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明清易代與清初監(jiān)察體制調(diào)整

作者：陳晨（中國(guó)人民大學(xué)清史研究所）

來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

時(shí)間：孔子二五六九年歲次戊戌四月初四日庚戌

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監(jiān)察制度是中國(guó)古代政治實(shí)踐的重要組成部分,中央對(duì)地方的監(jiān)察可以有效制衡和規(guī)范地方行政權(quán)力,鞏固中央集權(quán)。中央監(jiān)察地方主要通過(guò)兩種方式,即常規(guī)巡察與臨時(shí)派員。然而,中央派出監(jiān)察官的“地方官化”或監(jiān)察官員與地方行政體系的齟齬互斥時(shí)有發(fā)生,最終制約了監(jiān)察制度作用的充分發(fā)揮。有清一代,監(jiān)察直省體制幾經(jīng)調(diào)整。明代巡按舊制在清代順治朝數(shù)度引發(fā)存廢之爭(zhēng),至順治末年廢止。此后,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察并用的監(jiān)察模式,一定程度上彌補(bǔ)了巡按廢置所造成的監(jiān)察空白,為雍正朝巡察官的設(shè)立提供了新方向。清初監(jiān)察方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì),反映出清廷在重建地方政治秩序后為平衡行政與監(jiān)察所作的努力。

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廷臣就巡按存廢展開(kāi)辯論

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清初沿襲明代監(jiān)察體制,遣都察院監(jiān)察御史巡按地方,秩雖止七品,但因職權(quán)頗重,地方大員皆在其糾劾范圍之內(nèi)。顧炎武盛贊此類制度設(shè)計(jì)之精妙,“秩卑而命之尊,官小而權(quán)之重,此小大相制,內(nèi)外相維之意”。順治元年(1644),清軍入關(guān)。當(dāng)年五月初授順天巡按,至順治十八年五月正式罷廢,其間數(shù)度停復(fù)、斷續(xù)派遣,巡按制度實(shí)際僅存在約13年。

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隨著清軍南下與南明敗退,朝廷漸次向各省派出巡按,某些地方巡按的派駐甚至早于督撫。順治元年至順治七年,清廷陸續(xù)派出二十六差。但此階段派出方案不斷變動(dòng),如江南地區(qū)先后設(shè)江南、江北、應(yīng)天、上江、下江五差,設(shè)于順治六年的真順、河?xùn)|二差僅存在一年。順治七年四月,清廷以兵餉短缺為由議裁巡按,并以臨時(shí)遣員的監(jiān)察方式代之,“以后巡行察舉,不拘年分,候旨特遣”。然而,異議很快出現(xiàn)。順治八年二月,工科左給事中姚文然題稱:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前僅因不得其人而裁撤巡按制度,因此奏請(qǐng)朝廷“澄清都察院諸臣”。順治皇帝循此甄別都察院官員,詔令定立巡方條規(guī),并于次月恢復(fù)派遣巡按,每省一員,至八月間共設(shè)十七差。但此次復(fù)遣僅施行兩年,順治十年五月,便因鄭親王濟(jì)爾哈朗等人的反對(duì)而再遭罷廢。

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經(jīng)此兩度波折,廷臣于巡按存廢頗多辯論,滿漢官兩方各執(zhí)一詞,日顯膠著,爭(zhēng)論主要圍繞兩個(gè)焦點(diǎn)展開(kāi)。一是巡按御史的揀選范圍。入關(guān)之初,清廷多以明朝舊臣任巡按,如順治元年所派之柳寅東、黃徽胤、衛(wèi)周胤等。順治三年開(kāi)科取士后,巡按人選進(jìn)一步向漢人傾斜。這自然招致被排斥在巡按人選之外的滿官群體的不滿。順治十一年四月,吏科給事中林起龍“乞速選新舊廉能大臣,巡行各境”。鄭親王濟(jì)爾哈朗等于次月議復(fù)時(shí),趁機(jī)提出“每省遣滿漢官各一員”,但未得順治帝允準(zhǔn)。二是派遣巡按御史的必要性始終受到滿官群體的質(zhì)疑,這與漢官群體的態(tài)度對(duì)比鮮明。以第三次復(fù)遣為例,順治十二年四月,左都御史龔鼎孳等人極力促成復(fù)遣,僅五年后便經(jīng)議政王大臣、九卿會(huì)議廢止。表面來(lái)看,滿漢雙方似在停派巡按的問(wèn)題上達(dá)成一致,事實(shí)上另有隱情。陜西道試監(jiān)察御史陸光旭順治十七年事后揭露,廢止巡按的題稿意向?qū)嵱砂灿H王岳樂(lè)主導(dǎo),漢官僅畫(huà)題而已。值得注意的是,滿洲官員關(guān)于派遣巡按收效甚微且“靡費(fèi)徒多”的議論,并未影響皇帝對(duì)此制度的信心。順治帝接閱陸氏上疏四天后,未等諸臣議復(fù),便先行表態(tài):巡按“職掌察吏安民,厘奸剔弊,關(guān)系甚巨”,雖有個(gè)別不肖者,“其余豈盡無(wú)益?概行停止,是否妥確”。其后,又令議政王等重議。當(dāng)年十一月,通過(guò)復(fù)派之議,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

