【修曉波】明代巡視監(jiān)察制度若干問題探討
明代巡視監(jiān)察制度若干問題探討
作者： 修曉波（歷史學(xué)博士,中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)）
來源：《歷史研究》2018年第4期
時間：孔子二五六九年歲次戊戌十一月初一癸酉
耶穌2018年12月7日
明代的巡視監(jiān)察是整個監(jiān)察制度的重要組成部分。關(guān)于明代巡視監(jiān)察的總體情況以及巡按御史的設(shè)置、選任、職能、作用等,已有較多論述,取得了一批可喜成果。但在一些具體問題的研究上,如巡視監(jiān)察的實質(zhì)、十三道監(jiān)察御史職能劃定的分析、監(jiān)察御史與巡按御史的區(qū)別及聯(lián)系等,尚未引起足夠關(guān)注,或一直沿用成說,或有人論及但仍有拓展、討論的余地。這幾個問題既有關(guān)聯(lián)、又相對獨立,考察的視角不同,研究的方法也不盡一致。本文試就此進行探討,希望得到專家的指正。
一、巡視監(jiān)察的實質(zhì)是異體制衡
明代監(jiān)察體制的突出特點是巡視監(jiān)察。洪武十三年(1380),朱元璋廢除中書省,同時將御史臺一并撤去。兩年后,設(shè)置都察院,總攬監(jiān)察事宜。在此前后,朱元璋曾派遣監(jiān)察御史巡視地方。如洪武十年就頻繁地派遣御史出巡:“遣監(jiān)察御史吉昌等十三人分巡山東、廣西等處”;“遣監(jiān)察御史王淵等六人分巡各布政使司”; “詔遣監(jiān)察御史巡按州縣”。這時委派人員的組成尚無一定之規(guī)。有差遣監(jiān)察御史與按察司官員共同出巡的,如洪武六年二月,“命御史臺令監(jiān)察御史及各道按察司察舉天下有司官有無過犯,奏報黜陟”;也有差遣行政官員出巡的,如洪武四年七月,“命曹國公李文忠按行四川城池,撫綏軍民”。由于多系臨時派遣,做法不夠規(guī)范,因此監(jiān)察效果也不盡如人意。朱元璋晚年曾感慨:“朕臨御三十年矣,求賢之心,夙夜孜孜,而鮮有能副朕望。任風(fēng)憲者無激揚之風(fēng),為民牧者無撫宇之實?！?但洪武朝畢竟奠定了明代巡視監(jiān)察制度的基礎(chǔ)。
明代巡視監(jiān)察制度的正式確立是在朱棣登基之后。永樂元年(1403), “遣御史分巡天下,為定制”,把臨時派遣御史巡按地方的做法固定下來,同時還遣人專差出巡。如“永樂三年,差御史二員監(jiān)試”;“永樂十三年,差御史三員巡督陜西洮州、河州、西寧茶馬司三處,收貯官茶,易換番馬”;“永樂十四年,初令御史巡鹽”等。這些措施成為明代御史巡視監(jiān)察的重要內(nèi)容。明代巡視監(jiān)察制度在弘治年間逐漸趨于完善。官修史書《大明會典》記載了許多弘治年間頒布的有關(guān)巡按的詔令和規(guī)定,即是明證。
明代巡視監(jiān)察制度的淵源,可遠溯于西漢刺史察郡之制。這一制度蓋因其“傳車周流,匪有定鎮(zhèn)”,被顧炎武稱為“百代不易之良法”。但漢代刺史任職時間較長, “居部九歲,舉為守相”,而明代御史巡按“一年已滿,差官更代”。所以顧炎武云:“又其善者,在于一年一代。夫守令之官,不可以不久也。監(jiān)臨之任,不可以久也。久則情親而弊生,望輕而法玩?！鳖櫴峡吹降氖?刺史流動性強,不固定一處,不易因日久情親而玩忽職守,便于公正履職。這一觀點為現(xiàn)代很多學(xué)者接受并沿用。但顧氏觀察的只是表面現(xiàn)象,未能觸及內(nèi)核。筆者以為,漢代刺史行部及明代御史的巡視監(jiān)察,實質(zhì)是通過流動的方式,割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系,即為異體(此指利益共同體)監(jiān)督,或者說遵循了異體制衡的監(jiān)督原理。用異體制衡的概念更能準(zhǔn)確地表達巡視監(jiān)察的本質(zhì),也是百代良法的真諦所在。
