【楊強】多民族國家民族治理與國家建構道路的歷史探索——評常安《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》
多民族國家民族治理與國家建構道路的歷史探索——評常安《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》
作者：楊強（西北政法大學民族宗教研究院副教授，法學博士）
來源：《原道》第33輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2017年
時間：孔子二五六九年歲次戊戌正月廿七日乙巳
耶穌2018年3月14日
歷史上，中國一直是一個統(tǒng)一的多民族國家，“大一統(tǒng)”的理念與制度在鞏固多民族統(tǒng)一國家的歷史中發(fā)揮了至為重要的作用。為了有效地進行民族治理，每個王朝基本上都堅持了“華夷之辨”“因俗而治”與“羈縻統(tǒng)治”的政策，這些政策有效地維護了多民族國家的統(tǒng)一與完整。
然而，近現(xiàn)代西方民族主義的傳播、世界范圍內民族國家體的形成，沖擊著傳統(tǒng)的多民族國家。在中國的近代轉型中，最嚴重的危機是面對西方的理論霸權，中國傳統(tǒng)的政治學說、法律學說已經(jīng)無法為龐大的多民族國家的合法性提供理論上的證成。狹隘民族主義和民族分裂活動威脅著傳統(tǒng)多民族國家的統(tǒng)一，如何進行有效的民族治理，成為近代中國國家建構最突出的、最棘手的理論困境和政治難題。無論是清末新政的內地化政策，還是民國初年的“五族共和”，抑或是國民政府提倡的“國族”主義，乃至新中國成立后的民族區(qū)域自治制度，都是中國民族治理轉型與國家建構的努力和嘗試。常安教授《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》（以下簡稱《憲制變遷》）對清末以來中國探索民族治理與國家建構道路的歷程進行了跨學科的分析，展示了中國探索民族治理與國家建構的艱辛歷程，為正確認識當前民族治理中存在的種種問題提供了理論支持與歷史鏡鑒。
一、民族區(qū)域自治是民族治理轉型與國家建構歷史演進的結果
對清末以來中國民族治理轉型與國家建構進行歷史梳理非常必要，也是非常有意義的。當前我國的民族治理存在著一些棘手的問題，尤其是“藏獨”“疆獨”等威脅著我國的核心利益，許多不懷好意的國家都妄圖利用這些話題分裂中國，“藏獨”“疆獨”勢力常常歪曲歷史事實而混淆視聽。要對這些問題作出深刻的理論回應，就必須追溯歷史根源。對于清末立憲以來中國的民族治理與國家建構的憲制變遷歷史有一個整體的把握，才能認識到民族區(qū)域自治制度是中國民族治理轉型與國家建構歷史演進的結果，其具有歷史合理性與必然性。探索多民族大國的民族治理與國家建構道路是一個艱辛的歷史過程，《憲制變遷》沿著五族共和、國族主義、民族區(qū)域自治理論的脈絡梳理了清末以來漫長的探索歷程。
辛亥革命后，如何繼承清王朝多民族的遺產(chǎn)，“五族共和”是當時思想界、政治界在亂世危局中第一次回應。1912年1月1日，孫中山在《中華民國臨時大總統(tǒng)宣言書》提出“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，此為民族之統(tǒng)一”，[1]“五族共和”從此成為民初在民族治理方面的基本憲制架構。正如《憲制變遷》所言：“從近代中國民族建國主義的傳入，到漢族單一族裔建國論與五族合一共同建國論的政體選擇，再到立憲派與革命派關于排滿問題的激烈論戰(zhàn)，一直到最后從五族君憲到五族共和的演化，五族共和說這個清末民初重要的憲政學說的衍生過程，清楚地載明了近代中國的先哲們探求多民族國家的民族國家建構的進程。”[2]