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雍正朝重塑巡察模式

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巡按制度的罷廢意味著清代監(jiān)察直省體制中制度因素的削弱,亦是對(duì)例派與特派兩種監(jiān)察模式的重新取舍,這種傾向在歷次廢置巡按后的彌補(bǔ)方案中已有體現(xiàn)。順治十八年五月,左都御史阿思哈建言“選重臣巡察”,這正是順治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延續(xù)。康熙二十一年(1682),康熙帝以刑部尚書(shū)魏象樞、吏部侍郎科爾坤巡察直隸,仍是這種模式的實(shí)踐。此外,奏折最初僅是皇帝與心腹官員之間交換信息的秘密渠道,而非行政公文?？滴踔腥~以降,康熙帝廣泛利用這一渠道了解地方事務(wù)、察查官員言行,使得奏折成為在一定程度上填補(bǔ)監(jiān)察空白的另一種方案。

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然而,重臣巡察及奏折并不能從根本上制約巡按制度停廢后督撫權(quán)勢(shì)日益坐大的局面。雍正皇帝即位之初面臨的主要問(wèn)題之一,便是如何有效平衡地方權(quán)力,但他對(duì)于恢復(fù)巡按制度心存遲疑。雍正元年(1723)正月,他曾擬向各直省派遣巡按一員,但因慮及順治朝撫按之爭(zhēng)而作罷。廷臣于分權(quán)之法亦多討論,或如內(nèi)閣學(xué)士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院檢討李蘭、左副都御史江球等參照巡按制度設(shè)計(jì)新的巡察模式。雍正帝對(duì)此二途皆予采納,一方面將具折權(quán)從督撫放寬至各省布政司,拓寬信息渠道;另一方面則是自雍正三年起,陸續(xù)向地方選派巡察御史。

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雍正帝以“巡察”取代“巡按”舊名,并將“專司稽察盜賊并巡查驛站煙墩”等事項(xiàng)定為主要職掌,看似與巡按御史“察吏安民,厘奸剔弊”的職責(zé)存在明顯區(qū)別,但兩者之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。巡察御史的出現(xiàn)正是世宗融合順治朝巡按舊制及康熙朝重臣巡察兩種政治遺產(chǎn)的結(jié)果。就派遣方案而言,巡察御史揀選范圍及流程相對(duì)固定,與巡按御史頗為相似。盡管前者在科道官的基礎(chǔ)上又增入小京堂、郎中,但仍屬品秩較低的京官,以小制大的監(jiān)察理念并未改變。派往特定地域與因事委任,也是重臣巡察思路的延續(xù)。例如,雍正三年,因直隸旗民雜處且治理不便、山西地方民變遲遲未能善后,而將巡察范圍擴(kuò)展至兩地。特別是在事務(wù)繁巨的直隸,雍正四年十月,朝廷將巡察一差細(xì)分為順天永平宣化、保定正定河間、順德廣平大名三路,每路各遣兩員。

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巡察制度內(nèi)含雙刃效果

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巡察御史的職權(quán)雖無(wú)法與巡按相較,但在實(shí)踐過(guò)程中,巡察御史往往利用“中央官”身份,突破職權(quán)限制,直接介入地方行政。清初,巡按權(quán)力之大乃至“內(nèi)宣朝廷德意,外察督撫賢否,上考百官善惡,下問(wèn)萬(wàn)民疾苦,以及封疆安危、兵馬強(qiáng)弱、錢(qián)糧虛實(shí)、刑名直枉無(wú)不稽察”。巡察御史的職權(quán)專司稽查盜賊、巡查驛站煙墩,雍正帝也諭令巡察官員不得干預(yù)“一切地方事務(wù)”,但實(shí)際并非如此。他們不僅對(duì)吏治民生、刑名治安等地方常規(guī)政務(wù)有所關(guān)注,對(duì)雍正推行的各項(xiàng)新政亦有相當(dāng)涉入。譬如在清查江南虧空、湖廣墾荒、河南山東推行保甲等政務(wù)中,皆可見(jiàn)巡察御史與皇帝、督撫之間的互動(dòng)。巡察御史通過(guò)皇帝默許、地方官有限默認(rèn)以及自身的政治手腕等,游走在“為”與“不為”之間,但缺乏制度和法理支持。這種靈活的隱性職權(quán)不僅便于皇帝對(duì)地方行政的調(diào)整與掌控,也可在一定程度上削弱監(jiān)察官員“地方化”的可能,使其長(zhǎng)期保持獨(dú)立于地方系統(tǒng)的外部(中央)監(jiān)察者的性質(zhì)與功能。