異體制衡作為一種監(jiān)督理論,在中國可追溯到戰(zhàn)國時期。傳世的《商君書》“禁使”篇中,記載了商鞅的一段名言:“吏雖眾,事同體一也。夫事同體一者,相監(jiān)不可。且夫利異而害不同者,先王所以為保也?！闭f的是實施監(jiān)督的前提是“利異而害不同”,即保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者不在同一個利益共同體中。接著他又說: “上與吏也,事合而利異者也。今夫騶、虞,以相監(jiān),不可。事合而利同者也。若使馬焉能言,則騶、虞無所逃其惡矣,利異也。利合而惡同者,父不能以問子,君不能以問臣。吏之與吏,利合而惡同也。夫事合而利異者,先王之所以為端也?！边@里,他反復(fù)強調(diào)的“利異”,即不同的利益共同體(異體),認為使官吏彼此間利害關(guān)系不同,是防止他們作惡的有效手段。商鞅所舉馬兒與馬夫等(騶、虞)的例子形象而深刻。按照他的說法,有效監(jiān)督只能是不同利害關(guān)系體的彼此制衡。商鞅監(jiān)督理論的首位實踐者是漢武帝。元封五年(前106),武帝“初置刺史部十三州”。刺史行部的方式是流動的,不易與被巡視地區(qū)的官吏形成利益的一致性,雙方是一種異體的制約關(guān)系。
系統(tǒng)而完善的異體制衡監(jiān)督理論是西方人提出來的,代表人物當(dāng)推法國的孟德斯鳩。他將國家的權(quán)力劃分為立法、行政和司法三種。就三者關(guān)系而言,孟德斯鳩優(yōu)先關(guān)注立法權(quán)和行政權(quán)的相互制約。他認為,立法權(quán)與行政權(quán)在國家中的地位是不同的,必須分立,并且彼此制約。立法機關(guān)不擁有自己召開會議的權(quán)力,同樣也不具有閉會的權(quán)力?！凹偃缌⒎C構(gòu)有權(quán)自行決定休會,它就很可能永不休會。在它企圖侵犯行政權(quán)時,這就非常危險”。“所以,應(yīng)該由行政機構(gòu)根據(jù)它所了解的情況,規(guī)定立法機構(gòu)的召集時間和會期”。同時行政機關(guān)還擁有制止立法機關(guān)越權(quán)行為的權(quán)力?！靶姓C構(gòu)倘若不擁有制止立法機構(gòu)越軌圖謀的權(quán)力,立法機構(gòu)就會變成一個專制機構(gòu)。因為,它可能會把能夠想到的一切權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)抓到手,把其所有機構(gòu)全都廢除”。另一方面,立法機關(guān)擁有審查行政機關(guān)實施法律情況的權(quán)力,但無權(quán)審訊行政者本身。他說:“不論怎樣審查,立法機構(gòu)都不應(yīng)有權(quán)針對人身進行審訊,因而也就不應(yīng)有權(quán)針對執(zhí)行人的行為進行審訊。執(zhí)行人的人身是神圣的,為了防止立法機構(gòu)施行暴政,這對國家來說是必需的”。司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)也必須分開,而且彼此相互制約。“司法權(quán)如果不與立法權(quán)和行政權(quán)分置,自由也就不復(fù)存在。司法權(quán)如果與立法權(quán)合并,公民的生命和自由就將由專斷的權(quán)力處置,因為法官就是立法者。司法權(quán)如果與行政權(quán)合并,法官就將擁有壓迫者的力量”。這是他膾炙人口的學(xué)說,后來在資產(chǎn)階級革命運動中產(chǎn)生了廣泛的影響,并成為西方國家政體中立法、行政和司法三權(quán)分立的理論基礎(chǔ)。從監(jiān)督層面看,三權(quán)分立也是異體制衡的一種表現(xiàn)方式。
