非普選產(chǎn)生的情況下，特首直接委任問責(zé)官員是屬于“政治酬庸”，甚至是“利益輸送”。第二，政治委任制度會“影響公務(wù)員士氣”，甚至影響公務(wù)員的“政治中立”。第三，政治委任官員的任命應(yīng)該由立法會批準(zhǔn)。

上述批評在香港得到不少支持，但都不成立。以香港尚未實行普選為由反對政治委任制度并不合理。首先，根據(jù)基本法，香港的主要官員都由中央人民政府任命。回歸時由于平穩(wěn)過渡的考慮中央把原來以公務(wù)員為主的司局級官員任命為特區(qū)第一屆官員，但這不等于中央只能從公務(wù)員當(dāng)中任命主要官員。事實上，政治委任制度是香港邁向普選過程中的必經(jīng)階段。從政治人才培養(yǎng)的角度看，政治委任制度及其擴(kuò)大正正是為未來更民主的政治制度作準(zhǔn)備。

至于所謂“損害公務(wù)員士氣”的說法，這與公務(wù)員（尤其政務(wù)官）的文化有關(guān)系。根據(jù)長期研究香港政治并曾任特區(qū)中央政策組首席顧問10年的劉兆佳教授，香港政務(wù)官的價值觀有多個特征，包括“自以為香港利益的捍衛(wèi)者”和“討厭狹隘和局部利益的政治”。[3]這個同質(zhì)性高的群體對于被外來的政治任命官員領(lǐng)導(dǎo)感到不適應(yīng)是可以理解的。再者，政務(wù)官的晉升階梯從過往最高的司局長降到常任秘書長，也影響到他們的士氣。然而，雖然香港公務(wù)員是個廉潔高效的隊伍，但他們的利益或者士氣不應(yīng)該凌駕香港的整體利益。全世界的民選國家和地區(qū)都要求公務(wù)員接受和支持政治委任官員的領(lǐng)導(dǎo)，在香港按照基本法走向普選的大趨勢下，其公務(wù)員也不應(yīng)該例外。

至于政治委任官員需要立法會批準(zhǔn)，這一方面無視中央根據(jù)基本法第15條擁有的任命權(quán)力，也是對“行政主導(dǎo)”體制的沖擊。根據(jù)基本法第73條，立法會的職責(zé)是批準(zhǔn)政府的撥款申請包括政治委任官員職位的撥款，具體的官員人選，無論是公務(wù)員或者政治委任官員，完全應(yīng)由政府決定。

四、政治委任官員的來源

香港有不少活躍的政治團(tuán)體和政黨，參與各級選舉。但香港市民對政黨和議員的支持度一直低于政府官員和公務(wù)員?；痉▽τ谛姓L官能否有政黨人士出任并沒有規(guī)定，但根據(jù)《行政長官選舉條例》第569章，容許政黨成員在當(dāng)選行政長官后的七個工作日內(nèi)須公開作出法定聲明，表明他不是任何政黨的成員。另外，當(dāng)選人須向選舉主任提交書面承諾，表明他如獲任命為行政長官，則在他擔(dān)任行政長官的任期內(nèi)他不會成為任何政黨的成員，或他不會作出具有使他受到任何政黨的黨紀(jì)約束的效果的任何行為。

在香港沒有執(zhí)政黨而行政長官不能有政黨背景的限制下，行政長官屬下任職各司局的主要官員大多來自非政黨人士。以下是根據(jù)過去三屆局長、副局長和局長政治助理的經(jīng)驗總結(jié)出幾個問責(zé)官員的來源。

1.公務(wù)員。主要官員中的司局長來自公務(wù)員的比例一直比較高。在2002年的董建華政府，公務(wù)員出身的占43%（6/14）；2007年曾蔭權(quán)政府中公務(wù)員出身的比例增加到60%（9/15），到了本屆政府，比例為40%（6/15）。因此，雖然建立政治委任制度的原意是要克服原來公務(wù)員（政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下）體制的一些弊端，但在實際運(yùn)作上，由于香港政治人才不足而且公務(wù)員對政府運(yùn)作非常熟悉，公務(wù)員始終占政治委任官員最大的比例。在制度擴(kuò)大到副局長和政治助理兩層以后，公務(wù)員占的比例就比較低。公務(wù)員是個終身職業(yè)，作為公務(wù)員頂層的常務(wù)秘書長要擔(dān)任局長，他們所考慮的主要是按時退休和提前退休擔(dān)任局長的取舍。但作為四十多歲的首長級公務(wù)員，要提前十多二十年離職轉(zhuǎn)到風(fēng)險高得多的副局長，顧慮就會比較多。由于香港沒有建立一個政治官員的升遷制度，當(dāng)政府換屆以后，副局長（和其他政治委任官員）就可能面臨失業(yè)的情況。雖然過去兩屆確實有原來中層政務(wù)官加入副局長的行列，并升任局長，但畢竟都是少數(shù)。