狹隘民族主義論者往往將民族主義解釋為一個民族一個國家，一個國家一個民族，這與民族主義的初衷不符，更與國家和民族關系的歷史事實與現(xiàn)實情況不符。這僅僅是極端民族主義者的蠱惑，但經(jīng)過帝國主義的挑撥與惡意宣傳，往往在傳統(tǒng)的多民族國家具有極大的破壞力，“五族共和”論面對這些論調顯得力不從心。尤其是南京國民政府成立后，邊疆形勢急遽惡化，日本侵略者以“自治”“自決”之名支持“偽滿洲國”“蒙疆聯(lián)合委員會”等分裂勢力，亟需一種更有整合力的理論，于是，國族主義應運而生。
國族主義是孫中山面對列強侵略，在西方民族-國家話語霸權體系下闡釋在中國建立民族國家的一種理論努力。孫中山在《民族主義》第一講中說：“什么是民族主義呢？……我可以用一句簡單話講，民族主義就是國族主義。”[3]并從中國的歷史演變和中國的民族狀況兩個方面做了論述。孫中山“國族”思想深受西歐民族主義理論中一個民族一個國家的影響，在發(fā)動革命時期將“中華民族”具體到一個“漢民族”，到了建設中華民國時期又將中國各民族壓縮進一個“中華民族”，都不外乎是孫中山建設“純粹民族”，建設統(tǒng)一“國族”的一種努力。盡管不同時期的主張有差異，但建立單一的民族—國家思想始終沒有改變。他把國族概念等同于民族概念，國族必須依托國家而存在，國家必須通過國族而得救。從以上的邏輯可以看出，孫中山已將民族、國族與國家三種認同合為一體，即賦予中華民族概念以民族、國族、國家三位一體的特征。
《憲制變遷》對國族主義的評價是公允和客觀的。國族主義更多是一種淡化族裔觀念、強化中華民族是一個的話語，在亂世危局中保存了國家領土，有效地增強了全國人民對于中華民族的認同感。但由于自身政治、經(jīng)濟等能力的缺陷和當時國內外局勢的限制，國民政府并沒有完成民族治理轉型與國家建構的使命。接過這一重擔的是中國共產(chǎn)黨人，民族區(qū)域自治制度成為清末以來民族治理轉型與國家建構歷史演進的結果。1938年毛澤東《論新階段》一文，就中華民族對外的民族自決權與少數(shù)民族對內的民族自治權作了系統(tǒng)的闡述，標志著中共民族政策從強調民族自決權向強調民族自治的重大轉型，在這一轉型中，剔除了以往“民族自決”主張中包含的“民族分離”“民族獨立”的成分，其核心是“在自愿原則下互相團結，建立統(tǒng)一的政府”，而不再主張少數(shù)民族從中國分離出去的權利，并提出民族平等的實現(xiàn)形式應該是“有自己管理自己事務之權”。
最早實踐民族區(qū)域自治的是陜甘寧邊區(qū)政府。根據(jù)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，邊區(qū)政府先后領導蒙、回人民建立了多個回民自治鄉(xiāng)和蒙民自治區(qū)?！翱梢哉f是民族自治制度的一種鮮活實踐，同時也是民族區(qū)域自治制度的可貴制度萌芽。”[4]1947年我國第一民族自治區(qū)——內蒙古自治區(qū)宣告成立，這是中共用民族區(qū)域自治政策解決中國民族問題的制度創(chuàng)新。
建國后，隨著民族區(qū)域自治法律體系的逐步完善，民族區(qū)域自治制度成為我國基本的政治制度，近代以來民族治理探索的成果也日益鞏固?！豆餐V領》第51條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關”，作為“一種最莊嚴宣示”，初步規(guī)定了新中國民族治理的模式?！拔逅膽椃ā鼻f重宣示“我國是一個統(tǒng)一的多民族國家”，并在第二章第五節(jié)對于民族區(qū)域自治地方作出了專門規(guī)定。1984年《民族區(qū)域自治法》幾乎涵蓋民族區(qū)域自治所涉及的政治、經(jīng)濟、文化等領域，是對憲法所確立的民族區(qū)域自治制度的具體化。2001年修訂后的《民族區(qū)域自治法》進一步將民族區(qū)域自治制度確立為我國的“基本政治制度”。