孟德斯鳩生活的時代比商鞅晚了約兩千年,比較兩者的制衡原理不難發(fā)現(xiàn),中西方監(jiān)督理論中異體概念的內(nèi)涵是不同的。按照商鞅所舉馬兒與馬夫的例子,他所說的異體即不同的利益共同體,指的是管理層面的具體事務(wù),是個小概念。在孟德斯鳩的學(xué)說中,異體是國家權(quán)力層面分權(quán)的一種形式,是個大概念。而且中西兩種監(jiān)督體系設(shè)計的路徑是不同的。商鞅所云是中國古代帝王的統(tǒng)治術(shù),是上對下的縱向監(jiān)督。孟德斯鳩的觀念基于“政治自由”,三種權(quán)力在同一個平面鋪開,是一種平行的橫向監(jiān)督。盡管存在這樣或那樣的差異,但兩者有一個共同點,即都證明了異體制衡是實施有效監(jiān)督的最好方式。馬兒與馬夫之間互為異體,立法、行政和司法三權(quán)之間也彼此互為異體。這個有效監(jiān)督的實質(zhì),是可以跨越國界并且不受時間限制的。當(dāng)然,明朝統(tǒng)治者未必有這樣的理性思考,他們只是在總結(jié)前代經(jīng)驗以及自身實踐的基礎(chǔ)上,在制度設(shè)計時自覺或不自覺地遵循了這一原則。
二、十三道監(jiān)察御史的履職范圍
打破了屬地管理模式
與巡視監(jiān)察制度相聯(lián)系,明代地方監(jiān)察體制發(fā)生了變化。為說明這個問題,需要與元代地方監(jiān)察體制作一個簡單的比照。
明代的地方監(jiān)察在某些形式上繼承了元代制度,但實際內(nèi)容卻有很大不同。元代的監(jiān)察機構(gòu),有中央御史臺和地方行御史臺、各道提刑按察司(后改為肅政廉訪司)三級。行御史臺是中央御史臺的派駐機構(gòu),提刑按察司為地方監(jiān)察機構(gòu)。有元一代,先后設(shè)立了四個行御史臺,最后只剩下江南行臺和陜西行臺。其中,江南行臺“監(jiān)江浙、江西、湖廣三省,統(tǒng)江東、江西、浙東、浙西、湖南、湖北、廣東、廣西、福建、海南十道”。陜西行臺“統(tǒng)漢中、隴北、四川、云南四道”, “提調(diào)著四省的勾當(dāng)”。元代的道是地方監(jiān)察區(qū)劃,以行政區(qū)劃為基礎(chǔ),道上置有監(jiān)察機構(gòu)提刑按察司。至元六年(1269)正月,“立四道按察司”。最多時有25處。到成宗時調(diào)整為22處,也即二十二道。至元二十三年對各道按察司官員作出規(guī)定,“今后各道除使二員守司,余擬每年八月為始,分行各道,按視勾當(dāng),至次年四月還司”。至元二十八年改名肅政廉訪司后,又規(guī)定“肅政廉訪司官到任之后,須要不出十日,前去分定路分監(jiān)治,各具已到月日申臺,違者究問”。元代提刑按察司官員都有各自的監(jiān)治區(qū)域,而這個區(qū)域與行政區(qū)劃基本上是對應(yīng)的。
除提刑按察司外,御史臺、行臺的監(jiān)察御史也要到地方巡按。至元六年御史臺的一份文件說:“今擬監(jiān)察馳驛前往中都路管轄州郡巡按,照刷勾當(dāng)?！边@里披露了兩則信息:一是監(jiān)察御史有自己的管轄區(qū)域,二是一個地區(qū)可能被巡視兩次。至順二年(1331),蘇天爵“擢江南行臺監(jiān)察御史。明年,慮囚于湖北”?！扒粲醒栽钫?天爵曰:‘憲司(肅政廉訪司)歲兩至,不言何也?’皆曰:‘前此慮囚者,應(yīng)故事耳。今聞御史至,當(dāng)受刑,故不得不言。’天爵為之太息?！焙奔词墙?jīng)歷了廉訪司官員和監(jiān)察御史兩次巡視。
