【張敏】“袁氏當國”時期的央地軍政關系析論
“袁氏當國”時期的央地軍政關系析論
作者：張敏（河南大學法學院副教授，法學博士）
來源：《原道》第36輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2019年4月出版
時間：孔子二五七零年歲次己亥八月初三日辛丑
??????????耶穌2019年9月1日
（《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年出版）
內(nèi)容提要：央地軍政關系的明晰是現(xiàn)代國家建設的核心問題，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求處理好中央與地方的利益沖突。
本文通過分析“袁氏當國”時期的軍政危局及其原因，探究當時軍政集權的實踐與成效，剖析其失敗與影響，進而思考民初袁氏軍政集權成敗的歷史教訓：軍事集權是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
軍事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經(jīng)驗，進行長期的努力。后發(fā)現(xiàn)代化國家更需要在中央軍事集權的前提下，進行央地適度分權，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，需要防止地方主義的政治分裂，整合社會資源，增強國家認同，其分權方式應通過法治化實現(xiàn)。
現(xiàn)代國家的大眾參與要素要求充分發(fā)揮大眾的政治參與，以大眾為基礎的社會團體在中央與地方之間形成緩沖地帶，促進央地權力在法治框架內(nèi)良好運行。
關鍵詞：央地軍權關系；現(xiàn)代國家建設；軍政集權；袁世凱；
一、民國初年軍政危局及其成因
民國初創(chuàng)，地方各省宣布獨立并先后建立了軍政府。最先獨立的15個省份中，由軍人擔任都督的比例高達70%，最高軍事領袖都督集軍政、民政、財政大權于一身。
中國傳統(tǒng)的中央集權被打破，走向地方分權。這些都督繼承了原先省政權力一元化傳統(tǒng)，集中全省軍權與民政（行政）權，形成對抗中央的強大地方合力。[①]
1912年年底省政府在自己轄區(qū)內(nèi)的財政權和人事任免權是很廣泛的。這些省維持著獨立或半獨立的地位。多數(shù)省政府不僅不受北京的控制，而起還能積聚足夠的力量阻止下級行政單位分裂出去。形成有勢者問鼎中央，無勢者退保地方的局面。
（袁世凱）
此外，袁世凱政府的行政用人權受到地方政府的抵制。1912年秋，袁世凱試圖行使任命各省文職官員的權力，但是被各省認為是干預省內(nèi)部事務的行為，遭到了激烈的抵抗。彼時軍政危局的成因如下：
首先，科舉制的廢除使文官統(tǒng)治式微。中國傳統(tǒng)社會中，奉行文官之治，士為四民之首，并結合科舉制度進行文官統(tǒng)治，以文制武。
清末科舉制的廢除切斷了士人進入政治體系的途徑，士的地位一落千丈，傳統(tǒng)文官統(tǒng)治漸趨勢微，打破了中國傳統(tǒng)政治中的統(tǒng)治模式“民有、士治、民享”，而“新的職業(yè)官僚養(yǎng)成體制缺乏，使政治系統(tǒng)的常規(guī)社會來源枯竭，原來處于邊緣的各新興社群逐漸進據(jù)政統(tǒng)?！?o:p>
故此，近代軍人、職業(yè)革命家等崛起。[②]在由傳統(tǒng)仕途向現(xiàn)代化仕途過渡過程中，軍隊則成為晉升的階梯。
其次，越是社會動蕩時期，軍人的作用越大。內(nèi)憂外患的政治背景下，軍人地位得以提升。自太平軍興以來，地方軍事勢力興起，以湘軍、淮軍為典型的各省督撫集軍政大權與民政大權于一身。
清末中國歷“三千年未有之變局”，中國被裹挾到現(xiàn)代化進程中，面臨外敵入侵，有識之士著手變革，變革從器物入手，進行槍炮船劍的生產(chǎn)制作，發(fā)展洋務運動。特別是甲午戰(zhàn)后，為救亡圖存，人們認識到強國之道在練兵，練兵在于國民尚武。