《憲制變遷》對這一歷史過程的梳理讓我們深信中國這個多民族的大國選擇民族區(qū)域自治作為民族治理與國家建構的道路，不是偶然的，而是歷史演進的結果。當然清末新政的內地化政策、民國初年的五族共和以及國民政府的國族主義都是歷史演進的重要環(huán)節(jié)，對之不能持歷史虛無主義的態(tài)度。
二、民主改革是民族區(qū)域自治制度奠基的關鍵
民族自治的內涵有頗大的歧義，維護傳統(tǒng)的封建制不是自治，維護“因俗而治”也不是自治，民族自治更不是王公們的獨自統(tǒng)治。治理少數(shù)民族地方是否進行民主改革，是判斷真自治還是假自治的標尺，《憲制變遷》在這一問題上著墨頗多，把少數(shù)民族地區(qū)的民主改革稱為“民族區(qū)域自治制度奠基的關鍵”，更將西藏地區(qū)的民主改革譽為“世界人權史上的一章壯美詩篇”。這一判斷觀點鮮明，體現(xiàn)了現(xiàn)代立場和人民立場，對于判斷歷史是非具有重要參考價值。
與南京國民政府的民族治理相比較，民主改革對民族區(qū)域自治制度奠基的關鍵意義尤其凸顯。南京國民政府成立后，對內蒙古的改革體現(xiàn)了其民族治理轉型與國家建構的努力。國民政府制定了《蒙古盟部旗法》對內蒙古傳統(tǒng)的盟旗制度進行了民主化的改革，出臺了《解放蒙古奴隸辦法》以廢除蒙古王公特權，制定《蒙古喇嘛寺廟監(jiān)督條例》以整頓喇嘛教。但由于自身政治、經(jīng)濟等能力的缺陷，國民政府沒有在內蒙古進行徹底的民主化改革，這一切法律都流于形式。
20世紀50-60年代的民主改革，是中國多民族大國民族治理轉型與國家建構的關鍵，以往的研究中很少有人從國家建構與憲制建設的視角分析這一問題，《憲制變遷》的這一新的判斷是非常恰當?shù)?。新中國成立后，通過民族識別、民族干部培養(yǎng)、民族自治地方的建立、少數(shù)民族地區(qū)的民主改革等政治措施，國家與少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族公民實現(xiàn)了前所未有的直接聯(lián)系，國家對少數(shù)民族地區(qū)的基層治理，也達到了前所未有的直接聯(lián)系。這些政治措施成為民族區(qū)域自治奠基的關鍵，真正實現(xiàn)了民族治理轉型與國家建構之路的質的飛越。
民主化改革廢除了封建政治制度下王公貴族的一切政治特權，尤其是政治上的世襲特權，賦予所有民族成員以政治權利，通過普選的方式建立起人民的政府。廢除封建的人身依附關系，摧毀森嚴的等級制度，廢除奴隸制度，使全體社會成員享有完全平等的公民權，賦予全體公民普遍的廣泛的權利體系，包括政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利、宗教信仰自由等，從而使廣大平民在政治上當家作主。摧毀封建制度賴以存在的經(jīng)濟基礎，即封建的土地占有制度，從而使廣大的平民和知識分子享受到民主改革的經(jīng)濟成果?！胺磙r(nóng)奴把歌唱，哈達獻給共產(chǎn)黨”，這首歌唱出了普通農(nóng)牧民的喜悅，唱出了廣大平民對國家的認同和對當時民族治理憲法制度的高度認可。
西藏、內蒙古、新疆、寧夏等少數(shù)民族地區(qū)，自治的主體民族普遍信仰宗教，因此民主化改革還需要理順政治與宗教的關系，這一點在我國民族地區(qū)顯得尤為重要。政教分離原則，從本質上來講要求國家權力的宗教中立性，只有這樣不同的教派才會有一個平等的環(huán)境，宗教信仰才能成為一種私人領域事務。而在少數(shù)民族地區(qū)的政教合一體制中，僧侶集團不僅是重要的政治力量，同時也是重要的經(jīng)濟力量。以西藏為例，《憲制變遷》認為：“20世紀50年代西藏大地上所進行的轟轟烈烈的民主改革，正是新生的中華人民共和國在西藏大地上建立政教分離的現(xiàn)代政治秩序的一種努力。其性質與歐洲近代政治史上反對天主教政治、經(jīng)濟、文化的政治運動和美國憲法第一修正案確立政教分離原則的憲法行為是一致的，也是為了真正保障西藏人民的宗教信仰自由的享有。”[5]經(jīng)過民主改革，這些民族地區(qū)實現(xiàn)了從前現(xiàn)代政治到現(xiàn)代政治的歷史性轉變。