明代對地方的巡按,由地方的提刑按察使司和中央派遣十三道監(jiān)察御史共同執(zhí)行。明代的道也是地方監(jiān)察區(qū)劃,但與元代不同,并不以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。明十三道的名稱前都冠以各省的省名,然而各道監(jiān)察御史行使職權(quán)并不限于該省,還包括京師衙門和其他地方的衛(wèi)所,即如《明史·職官志二》所云,“十三道各協(xié)管兩京、直隸衙門”等。這里的“協(xié)管”即代管。明代有兩京師和兩直隸。明朝初年,明太祖將南京及其所領(lǐng)應(yīng)天及鳳陽、廬州、淮安、揚州、蘇州、松江、常州、安慶、徽州、寧國、池州、太平等十四府和廣德、和州、滁州、徐州等四州直隸中書省?！熬鸽y之役”后,朱棣于永樂元年建北京,改北平府為順天府,以其所領(lǐng)順天及永平、保定、河間、真定、順德、廣平、大名等八府和延慶、保安二州直隸北京。永樂十八年改北京為京師,順天等八府二州為北直隸。同時改原京師為南京,應(yīng)天等府州又稱南直隸。據(jù)《明史·職官志二》,十三道各協(xié)管兩京、直隸衙門的情況可列成下表:
明代地方監(jiān)察體制看似混亂。十三道監(jiān)察御史巡按地方,但他們的履職范圍并不是像元代的提刑按察司(肅政廉訪司)官員和監(jiān)察御史那樣,只按照自己管轄區(qū)域巡視監(jiān)察,而管轄區(qū)域基本以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。明代十三道監(jiān)察御史協(xié)管(代管)的對象與各道名稱前所冠的省名并不搭界。從監(jiān)察體系看,兩京衙門和兩直隸所屬府州等被完全拆散。有時以某省冠名的該道監(jiān)察御史還要巡視其他省份。比如黃潤玉“宣德中,用薦擢交阯道御史,出按湖廣”,程宏“登成化丙戌進士,以才行選授河南道監(jiān)察御史,嘗巡按廣東、江西、河南”,馮震“授貴州道監(jiān)察御史,巡按湖廣”。
表面混亂的體制是明朝統(tǒng)治者精心設(shè)計的結(jié)果。明以前對地方的監(jiān)察主要有兩種方式,由長駐一地的監(jiān)察官員(專官),或臨時派遣的監(jiān)察官員(特遣者)執(zhí)行之。關(guān)于兩者的利弊,前人已有精辟的總結(jié):“專官者,任之久而官于其地,其利也,久任則足以深究民情,博考吏治,不以偶爾風(fēng)聞、瞥然乍見之得失而急施獎抑;其害也,與郡邑習(xí)處而相狎,不肖之吏,可徐圖欣合以避糾劾。特遣者,出使有時,復(fù)命有程,間行亟返,不與吏親,事止參糾,他無適掌,使畢仍復(fù)其官。其利也,復(fù)職有專司,威有獨伸,無狎習(xí)比昵之交,無調(diào)停遷就之弊;其害也,風(fēng)土未諳,利病不親,據(jù)乍然之聞見,定臧否于一朝,賢者任氣,而不肖者行私。”元朝統(tǒng)治者在省一級區(qū)劃設(shè)提刑按察司(肅政廉訪司),作為長駐地方的監(jiān)察機構(gòu),同時又定期派遣監(jiān)察御史前往巡按,把兩種監(jiān)察方式組合起來,做的是簡單的加法。長駐一地的監(jiān)察官員(專官)容易與監(jiān)察對象形成這樣或那樣的利害關(guān)系,站在同一個立場,使監(jiān)督失去實效,或者說弊大于利。明朝統(tǒng)治者的做法,不是簡單地把按察司(肅政廉訪司)官員和監(jiān)察御史兩種監(jiān)察方式加在一起,而是進行了改革。明代全國有十三個布政司(習(xí)慣上仍稱省),統(tǒng)治者在設(shè)計十三道監(jiān)察御史職責(zé)時,并非像傳統(tǒng)做法那樣按照行政區(qū)域規(guī)劃。各道監(jiān)察御史除在各省履職外,還“各協(xié)管兩京、直隸衙門”(包括兩京、直隸所屬府州衛(wèi)所)。京畿重地及其衙門是封建王朝的中樞所在,是監(jiān)督中的難點。不設(shè)專司監(jiān)督,卻由各道“協(xié)管”,打破了中央與地方的界線,使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不易形成利害關(guān)系,體現(xiàn)了彼此制衡的原理。同樣道理,十三道監(jiān)察御史對各省的巡按也打破了屬地管理的框框。與元代相比較,明代地方監(jiān)察體制看似零亂,實則較好地體現(xiàn)了有效監(jiān)督的準(zhǔn)則。