梁啟超寫作《中國之武士道》以喚起民眾尚武精神。清末權力中心下移，清政府1901年發(fā)布上諭，裁汰舊軍制，編練新軍，進行軍事現(xiàn)代化建設。國家軍事主義得以強化，軍人地位得以提升。
官方對軍人地位的認可在1911年4月清廷的一份上諭得以體現(xiàn)，“軍人者，居國家最重之地，而亦為國家最優(yōu)遇者”，“國之強弱惟在軍人，軍人之強弱惟視士氣。”[③]
當時日本留學歸國，投身軍界，成為軍事首領乃至軍閥的很多。清末新政中編練新軍、發(fā)展軍事的政策，使得軍人地位逐漸加強。
清末新政本來的目的是加強中央集權，但是卻培養(yǎng)了挖掘墳墓的新軍，辛亥革命的成功得益于新軍力量的崛起，辛亥革命本身就是中央權力削弱、地方權力加強的體現(xiàn)。而民初都督專權，通過軍事割據(jù)對中央政府造成威脅。
最后，辛亥革命終結了王朝統(tǒng)治，傳統(tǒng)權威不復存在，新的權威尚未有效形成，也沒有建立起相應的文人政治或政黨政治，最原始的武力就成為左右政局的重要力量。
各地設立了軍政府，由各省都督掌握掌握軍政大權。獨立后各地頒布的憲法文本中都規(guī)定了都督擁有軍政大權，一般不受制約。
如1911年10月17日頒布的《中華民國軍政府暫行條例》第3條規(guī)定“軍令、軍務、參謀部自下級軍官以上，政事部自局長以上，均由都督親任”。第6條規(guī)定“凡發(fā)布命令及任免文武各官，均屬都督之大權”。
1912年1月18日頒布的《蜀軍政府政綱》第2條規(guī)定“蜀軍軍政府建都督府一，立正、副都督各一人，以總攬軍務及凡百政務之大綱”。第6條規(guī)定“都督府為蜀軍軍政府最高機關。都督即為其代表，軍務、政務皆歸其主持”。
《廣西軍政府組織約法》（具體頒布時間不可考證）第3條規(guī)定“廣西政府（廣義的）以都督及其任命之政務司與議會、法院構成之”。第23條規(guī)定“都督代表廣西政府，總攬政務”。類似規(guī)定廣泛存在于《江西省臨時約法》和《浙江軍政府約法》等地方性憲法文本中。
面臨地方軍事勢力強大的局面，如何解決軍隊問題成為袁世凱苦思冥想的要事，都督擅權非但“違背了值得稱頌的以文制武的傳統(tǒng)，而且還通過軍事割據(jù)對中央政府造成威脅”。[④]
就任總統(tǒng)的頭幾個月里，袁世凱不得不默認地方權力的強大。1912年6月，袁世凱承認了所有省都督的合法地位。但各省都督提出的更多要求，一再擴大地方權力，中央權力向地方分散。為了向中央聚集權力，中央政府不得不采取加強中央軍政集權的措施。
二、袁氏軍政集權實踐及其成效
面對強大的地方軍事主義，國內(nèi)存在一股要求建立統(tǒng)一而集權的中央政府的訴求。1912年9月25日，北洋政府公布八項政綱，基本理念是采取中央集權主義，以統(tǒng)一國家。
第一項政綱為“立國取統(tǒng)一制度”，第六項為“軍事、外交、財政、司法、交通，皆取中央集權主義，其余斟酌各省情形，兼采地方主義?！钡谄唔棥把杆僬碡斦保诎隧棥敖吡φ{(diào)和黨見，維持秩序，為承認之根本?！被谥醒爰瘷嘀髁x理念，彼時軍政界出現(xiàn)了軍民分治和撤裁都督的呼聲。
首先，軍民分治的呼聲高漲。1912年4月10日，黎元洪發(fā)布《致袁總統(tǒng)論軍民當分治》的電文，指出軍民合治的十三大害處，并指出對中央集權的危害，
即：“擁兵自重、易生反側”“爭城奪地，內(nèi)訌不止”“割據(jù)一方，形同藩鎮(zhèn)”，稱只有將軍務和民政分開才能解決督撫專權，“民政長綜攬政綱，必須臧諸議會，命諸政府。凡現(xiàn)設各司局，除路航郵電鹽稅海關應劃歸政府，不立專政。
司法獨立，直隸中央。其余之政，概歸民政長管轄，以一事權。財政一司，樽節(jié)核計。綜一省收支之款項，交會議決，而歲納其英，庶可以統(tǒng)一政權。維持國力。至每省定一都督，專轄軍隊，悉歸中央委任為制。一除干預政治。擅舉軍官之弊?！盵⑤]
（黎元洪）
湖北省在黎元洪的帶領下率先施行了軍民分治，袁世凱在《復黎副總統(tǒng)函》中稱，“軍民分權，古今通義”，“來電深鑒軍人柄政之弊，擬將軍務民政，厘然分途，自鄂首倡，以資表率?！盵⑥]