三、民族治理與國家建構是統(tǒng)一的
民族治理與國家建構是一個事物的兩個方面，二者是統(tǒng)一的。要完成多民族國家的國家建構，就必須精心地設計民族地方的治理模式，民族治理的轉型也必須在多民族國家建構的框架內完成。
二戰(zhàn)后，國際法上通過民族自決權的方式把民族治理與國家建構統(tǒng)一在一起。民族自決權是國際法領域第一個被接受的集體人權，它一方面給予了被壓迫民族反抗外族壓迫和外族統(tǒng)治的權利，另一方面賦予多民族國家內部的少數(shù)民族平等地參與國家政治的權利，國際法上稱前者為外部自決，而稱后者為內部自決。如聯(lián)合國1970年第2625號決議通過《關于各國依照聯(lián)合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》中規(guī)定，各民族享有平等權利與自決權?？梢姮F(xiàn)代國際法在認可國家主權獨立的同時，也明確地把自決權與人權聯(lián)系在一起，要求國家平等地對待國內少數(shù)民族，國家對少數(shù)民族的暴政和民族壓迫成為行使民族自決權的合法性前提。這樣，在民族自決權的內涵里，將國家主權的獨立性與少數(shù)民族的自決權聯(lián)系在一起，使二者互相制約，一方面禁止國家對少數(shù)民族的暴政和民族壓迫，另一方面把國內少數(shù)民族的民族自治限制在國家主權的范圍內，維護國家主權、領土完整原則。從民族自決權的角度看，民族自治就是自決權在國家內部的一種延伸，是國內少數(shù)民族實現(xiàn)自決的一種方式。
可見，對于多民族國家而言，民族地方的治理不僅僅是一個單純的中央與地方的權力關系問題，更是多民族大國的民族國家建構的一種基本憲法安排，因此，需要從國家建構的層面來分析民族地方的治理道路。
民族問題研究常常是民族學、政治學、歷史學等學科關注的重點問題，法學界關于民族治理法律問題的研究極為薄弱。法理學者多從民間法、民族習慣法的角度分析國家法與習慣法之間的沖突問題，法史學者多從民族法律史的角度研究民族法文化的多元性，憲法學者主要集中在民族區(qū)域自治法的具體問題及少數(shù)民族人權保護的法律問題。《憲制變遷》則把民族治理放在民族國家建構的大視野中研究憲制問題，凸顯了其在法學研究、尤其是憲法學研究中的重要地位。
當前我國民族治理中出現(xiàn)了一些新的問題，一是各種分裂思潮和分裂活動嚴重地威脅著我國多民族國家的統(tǒng)一，最為突出的“藏獨”“疆獨”“臺獨”等分裂活動，他們也處處打著民族自決等招牌蠱惑人心；二是各種宗教極端主義以宗教信仰自由的名義從事各種分裂活動；三是部分公民族裔意識被無限擴大，甚至超越了國家認同和中華民族認同的現(xiàn)象。同時思想界對對民族區(qū)域自治制度提出了種種質疑，也就民族治理提出了一些新的觀點、學說?？梢?，民族區(qū)域自治制度，并不能在奠基之后就一勞永逸，改革開放后隨著市場化、全球化的發(fā)展，尤其是宗教極端主義、原教旨主義思潮的傳播，探求多民族大國的民族治理與國家建構之路，成為理論研究的新的使命！
注釋：
[1]《孫中山全集》第2卷，中華書局2011年版，第2頁。
[2]常安：《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》，中國民主法制出版社2015年版，第82頁。
[3]《三民主義·民族主義》，《孫中山全集》第9卷，第185頁。
[4]常安：《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》，第170頁。
[5]常安:《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》，第222頁。
責任編輯：姚遠
【上一篇】【余東?！縿e太抬舉孫中山