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事實(shí)上,巡察官員在行使職權(quán)過(guò)程中的模糊性或靈活性是一把雙刃劍,“名實(shí)不符”“權(quán)責(zé)不明”往往釀成巡察御史與地方官或是水火不容或是沆瀣一氣的兩種極端后果。山西巡察勵(lì)宗萬(wàn)密陳山西弊政,并將矛頭直指山西巡撫石麟和按察使宋筠。雙方由此相互攻訐,嫌隙日深,甚至阻礙了地方行政的正常運(yùn)轉(zhuǎn),而真正的弊政癥結(jié)反而游離于焦點(diǎn)之外。雍正六年,山東巡撫塞愣額具奏保舉本省巡察張鳴均,隨即引起雍正帝警覺(jué),上諭申飭二人,指責(zé)巡察官不應(yīng)“有意緘默包容、不言地方之事,以為可得巡撫之歡心而為之稱譽(yù)”。巡察官員竟疑似與地方官相互勾連,這顯然與朝廷設(shè)置巡察御史的初衷背道而馳。巡察御史設(shè)立未及十年,便被陸續(xù)停廢。山東、河南停于雍正六年,江南停于雍正九年,直隸、湖廣停于雍正十二年。巡察制度的廢止與其設(shè)立初衷不無(wú)關(guān)聯(lián),此時(shí)雍正帝的新政已漸次完成,各地督撫亦由得力者出任,如若再行此制,雙刃的另一面即將傷及大局。乾隆以降,清廷除進(jìn)一步下放奏折權(quán)外,另將巡視權(quán)賦予道員,特派的巡察御史由是亦無(wú)存在的必要。

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制度興廢反映時(shí)代變遷

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順治朝廢止巡按制度,除滿漢矛盾以外,明清兩代地方行政體系的演變也是重要原因。明初始派御史巡視地方,此后逐漸制度化,巡按御史成為與按察司相類似的負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的官員。巡按御史直接向都察院負(fù)責(zé),雖然品秩低微,但其權(quán)力很快躍居按察司之上。宣德、正統(tǒng)年間選派文臣鎮(zhèn)守、巡撫地方,其性質(zhì)是掛都御史銜的都察院派差,其職權(quán)最初與巡按有部分重疊。景泰以降,巡撫體制日漸固定,巡撫的職掌重心亦轉(zhuǎn)向民事,反而較少涉及監(jiān)察事務(wù)?？偠絼t是專為軍務(wù)或邊務(wù)所差。因此,明代巡按幾乎成為專司地方監(jiān)察的職官。

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清初則不然。順治、康熙兩朝督撫多出身漢軍八旗,意在穩(wěn)定地方、鉗制漢官,督撫在事實(shí)上成為一省的軍政長(zhǎng)官,可以廣泛參與地方事務(wù)管理,權(quán)力較明代大為提升。另外,明代督撫品級(jí)由都御史掛銜決定,而清初督撫已有固定品級(jí),是官職而非差遣。這就造成督撫與巡按在監(jiān)察權(quán)上的重疊與齟齬,而前者在品階、出身及其與中央上層的親密關(guān)系,使得督撫完全凌駕于巡按之上,巡按失去了制約、監(jiān)察地方的實(shí)際功能。如何處理巡按與督撫的權(quán)力關(guān)系顯得日益棘手,這也是巡按廢立爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一,朝廷亦傾向于以巡撫來(lái)分解巡按的部分權(quán)責(zé)。

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就順治、康熙、雍正三朝的政治實(shí)踐來(lái)看,諸多方案試圖解決的仍是中國(guó)古代地方監(jiān)察制度面臨的核心問(wèn)題之一:如何避免中央監(jiān)察官員的“地方官化”。在強(qiáng)勢(shì)督撫的陰影下,歷代慣用的“以小制大”策略難以為繼。雍正朝巡察御史的廢止,在某種程度上正是朝廷意識(shí)到其無(wú)法完全超然于地方行政體系之外,更無(wú)法擺脫地方政治利益的糾纏。從巡按到巡察,地域與權(quán)限的萎縮昭示著這種監(jiān)察模式逐漸無(wú)法滿足時(shí)代發(fā)展的需要。清廷最終采取折中方案:一方面接續(xù)巡按、巡察御史體制緒余,朝廷不定期派員巡察特定地方;另一方面,清廷亦嘗試將監(jiān)察權(quán)普遍下放,由中央外部監(jiān)察變?yōu)榈胤絻?nèi)部制衡,乾隆朝賦予道員以監(jiān)察之責(zé)以及奏折行用范圍的日益擴(kuò)大,正是基于這種思路的實(shí)踐。

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責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)

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