2.專業(yè)人士。起用專業(yè)人士出任相關(guān)政策局的局長，反映以所謂通才管理香港的傳統(tǒng)思維未能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會問題。最突出的例子是公共衛(wèi)生問題。過去十多年，香港經(jīng)常受到禽流感和各種流感威脅。由通才出身的政務(wù)官處理這個容易引起公眾恐慌的問題，始終缺乏足夠的權(quán)威性。本屆和上屆的食物及衛(wèi)生局由資深醫(yī)生出任正副局長，在香港發(fā)生流感或者防御外來流感入侵香港的時候，以權(quán)威專家的身份統(tǒng)籌應(yīng)對的戰(zhàn)略、行動；并適時向公眾和媒體發(fā)布信息，起到安定人心的作用。除了醫(yī)療，本屆政府在律政、環(huán)保、保安、財經(jīng)等政策局也是以專業(yè)人士擔(dān)任局長。專業(yè)人士出任政治官員的優(yōu)點(diǎn)是熟悉政策內(nèi)容、擁有相關(guān)專業(yè)界別的人脈關(guān)系、和在公眾心目中擁有權(quán)威。但他們的缺點(diǎn)可能是：不善于應(yīng)對傳媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理經(jīng)驗、過去的商業(yè)關(guān)系容易被人攻擊為“利益沖突”等等。在香港缺乏政治人才“旋轉(zhuǎn)門”的環(huán)境下，專業(yè)人士由于是以其多年專業(yè)知識貢獻(xiàn)政府，在任期結(jié)束后可以重回有關(guān)專業(yè)工作，所以沒有公務(wù)員出身的政治官員在任滿后何去何從的顧慮。當(dāng)然，離任后的“過冷河”限制（一年內(nèi)工作需要申請報批）對于政治人才從政是一個障礙，但這方面可以通過簡化行政手續(xù)來完善。

3.學(xué)者。學(xué)者是政治官員的一個重要的來源。以本屆為例，張炳良和陳家強(qiáng)教授出任運(yùn)輸及房屋局和財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局局長，而陳肇始教授則擔(dān)任食物及衛(wèi)生局副局長。學(xué)者擔(dān)任官員的優(yōu)勢與專業(yè)人士類似：他們擁有豐富的專業(yè)知識，在社會上擁有較高的地位，不少學(xué)者經(jīng)常接受傳媒訪問，廣為市民認(rèn)識。值得注意的是，學(xué)者從政不一定與其本身的研究范疇相關(guān)，例如張炳良是政治行政學(xué)者，上屆的環(huán)境局副局長潘潔也是一位政治學(xué)者。

4.政黨人士。外國實行政黨政治，執(zhí)政黨成員組成內(nèi)閣是正常不過的做法。香港雖然沒有執(zhí)政黨，行政長官規(guī)定不能有政黨背景，但委任立法會內(nèi)大黨進(jìn)入行政機(jī)關(guān)，理論上對確保政府議案通過有幫助。然而，政治委任制度實施多年，有政黨身份加入的人數(shù)寥寥可數(shù)，包括只有兩名副局長和三名政治助理，也有原政黨成員選擇辭去黨籍加入政府。相對于外國政黨成員入閣可以根據(jù)該黨的理念影響政府決策，香港的政黨成員進(jìn)入政府后，與原來的政黨關(guān)系幾乎割斷。因此，不少政黨成員對“黨友”進(jìn)入政府是“又愛又恨”：一方面為政黨成員能參加政府感到高興，但另一方面，也慨嘆黨內(nèi)政治人才“又少一個”，打亂黨的發(fā)展和選舉部署。過往的經(jīng)驗顯示，政黨成員進(jìn)入政府后，不僅甚少把政黨的主張帶進(jìn)政府，他們更有意無意跟原來政黨“劃清界限”，以示公正。而對于政府而言，委任政黨成員是希望政府政策能夠更容易得到該黨的立法會議員支持，但事實上，礙于建制派政黨也需要與反對派爭取民意和選票支持，委任政黨成員入政府似乎未能解決建制派與政府“鋪鋪清”（即每次都討價還價，并非無條件支持）的合作關(guān)系。所謂特區(qū)政府與建制派政黨組成“執(zhí)政聯(lián)盟”的構(gòu)想并沒有從委任政黨成員進(jìn)入政府而成為現(xiàn)實。