三、監(jiān)察御史與巡按御史的角色相互轉(zhuǎn)換
(一)巡視監(jiān)察的分類
長期以來,人們一直沿用《明史·職官志二》的說法:十三道監(jiān)察御史“在內(nèi)兩京刷卷,巡視京營,監(jiān)臨鄉(xiāng)、會試及武舉,巡視光祿,巡視倉場,巡視內(nèi)庫、皇城、五城,輪值登聞鼓。在外巡按,清軍,提督學(xué)校,巡鹽,茶馬,巡漕,巡關(guān),儹運,印馬,屯田。師行則監(jiān)軍紀(jì)功,各以其事專監(jiān)察。而巡按則代天子巡狩,所按藩服大臣、府州縣官諸考察”。這是以兩京為界分,將監(jiān)察御史的職責(zé)分為“在內(nèi)”和“在外”兩大塊,反映了當(dāng)時凡事皆以京師為中心的觀念。
筆者以為,將巡視監(jiān)察分成“在內(nèi)”、“在外”兩塊,不夠準(zhǔn)確。就監(jiān)察御史職責(zé)而論,似可分作巡按地方(即綜合巡視)和專差巡視(即專項巡視)。巡按即指巡按地方,包括前載“在外”一塊的主要內(nèi)容,是明代御史職責(zé)中最重要的部分。由朝廷派遣十三道監(jiān)察御史到京師以外地方,定期進行巡視監(jiān)察。巡按程序有明文規(guī)定: “凡至按臨處所,先將罪囚審錄卷宗吊刷外,稍有余暇,首先親詣各處祭祀壇場,點其祭器墻宇有無空缺。其次恤孤老,審問衣糧有無支給。巡視倉庫,查算錢糧有無虧欠。勉勵學(xué)校,考課生員有無成效”。巡按地方也可稱綜合巡視,是因為內(nèi)容涉及諸多方面,計有科差賦役、圩岸壩堰陂塘、荒閑田土、站驛、急遞鋪、橋梁道路、稅糧課程、戶口、學(xué)校、收買軍需等項、額造段匹等物、升斗秤尺、詞訟、皂隸弓兵、節(jié)義、申明與旌善亭、印信衙門、寄收贓罰、講讀律令、鰥寡孤獨、倉庫房屋、官吏腳色等,“所有合行事件,著令首領(lǐng)官吏抄案施行”。
巡按地方時的人員分配情況是:“北直隸二人,南直隸三人,宣大一人,遼東一人,甘肅一人,十三省各一人”。實際操作中,根據(jù)情況有的御史巡按兩省,也有一省同時派遣兩名御史巡按的。巡按地方的時間,洪武二十六年的詔令稱:“凡分巡按治州郡,必須遍歷,不拘期限?！钡髞韺τ烦鲅哺鞯氐娜掌谟辛嗣鞔_規(guī)定。萬歷二年(1574)詔令:“題差本內(nèi)明開各地方原定限期,責(zé)令依期交代”。萬歷三年“奏定期限,往回一體遵守”,具體規(guī)定為:“真定、宣大三十五日,應(yīng)天、蘇松七十日,淮揚六十五日,浙江、江西九十日,湖廣九十日,福建九十七日,河南、河?xùn)|五十八日,陜西七十五日,甘肅八十五日,山西、山東五十三日,四川一百四十五日,廣東、廣西一百二十八日,云南一百二十五日,貴州一百三十五日,遼東六十六日?！?o:p>
專差巡視,包括前載“在內(nèi)”的全部內(nèi)容和“在外”的部分內(nèi)容,指前往某一地區(qū)進行某一專項監(jiān)察?！睹鲿洹穼Υ擞性敿氂涊d。在京師地區(qū)的專差巡視有:巡視京營, “天順八年差給事中、御史各一員,巡察各營上操軍士”;巡視光祿寺, “宣德九年差監(jiān)察御史一員,巡視光祿寺”;巡庫,“宣德九年差御史一員會同給事中,巡視甲字等十庫”;巡視皇城, “凡皇城四門官軍,輪差掌道御史一員同給事中查點”;巡視五城, “正統(tǒng)十三年令五城巡視御史,凡事有奸弊,聽其依法受理送審”;監(jiān)試,“凡禮部會試,洪武十七年差監(jiān)察御史二員監(jiān)試”等。