隨后，袁世凱著手軍民分治之事。對此，徐勇教授的評價是，“其動機固然是針對革命暴動中活躍的軍人政治現(xiàn)象，但其思想源流與追求不乏文治主義的傳統(tǒng)政治文化因素?！盵⑦]
國民協(xié)會共和黨在《主張軍民分治文》中主張軍民分治，并把軍民分治和中央與地方財政分權結合起來，認為中央與地方財權的明確有利于軍民分治。
“都督統(tǒng)兵，省長理財，職權既分，責任尤重。或慮餉項無著，可請國務院就各省原有賦稅，指定某項劃歸中央，某項劃歸地方。不必問性質如何，但求合目前各省軍事民事之實費，待國會議決分劃，再為更正。
其屬之中央者，不準移充民事之用。如是，則本省有中央之收入，即都督有軍事之費用。事實上既無窒礙，軍民兩政，自無不可分之理?！盵⑧]
共和建設討論會也支持軍民分治，“軍民分治，非僅建國良方，蓋亦救亡要策?！娒褚蝗詹环种?，則政治一日不統(tǒng)一。政治一日不統(tǒng)一，將民事一日不理。
民困一日不舒，民亂一日不靖，然蕭墻伏蘗，外患交乘，大局不堪設想。蓋以法理論，軍民以分治為宜，以今日時勢論，軍民尤以分治為宜?！盵⑨]
其次，撤裁都督的呼聲高漲?；趯α袕姽戏种袊奈C意識，反對軍閥、要求建立統(tǒng)一的集權政府的呼聲高漲。
時人指出國家統(tǒng)一的前提是裁都督，最為典型的是李大釗。他指出“都督一日不裁，國權一日不振，民權一日不伸?！盵⑩]并指出，解除軍法、擁護憲法、鞏固國權、伸張民權、整頓吏治必須裁撤都督。
首先，解除軍法不可不裁都督，都督是暫時的軍職而非永久的政職。自辛亥革命到南京政府成立并宣布《臨時約法》是軍法時代；自宣布《臨時約法》到宣布憲法是約法時代；現(xiàn)在國會已經(jīng)成立，憲法行將頒布，就已經(jīng)由約法時代漸入憲法時代了。都督是軍法時代的產(chǎn)物，約法時代就應該軍職退居本位，歸還政權。
其次，擁護尊嚴憲法不可不裁都督，“跳梁違憲者，實不在總統(tǒng)，而在都督也，不在中央，而在地方也。且政府違憲，制以都督，都督違憲，又將奈何？都督而以抗拒中央為能事，邦分離析，蕭薔構禍之媒也。”
第三，鞏固國權需要裁撤都督，“革命之初，各省宣告獨立，都督之權，殆皆自滿清政府攘奪而來者，故其實權在握，集政權、財權、兵權而一之，儼然聯(lián)邦專制君主也。
自由借債，自由加賦，收支動用，罔有準則，刮民肉血以自肥，削民脂膏以濟黨，財政源流，紛如亂絲……中央政令，不出都門，割據(jù)隱成，劃疆而守，此畛彼界，疼癢不關，接壤鄰封，勢成敵國，外禍乘之，國其不永厥祀矣！”
第四，伸張民權不可不裁都督?！岸级郊瓤梢陨峡怪醒?，從而賤視其治下之民微若蟻蛭，淫威肆虐，為所欲為。！”
第五，整頓吏治不可不裁都督?！败娕d以來，吏治日弛，上下推諉，百務俱廢?！瞬贸范级?，更不可一日緩也！”
針對日益高漲的軍民分治和撤裁都督的呼聲，立法機關也展開了討論。1912年5月30日，農(nóng)林總長宋教仁在國務院會議上，提議關于官制、行政、裁兵、理財?shù)霓k法，刊載于1912年6月2日的《民立報》，主張實行軍民分治，集中軍政財政于中央政府，并列出十二條相關辦法，包括“都督改為專管軍隊之官，直隸于總統(tǒng)。
（宋教仁）
其任免及軍餉均有中央政府主之”；“另設地方行政長官，隸于內(nèi)務總長，其任免由總統(tǒng)，其行政費用由地方稅支辦”；“以清政府時代原有兵額為度，裁汰軍隊”；“裁兵時，軍人可分別給以官銜并年金”。[11]
政治實踐中，也隨之出現(xiàn)了一系列加強中央軍政集權的舉措。第一，實行軍民分治，削弱地方都督勢力。辛亥革命后，在獨立各省區(qū)中，一般由都督同時掌握民政和軍政，被稱為“軍民合治”。軍民合治導致了督撫專權，增加了地方對抗中央的能力。
為了削弱集財權、軍權于一身的地方力量，袁世凱政府首先推行軍民分治，以軍民分治虛化都督權力，削弱軍人對地方行政的影響。他提出“現(xiàn)當外官制未定之前，擬先變通辦法，所有南方各省一律添設民政長一缺，專理民政，與本地都督劃清權限”。