5.傳媒。來自傳媒或公關(guān)界別的政治委任官員主要出任副局長和政治助理的職位。新聞發(fā)布是政治工作的一條重要“戰(zhàn)線”。毫無疑問，他們擁有了解傳媒運(yùn)作和人脈的優(yōu)勢，在準(zhǔn)確發(fā)放信息、及時反駁不實或歪曲報道方面，可以發(fā)揮很大的作用。但倚靠傳媒出身的官員游說甚至淡化或阻止一些不利消息的報道，事實上相當(dāng)困難。在政府民望低落和傳媒普遍以批評政府為尚的文化下，要影響新聞界的報道幾乎不可能。處理不慎的話，甚至?xí)徽J(rèn)為干預(yù)新聞自由。網(wǎng)上媒體近年發(fā)展蓬勃，甚至推動政策議題和反政府的社會運(yùn)動。它們的出現(xiàn)讓媒體和記者有新的定義（或者難以定義）。媒體出身的政治官員在處理網(wǎng)上言論方面也會有一定優(yōu)勢，更多是視乎個別官員在社交媒體的活躍度而定。

6.智庫。香港的智庫發(fā)展比較緩慢，政黨或者商人出資成立智庫的文化還沒有形成。然而，在香港屈指可數(shù)的智庫當(dāng)中，也有晉身政治官員的例子。例如創(chuàng)辦思匯政策研究所的前總監(jiān)陸恭蕙出任環(huán)境局副局長。從事政策研究的政治官員的優(yōu)勢包括：了解政策內(nèi)容和政策制定過程的復(fù)雜性、善于撰寫研究報告和評論文章、擁有較好的政圈人脈關(guān)系等等。當(dāng)然，政策研究與政治高度相關(guān)，但也需要很不一樣的能力。政策研究講求客觀理性、以社會最大福祉為依歸，理想成分較大；參與政治更多的是不同利益和政黨之間的博弈、追求短期成效和目標(biāo)，需要高度的溝通技巧和應(yīng)對公眾的能力。

總結(jié)而言，政治委任官員的團(tuán)隊是以前公務(wù)員、專業(yè)人士和學(xué)者為主，再加上政黨、傳媒和智庫人士。前三者較多出任局長的職位而后三者則主要出任副局長和政治助理。前公務(wù)員熟悉政府運(yùn)作、專業(yè)人士和學(xué)者熟悉政策和技術(shù)性要求，并在社會擁有較高威望，都是政治官員的理想人選?，F(xiàn)在被社會詬病的，主要是政治官員之間的團(tuán)隊合作精神不足，和個別政治官員的表現(xiàn)。這應(yīng)該可以通過行政長官的領(lǐng)導(dǎo)能力和對政治官員加強(qiáng)培訓(xùn)加以改善。

五、政治委任官員與公務(wù)員關(guān)系

政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系不是一個新鮮的課題。如上所述，在大多數(shù)的西方國家或民主政體，由民選產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)多數(shù)黨組成內(nèi)閣或由民選總統(tǒng)委任的人員擔(dān)任政府內(nèi)的重要職位可謂司空見慣。這些任期有限的政治委任官員如何有效領(lǐng)導(dǎo)、推動及激勵終身制的公務(wù)員支持他們的施政，是政治及行政學(xué)一個重要的研究課題。雖然政治委任制度有西方的前例可循，但香港的情況是相當(dāng)特殊，甚至是獨(dú)一無二的。首先，香港是一個從一百多年的“殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)“一國兩制”和基本法設(shè)立的特別行政區(qū)，政治和行政地位發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變；其次，在這個過程中社會急速開放，政治制度向全面民主化邁進(jìn)。香港回歸前沿襲和發(fā)展了一百多年的公務(wù)員制度被保留，人員基本上完全過渡到特區(qū)政府，未做大的變動；新的政治委任制度卻是回歸后的2002年才開始。兩個制度如何融合，如何有效分工合作是個長期的磨合過程。