在京師以外地區(qū)的專差巡視有:提學(xué),“正統(tǒng)元年令,吏部會同禮部、都察院選差監(jiān)察御史才、行兼?zhèn)湔叨T,請敕提調(diào)南北直隸學(xué)?！?印馬, “景泰民間孳牧種馬,南直隸御史一員,北直隸及山東、河南地方共一員,同該管寺丞印俵”;屯田, “嘉靖八年題準(zhǔn),在京并直隸各衛(wèi)所屯種,照南直隸事例,差御史一員領(lǐng)敕清查”;清軍, “宣德二年遣給事中、御史各十四員,往各處清理軍役”;巡鹽,“永樂十四年初令御史巡鹽”;攢進, “隆慶元年題準(zhǔn),差監(jiān)察御史一員,前往浙江并南直隸蘇、松、常、鎮(zhèn)四府,監(jiān)兌糧米,催攢運船”;巡倉, “宣德九年差御史一員巡視在京倉,一員巡視通州倉”;巡茶馬,“永樂十三年差御史三員巡督陜西洮州、河州、西寧茶馬司三處,收貯官茶,易換番馬”;巡關(guān), “宣德七年令,居庸關(guān)直抵龍泉關(guān)一帶、山海關(guān)直抵古北口一帶,每年各差監(jiān)察御史一員,請敕前去”。此外,還有恤軍、捕盜、盤糧和監(jiān)軍紀(jì)功等雜差。這樣的劃分清晰明了,不易混淆。
(二)監(jiān)察御史與巡按御史的關(guān)系
以往的看法是,監(jiān)察御史外出巡按,稱為巡按御史。筆者進一步認為,他們二者的身份在履職中互為轉(zhuǎn)換。《明史·職官志二》稱“巡按則代天子巡狩”,此處的“巡按”意為巡行按察?！把舶础币辉~有時也是巡按某處監(jiān)察御史的簡稱。前書又載: “乃更鑄監(jiān)察御史印曰‘某道監(jiān)察御史印’,其巡按印曰‘巡按某處監(jiān)察御史印’”。明代已出現(xiàn)巡按御史之名?！睹鲿洹芳从小胺差}差巡按御史,先盡中差回者”, “凡差巡按御史,若同時進道,以中差回道先后為序”等。巡按御史到地方巡視,也叫“御史分巡”,從監(jiān)察御史中挑選。明代十三道監(jiān)察御史的編制是110人,每次到京師以外地方的巡按御史為21人。這21人從110人中產(chǎn)生,并且定期輪轉(zhuǎn)。
巡按的時限,若以一年計算,110名監(jiān)察御史每五年就會輪到一次到京師以外地方巡視的機會。但在實際操作中并不這么簡單。明廷將巡視監(jiān)察事宜按任務(wù)輕重不同分為三等?！胺膊钊取删╃艿馈⑻釋W(xué)道,巡按順天、真定、應(yīng)天、蘇松、淮揚、浙江、湖廣、江西、福建、河南、陜西、山東、山西、四川、云南、廣東、廣西、貴州等處御史及巡視京營,俱大差。遼東、宣大、甘肅三處巡按御史及清軍、印馬、屯田、巡鹽、巡倉、巡關(guān)、攢運、巡茶御史,俱中差。印馬屯田并作一差,三年滿后準(zhǔn)一大差。巡視光祿寺舊系小差,今改中差。巡視皇城四門、馬房、巡青、十庫、盧溝橋、五城等處御史,俱小差。”這三等差事之間被不停地輪換,具體做法是:“凡題差巡按御史,先盡中差回者。如中差無人,方擇巡按回道、資俸淺者定擬”;“凡中差已完大差未滿、事故復(fù)除者,或原未中差即差大差,已滿回道者,及原未中差即差大差,未滿、事故復(fù)除者,并已考實授未差事故復(fù)除、果系同資中差差盡者,俱序在應(yīng)候大差之列。若試職未考實授、事故復(fù)除者,與同考實授序論,仍差中差。俱以回道復(fù)除、命下之日為序”。同時,巡按御史一年一代,一些專差巡視的時間卻是三年。比如印馬,“嘉靖二年奏準(zhǔn)三年一差,請敕同該管寺丞查點印烙”;清軍,“天順二年奏準(zhǔn),清軍御史三年一次,赴京查考更替”。在這些復(fù)雜程序的運作中,監(jiān)察御史和巡按御史的身份就實現(xiàn)了彼此轉(zhuǎn)換。