政治官員和公務(wù)員的關(guān)系主要集中在主要官員和公務(wù)員當(dāng)中政務(wù)官的關(guān)系。在論述這個關(guān)系在香港獨(dú)特的情況之前，以下先簡介香港的政務(wù)官制度。

1.政務(wù)官制度。政務(wù)官是香港公務(wù)員中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的職系，統(tǒng)領(lǐng)著政策局和各政府部門的其他公務(wù)員。根據(jù)特區(qū)政府公務(wù)員事務(wù)局的資料，截至2014年6月30日，政務(wù)主任職系共651人，其中首長級占304人，非首長級347人。“政務(wù)職系人員是專業(yè)的管理通才，在香港特別行政區(qū)政府擔(dān)當(dāng)重要角色。他們會定期被派往各決策局和部門，以及各區(qū)民政事務(wù)處和駐外辦事處，平均每兩至三年調(diào)職一次。定期調(diào)任的安排，讓政務(wù)職系的同事有機(jī)會涉獵公共政策中的不同領(lǐng)域，擴(kuò)闊視野，累積經(jīng)驗，掌握處理不同事務(wù)的技巧?！北?列出政務(wù)官的架構(gòu)、職位舉例和人數(shù)。

表1 政務(wù)主任職級和其他基本資料（2012年）

香港政府招聘政務(wù)官主要從三個途徑：剛畢業(yè)的學(xué)士或碩士、具有數(shù)年政府以外經(jīng)驗的人士、和其他職系的公務(wù)員，而大多數(shù)來自剛畢業(yè)的大學(xué)生。政務(wù)官的晉升一般須先署任有關(guān)職務(wù)，表現(xiàn)滿意以后才能正式出任該職。例如，政務(wù)主任平均在入職后第四或第五年起，安排他們署任高級政務(wù)主任的職位。他們在入職七年左右，會獲考慮晉升至高級政務(wù)主任職級。表現(xiàn)杰出者，更有機(jī)會在較短時間內(nèi)獲晉升。一般而言，政務(wù)主任可以在10-15年內(nèi)署任或出任丙級政務(wù)官（D2）的職位。從表1的職位舉例，可看出一個政務(wù)官的發(fā)展路徑：作為政務(wù)主任和高級政務(wù)主任，政務(wù)官生涯開始的十多年多半在不同的政策局擔(dān)任助理秘書長，或地區(qū)的助理專員（第二把手），協(xié)助丙級政務(wù)官工作。在升任丙級政務(wù)官后，一般會擔(dān)任政策局的首席助理秘書長或地區(qū)專員。這一級別也是一個優(yōu)勝劣汰的分水嶺：當(dāng)中只有三分之一左右可以再上一層樓，而在最高的甲級和甲一級政務(wù)官則總共只有三十人左右，出任部門署長和常任秘書長職位。

雖然政務(wù)官的編制、理念和傳統(tǒng)來自殖民地時期，但香港社會正經(jīng)歷著急速的變化，政務(wù)官作為政府行政管理的骨干，也面臨著沖擊。劉兆佳教授認(rèn)為，香港政務(wù)官群體的同質(zhì)性相當(dāng)高，并擁有六個特征。[4]第一，政務(wù)官擁有濃重的精英心態(tài)。政務(wù)官是領(lǐng)導(dǎo)著全體公務(wù)員的精英。一直以來，尤其是回歸以前，政務(wù)官都是大學(xué)生夢寐以求的工作，每年過萬名考生當(dāng)中，只有二三十人能脫穎而出，被稱為“天子門生”。第二，他們有著強(qiáng)大的集團(tuán)意識。政務(wù)官圈子內(nèi)有強(qiáng)烈的論資排輩觀念，并強(qiáng)調(diào)大家有著共同的價值觀和團(tuán)隊精神。由于絕大部分政務(wù)官都是由大學(xué)畢業(yè)一直工作到退休，同輩之間圈子很小，經(jīng)常會有共事的機(jī)會，因此同事之間的“口碑”很重要，進(jìn)一步加強(qiáng)了內(nèi)部的同質(zhì)性。第三，他們自認(rèn)為是香港整體利益的最佳捍衛(wèi)者，對于局部的狹隘的利益，包括政黨政治十分抗拒。第四，他們對“小政府”與謹(jǐn)慎理財異常執(zhí)著，對長遠(yuǎn)政策規(guī)劃和長遠(yuǎn)財政承擔(dān)有抗拒，因此雖然香港坐享數(shù)以千億的儲備，但政府仍然不愿意直接參與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或者扶持個別行業(yè)發(fā)展。第五，他們相信自己在政治上是超然的，以社會全體利益為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，認(rèn)為所謂“政治”是狹隘利益的爭奪，是情緒和非理性的表現(xiàn)。最后，政務(wù)官重視政策的科學(xué)性，尤其強(qiáng)調(diào)“程序理性”，即所有政策的醞釀、制訂過程和執(zhí)行都必須按既定程序進(jìn)行，這才是“善治”的基礎(chǔ)。

2.工作關(guān)系。政治委任官員與公務(wù)員的關(guān)系由政府內(nèi)部兩個文件規(guī)范：《政治委任制度官員守則》和《公務(wù)員守則》。首先，政治委任官員包括主要官員中的司局長、行政長官辦公室主任、副局長和政治助理。他們也受到其他規(guī)范公務(wù)員的條例所約束，包括《防止賄賂條例》和《官方機(jī)密條例》。兩份文件反映了主導(dǎo)特區(qū)政府的公務(wù)員，在面對政治委任官員時，傾向采取“防御性”的態(tài)度。以2009年9月頒布的《公務(wù)員守則》為例，當(dāng)中有一半篇幅談及公務(wù)員的“基本信念”和“操守準(zhǔn)則”，另一半則詳述公務(wù)員與政治委任官員共事時的角色、職責(zé)和彼此的關(guān)系，而重點(diǎn)在于必須“維護(hù)公務(wù)員的基本信念和價值觀”。例如，政治官員需要積極維護(hù)一支“常任、誠實、用人惟才、專業(yè)和政治中立的公務(wù)員隊伍”，他們“不應(yīng)該要求公務(wù)員作出不合法、不恰當(dāng)或有違其基本信念的行為、違反政府規(guī)例的行為、涉及行政失當(dāng)?shù)男袨?、與公務(wù)員角色有沖突的行為、違背政治中立的行為”等等。[5]在《公務(wù)員守則》的最后部分，詳細(xì)列明公務(wù)員遇到政治委任官員“不恰當(dāng)指示”時的溝通、投訴和申訴機(jī)制。此外，在政治委任制度擴(kuò)大后，《公務(wù)員守則》規(guī)定公務(wù)員不從屬于副局長和政治助理，他們是以“伙伴合作精神”與后者共事；副局長和政治助理只能“代表局長要求公務(wù)員預(yù)備和提交資料，或傳達(dá)局長的意見”。相反，公務(wù)員對政治委任官員的責(zé)任占的篇幅少得多，包括必須“全心全力支持和執(zhí)行后者的決定”、“不得試圖妨礙、阻撓或延誤政策和決定的執(zhí)行”、“不得公開表達(dá)不同意見”等等。但對于違反規(guī)定的懲處、公務(wù)員不服從政治官員的處理機(jī)制卻沒有任何規(guī)定。

在新的制度下，除了決策權(quán)力，原來屬于公務(wù)員的權(quán)力仍然保留。常任秘書長仍然掌握一個機(jī)構(gòu)最重要的兩個權(quán)力：人事權(quán)和財政權(quán)。人事權(quán)方面，包括對下屬的升遷、公務(wù)員的評核和調(diào)動；財政權(quán)力方面，原有法例作為“管制人員”的常任秘書長仍然擔(dān)任此職，他們“必須遵守財政司司長就公帑及政府財政的安全、經(jīng)濟(jì)效益及利益所制定的所有規(guī)例和發(fā)出的指示或指令”，并“有責(zé)任確保政治委任官員在妥善財政安排和遵循相關(guān)規(guī)定的所有有關(guān)事項，以至較宏觀方面的考慮，包括審慎而合乎經(jīng)濟(jì)原則的管理、效率與效能、衡工量值等，均獲得適當(dāng)?shù)囊庖姟?。簡單來說，局長并不能完全決定財政的使用權(quán)。