明朝人的觀念,所謂巡按即應(yīng)像漢代刺史一樣“傳車周流”,在一定的區(qū)域內(nèi)往返巡察,對象是一個“面”。而監(jiān)察某一衙門或具體事項是一個“點”,沒有“周流”的余地,故沒有對專差巡視者冠以“巡按御史”的名稱。今天看來,兩者職責(zé)相同,都是巡視監(jiān)察。區(qū)別只在于巡按地方(綜合巡視)和專差巡視(專項巡視)之分。當(dāng)監(jiān)察御史到京師以外地方巡視時便被稱為巡按御史(即巡按某處監(jiān)察御史);巡按結(jié)束返回各道及監(jiān)察某一衙門或具體事項時,又被稱為監(jiān)察御史。他們是一撥人馬兩個“頭銜”,根據(jù)不同的監(jiān)察任務(wù)隨時轉(zhuǎn)換自己的身份。監(jiān)察御史都要巡按地方,巡按御史也都要參加專差巡視。
四、制度的根本缺陷決定了御史的局限性
在具體監(jiān)督方法上,明朝統(tǒng)治者找到了異體制衡的百代良方,但御史作為最高統(tǒng)治者私人工具的根本弊端,限制了其作用的真正發(fā)揮。
對明代御史的歷史作用應(yīng)作具體分析。大體說來,他們巡按地方時,履職對象為前述《明史·職官志二》所稱“在外”的部分,在政治清明的背景下,可以取得較好效果。史書中不乏這方面的記載。比如查處貪官。宣德中,鄞人黃潤玉“出按湖廣,斥兩司以下不職者至百有二十人”;正統(tǒng)時,長洲人韓雍被授御史, “巡按江西,黜貪墨吏五十七人”。剪除惡霸。佀鐘授監(jiān)察御史,成化十三年巡按浙江, “搏擊豪強,發(fā)摘奸宄,臺綱振肅”;正德年間,王應(yīng)鵬“出按山東。務(wù)持大體,鏟邪剔蠧,不數(shù)月而風(fēng)清齊魯”。明斷冤獄。正統(tǒng)五年(1440),晉江人朱鑒復(fù)按廣東, “奉命錄囚,多所平反”。奏報災(zāi)情。永樂十一年巡按御史趙升上報:福建“光澤、泰寧二縣民五年、六年疫死四千四百八十余戶,鹽糧二千四百一十四石無征”,成祖得奏,即命戶部蠲免之。地方出現(xiàn)天災(zāi)疫情時,當(dāng)?shù)毓賳T怕承擔(dān)責(zé)任,經(jīng)常隱瞞不報。巡按御史負有“宣上德達下情”之責(zé),而且行事超脫,可以及時向朝廷奏報。地方官吏橫行不法,欺壓百姓,侵蝕了封建王朝統(tǒng)治的社會基礎(chǔ)。巡按御史等履職的結(jié)果,懲治了不法官吏,也有利于社會穩(wěn)定,緩和階級矛盾,因而具有一定的積極意義。
專差巡視時,履職對象基本為《明史·職官志二》所稱“在內(nèi)”部分,多為京師文武官員,甚至涉及宦官集團,情況就復(fù)雜得多。如成化年間,內(nèi)閣大學(xué)士劉吉十分貪婪,屢遭科道官彈劾,卻因他是皇帝寵臣,一直得到憲宗的庇護,雖遭彈劾卻能保住官位,人送綽號“劉綿花”,“以其耐彈也”。正統(tǒng)十五年,被蒙古瓦剌部擄走的英宗被釋回京。不久,宦官曹吉祥、將領(lǐng)石亨等人乘英宗弟祁鈺(景帝)病重之際,發(fā)動政變,擁立朱祁鎮(zhèn)(英宗)復(fù)辟。英宗重新登基,曹、石等人有功,成為英宗的心腹之人。天順元年(1457),十三道御史群起彈劾曹吉祥、石亨強奪民田、濫用職權(quán)等,“罪狀明甚”,結(jié)果卻是“十三道長皆坐戍、余多坐貶”。至于后來曹、石等人專權(quán)跋扈,受到英宗猜忌,最終失寵被除掉,那又是另一個問題了?？傊?他們的結(jié)局都與巡視監(jiān)察制度無關(guān)。
明廷對御史的權(quán)力有制約,但難以奏效?！皣?監(jiān)察御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣,頡頏行事”。此指監(jiān)察御史和按察司官員在巡按中共同行事,地位不相上下,可以互相糾劾。監(jiān)察御史為中央監(jiān)察官,按察司官員來自地方。明代制度,“外設(shè)都、布、按(按察司)三司,分隸兵刑錢谷,其考核則聽于府部”。監(jiān)察御史與按察司官員不相統(tǒng)屬,他們只是巡按時的臨時組合。兩者遇事互相商量,可以互相監(jiān)督、糾劾。