3.突出問題。擴(kuò)大政治委任制度從2008年實行至今，逐步浮現(xiàn)了一些問題。原來的制度設(shè)計是希望司局長在面對日益復(fù)雜的政治形勢時，可以通過副局長和政治助理協(xié)助處理“政治工作”，以維持公務(wù)員的“政治中立”。然而，實踐證明，在日趨政治化的香港社會，公務(wù)員不參與“政治工作”只是一廂情愿，更成為妨礙公務(wù)員與政治官員兩個團(tuán)隊有效協(xié)作的因素。此外，“公務(wù)員不從屬于副局長和政治助理”也加強(qiáng)兩個團(tuán)隊之間的隔閡，有關(guān)做法是否應(yīng)該繼續(xù)應(yīng)予反思。

其一，區(qū)分政治工作與政治中立。設(shè)立問責(zé)制的其中一個目的是讓政治委任官員從事所謂“政治工作”，而公務(wù)員則從事“非政治工作”。其實，所謂公務(wù)員“不從事政治工作”是回歸以后才出現(xiàn)的說法。一直以來，公務(wù)員要嚴(yán)守的是“政治中立”?！豆珓?wù)員守則》第三章“操守準(zhǔn)則”一節(jié)中提到公務(wù)員須具備八項操守，其中一項是“政治中立”。該部分的重點(diǎn)包括：不論本身政治信念如何，公務(wù)員必須對在任行政長官和政府完全忠誠；在履行公職時，不得受本身黨派的政治聯(lián)系和政治信念所支配或影響；公務(wù)員不得以公職身份參與黨派的政治活動，不得把公共資源用于黨派的政治目的上；以私人身份參與黨派活動時，須避免引起與公職身份有實際、觀感上或潛在利益沖突，不會使政府尷尬等等?！罢沃辛ⅰ弊⒅氐氖枪珓?wù)員須不偏不倚，不參與政治，這是沒有異議的。但這不等于公務(wù)員沒有義務(wù)協(xié)助政治官員從事政治工作。以香港的實際情況而言，所謂“政治工作”至少包括以下四方面：游說立法會和區(qū)議會；聯(lián)系有關(guān)政策的利益相關(guān)者，包括政黨、利益團(tuán)體、反對人士、專業(yè)界別等等；聯(lián)系傳媒；關(guān)注、分析和使用新媒體和網(wǎng)上媒體。無論是向立法會和區(qū)議會解釋政策，或者聯(lián)系傳媒和社會各界人士，這些工作從回歸以前都是一直存在的。事實上，政府內(nèi)部就以上每一方面都配備大量的公務(wù)員，包括民政事務(wù)處（主要處理地區(qū)工作）、新聞處（總部和派到各單位的新聞主任、局長的新聞秘書）、行政署（統(tǒng)籌立法會事務(wù)）等等。因此，如果說公務(wù)員不懂做或不做政治工作，實在是個迷思。這個迷思讓政治官員和公務(wù)員產(chǎn)生不必要的隔閡，彼此重分工輕合作。香港近年政治內(nèi)耗嚴(yán)重，雖然特區(qū)政府比過去花更多時間進(jìn)行公眾咨詢，但卻陷入“越咨詢越?jīng)]有共識”的困局。[6]加強(qiáng)政治官員和公務(wù)員的緊密合作，實在刻不容緩。此外，“政治中立”不能脫離香港的具體政治地位去理解。香港已經(jīng)從“殖民地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤貏e行政區(qū)”，正如上述“政治中立”原則的第一條：公務(wù)員必須對在任行政長官和特區(qū)政府忠誠。因此，雖然公務(wù)員不用宣誓和擁護(hù)基本法，但他們必須在支持“一國兩制”和“基本法”的前提下去堅持“政治中立”原則；而支持政治委任官員從并參與“政治工作”應(yīng)該被視為支持特區(qū)政府依法施政的重要組成部分。