《憲綱事類》也明確規(guī)定:“凡都察院、按察司堂上官及首領(lǐng)官,各道監(jiān)察御史、吏典,但有不公不法及曠職廢事,貪淫橫暴者,許互相糾舉,毋得徇私容蔽?！焙髞磉@個機制遭到破壞。巡按御史握有薦舉權(quán),自身權(quán)限擴大,地位急劇上升,按察司官員的作用逐漸削弱,兩者在巡按中相互制衡的關(guān)系被打破。結(jié)果即如史籍所云:“迨后按察司官聽御史舉劾,而御史始專行出巡之事?！笔紝３鲅彩虏⒎侵钢挥杏愤M行巡按,而是說御史獨攬大權(quán),按察司官員在巡按中僅是奉命行事,沒有話語權(quán)了。
沒有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。宣宗時,徐永達在山西陽璧任職,“時巡按御史顏繼任意苛刻,頗失憲體。永達劾奏黜之”。憲宗時,林克賢為福建按察司僉事,“鄉(xiāng)巨宦有在朝者,其家豪奴凌轢并呑。公(林克賢)悉置之法,不少貸。閩巡按御史某舞文法稔奸,公面質(zhì)其過”。嘉靖元年一份詔書稱:“近年各處巡按御史及守巡官員在外擅作威福,凌虐下司,卑官所在科索民財,饋送供億,及故違節(jié)年詔旨。”以擊濁揚清相標(biāo)榜的御史走到了自身的反面。
明朝末年,御史還淪為黨爭的工具。明朝統(tǒng)治集團內(nèi)部的黨爭,至明末趨于激化。當(dāng)時朝內(nèi)形成以顧憲成、高攀龍為首的東林黨?！皷|林盈朝,自以鄉(xiāng)里分朋黨”。此外還有山東人亓詩教為首的齊黨,湖北官應(yīng)震為首的楚黨,浙江姚宗文、沈一貫為首的浙黨,以及后來魏忠賢為首的閹黨等。天啟以前,主要是齊、楚、浙三黨和東林黨相爭,天啟以后則是閹黨與東林黨的斗爭。在當(dāng)時環(huán)境下,御史都自覺或不自覺地卷入這場政治漩渦,成為朋黨之爭的工具。太仆少卿徐兆魁攻擊東林黨人,遭到擁戴東林黨的御史錢春彈劾。御史周起元也對徐兆魁進行彈劾,得罪了魏忠賢。天啟六年(1206),魏忠賢命其黨羽攻擊周起元“為巡撫時干沒帑金十余萬,日與攀龍輩往來講學(xué),因行居間”,并矯旨逮捕周起元。御史倪文煥是魏忠賢的養(yǎng)子,他誣劾另一御史夏之令,“致之死”。吳縣人周順昌“嘗語人,他日倪御史當(dāng)償夏御史命。文煥大恚,遂承忠賢指,劾順昌與罪人婚,且誣以贓賄”。魏忠賢趁機矯旨將其罷黜。此外,御史周宗建(吳江人)、蔣英(嘉善人)、李應(yīng)昇(江陰人)、裕中(江夏人)等都參加了反魏忠賢的朋黨之爭,受到魏忠賢的迫害,后又陸續(xù)得到平反。在統(tǒng)治集團內(nèi)部的爭斗中,如果巡按御史不與當(dāng)朝權(quán)貴合流,便難以自安;若合流,則即成為朋黨之爭中鎮(zhèn)壓異己的打手。這時候他們是以肅正百司之名而行黨同伐異之實,已沒有積極作用可言。
通過對上述相關(guān)問題的考察,可以得出以下幾點基本認識。其一,明代的巡視監(jiān)察較好地體現(xiàn)了異體制衡的監(jiān)督原理。明代十三道的設(shè)置打破了行政區(qū)劃的界線,使監(jiān)督者與被監(jiān)督者不易形成利害關(guān)系。其二,明代巡視監(jiān)察就其職責(zé)性質(zhì),可分作巡按地方和專差巡視。巡按御史是參加巡視的監(jiān)察御史。監(jiān)察御史輪流赴京師以外的地方巡視,出巡時他們被稱為巡按御史;巡按結(jié)束返回各道及從事某一專項任務(wù)時,又被稱為監(jiān)察御史。監(jiān)察御史與巡按御史的角色相互轉(zhuǎn)換,日常監(jiān)察與巡視監(jiān)察也彼此相通。其三,從本質(zhì)上講,監(jiān)察御史與巡按御史的御用性束縛了他們作用的發(fā)揮,因而再好的監(jiān)察方式也無法收到應(yīng)有的效果。
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