其二，與公務(wù)員的從屬關(guān)系。擴(kuò)大政治委任制度推出后，公務(wù)員的反應(yīng)比較負(fù)面。政府為安撫公務(wù)員的負(fù)面情緒，表明公務(wù)員不隸屬副局長和政治助理，而只向其公務(wù)員上級（以常務(wù)秘書長為首）負(fù)責(zé)。公務(wù)員是以“伙伴合作精神”的態(tài)度與副局長和政治助理共事。這個規(guī)定是參照外國的政治委任制度作出的。英國和新加坡也有類似的規(guī)定。問題是，在擁有成熟的政黨政治和大量政治人才的國家，執(zhí)政黨上臺后，政治官員可以而且有能力帶一批有關(guān)的專家顧問進(jìn)入政府工作。香港是個地方政府，政黨政治不發(fā)達(dá)，政治人才不足；在可見未來都不會有“執(zhí)政黨”出現(xiàn)。在公務(wù)員人手和經(jīng)驗都充足的情況下，他們不隸屬副局長和政治助理的規(guī)定并不合理。在新制度下，副局長在局長缺勤時會署任局長一職，領(lǐng)導(dǎo)以常任秘書長為首的公務(wù)員同事。然而，現(xiàn)行規(guī)定公務(wù)員不隸屬于副局長，但后者署任局長時卻可以領(lǐng)導(dǎo)局內(nèi)所有同事，制度設(shè)計并不合理；也無助副局長熟悉局內(nèi)的工作。筆者建議撤銷《公務(wù)員守則》內(nèi)公務(wù)員不隸屬副局長和政治助理的規(guī)定，讓公務(wù)員與副局長和政治助理能夠真正在一個團(tuán)隊內(nèi)合作無間，應(yīng)付繁重的政治工作。

六、總結(jié)

香港是中央人民政府之下的“特別行政區(qū)”，實行“行政主導(dǎo)”的政治體制。政治官員與公務(wù)員的關(guān)系，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)該提升到促進(jìn)“行政主導(dǎo)”的高度去理解。一般對于“行政主導(dǎo)”的討論，都從基本法立法原意和當(dāng)年起草時的考慮去闡述行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系。然而，“行政主導(dǎo)”除了是個法律問題，也是個實際的政治問題。沒有一個強(qiáng)大的、高效的、有魄力的行政機(jī)關(guān)和管治班子，“行政”是很難“主導(dǎo)”起來的。而良好的、合作無間的政治官員與公務(wù)員關(guān)系，是構(gòu)建一個強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)的先決條件之一。

其次，根據(jù)《基本法》第48條，各主要官員由行政長官報請中央人民政府任免。雖然副局長和政治助理并非主要官員，但他們是管治班子“政治團(tuán)隊”的一部分，副局長更會在局長缺勤時代理其職責(zé)。因此，公務(wù)員對所有政治官員（包括司局長、副局長和政治助理）的全力支持對維持特區(qū)行政主導(dǎo)的體制十分重要，也是應(yīng)有之義。

最后，香港公務(wù)員應(yīng)該為普選的到來作出準(zhǔn)備。香港公務(wù)員的“核心價值”，包括所謂“政治中立”，是在殖民地時期社會相對封閉、政治制度不開放和精英階層（包括公務(wù)員本身）主導(dǎo)決策過程的環(huán)境下出現(xiàn)的。這套價值觀還跟港英政府一直堅持的施政方針有密切關(guān)系，包括積極不干預(yù)、低福利社會、缺乏對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃等等。因此，近年不少公務(wù)員對于三方面的轉(zhuǎn)變未能完全適應(yīng)：一是需要面對不同的反對聲音并解釋政策、爭取支持；二是對于政府施政方向和理念的改變；三是與背景不同的政治委任官員共事及被其領(lǐng)導(dǎo)。

然而，上述三者是一個邁向普選的社會必然會出現(xiàn)的。在香港根據(jù)基本法規(guī)定邁向普選之前夕，公務(wù)員隊伍應(yīng)該與時俱進(jìn)，了解“政治化”已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，并更積極地支持政治委任官員的工作。

【注釋】

[1] 政制及內(nèi)地事務(wù)局：《進(jìn)一步發(fā)展政治委任制度報告書》，2007年10月發(fā)布，http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/pa_report.htm。

[2] Richard J. Stillman II（2004）The American Bureaucracy : the core of modern government 3rd edition, p143

[3] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，香港商務(wù)印書館2012年版，第123-127頁。

[4] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，第123-127頁。

[5] 劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，第5頁。

[6] 何建宗：《香港咨詢模式新探索——以“可持續(xù)發(fā)展委員會”模式為例》，《港澳研究》2014年第3期。

責(zé)任編輯：葛燦