在實行軍民分治的措施時，政府同時進行省制改革，袁世凱要求省制改革貫徹“軍民分治”和中央集權的原則。在省制改革中，縮小行政區(qū)劃范圍，使地方各省的勢力分散。
1914年5月，北京政府正式公布省、道、縣官制，將省民政長改為巡按使，并明確規(guī)定巡按使可監(jiān)管轄巡訪營和警備隊。用文官兼管軍務的辦法打破地方軍事權力的集中，一方面加強對地方軍隊的監(jiān)管，實現(xiàn)中央軍事集權；另一方面，避免帶兵長官與地方行政權力結合，防止形成藩鎮(zhèn)坐大，形成割據(jù)之勢。
同時，一再申令全國陸海軍務必服從中央，發(fā)布禁止軍隊參與政治的命令。為確立統(tǒng)一的地方政府系統(tǒng)，袁世凱宣布所有的地方政權必須按固定模式組成，頒布了建立文職人員考試制度的法令。
第二，撤裁都督，收回人事任命權。袁世凱繼任大總統(tǒng)后，確認了各省獨立的現(xiàn)狀，命令東三省、直魯豫甘新疆等省按獨立省之例，將總督、巡撫一律改成都督，將咨議局改為臨時省議會。隨后，通令各省維持現(xiàn)狀，不得自行選舉都督。
1912-1913年各省督撫改為都督、民政長，中央集權與地方分權的爭論仍持續(xù)存在，最終爆發(fā)以湘、粵、贛三省為主二次革命，袁世凱對之進行軍事鎮(zhèn)壓，并解散了國民黨，致使二次革命后省區(qū)地方勢力明顯衰退，除了西南六省，大部分地區(qū)由袁世凱政府占領并統(tǒng)一。
為了進一步削弱地方勢力，袁世凱撤裁都督，收回人事任命權。袁世凱派心腹倪嗣沖、龍濟光、李純?nèi)〈鷩顸h實力派所擁有的安徽、廣東與江西三省。
對于南方的非袁派都督陳德全、孫道仁、譚延闿、蔡鍔、朱瑞、黎元洪予以撤換。為了分割省級軍事長官的權力，增設新的職位。1913年12月，袁世凱下令增設“護軍使”職位，撤銷總統(tǒng)軍事處，成立陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處負責一切要政。
1914年6月30日，袁世凱將各省都督一律裁撤，并在北京設立將軍府，安置閑散將軍，以前的都督改稱為將軍，只負責督理本省軍務，至此，地方軍事力量得以約束甚至重挫。
第三，省長簡任，廢除地方自治。省長簡任問題，即省長是由中央政府任命還是民選的問題。民初關于省長任選問題展開了大討論，反對省長民選者認為，省長民選會破壞國家統(tǒng)一；反對省長簡任者認為，省長簡任會增強中央勢力而削弱地方政治勢力。
為了削弱地方政治勢力，防止省長民選代表地方利益而威脅中央政府，袁世凱政府提出“省長簡任”，并規(guī)定在省制改革方案中。1914年2月3日，袁世凱通令全國，停辦各級自治會。2月6日，下令停辦京師自治會，2月28日，下令解散各省省議會。
袁世凱政府軍事集權舉措具有一定的合理性。在萬國競爭的時代，只有具備強大的社會資源汲取能力和調(diào)動能力的現(xiàn)代國家才能生存與發(fā)展，而這樣的現(xiàn)代國家一定是現(xiàn)代集權國家。
在中央與地方關系上，無論采取何種權力分配制度，對軍隊的籌備和軍事戰(zhàn)略的謀劃無疑都應該屬于中央政府。以強大的北洋軍事力量做后盾，袁世凱中央軍事集權的舉措取得了一定成效。
第一，實施軍民分治和裁軍措施，加強中央軍事權力，削弱了地方軍隊的發(fā)展規(guī)模，一定程度上遏制了地方分裂勢力。
軍民分治，以及巡按使管轄巡防營和警備隊等措施都加大了中央軍事集權。段祺瑞贊同民初的裁軍與整軍，以恢復地方秩序。1912年5月13日段祺瑞在參議院介紹軍事改革規(guī)劃要點時，強調(diào)“消納軍隊以恢復地方秩序，……總以解散后地方不至生種種危險為斷?！盵12]
第二，關于省長任選問題，高一涵指出省長的任選不是國家統(tǒng)一與否的核心所在，職權分配才是影響中央與地方關系的核心所在。
“國家統(tǒng)一與否乃法律上職權分配之問題，非形式上官吏發(fā)生之問題，果能使國權省權調(diào)劑適當，則即省長來之中央，既不能于確定權限而外復有所增，然則省長即來自民間，又胡能于確定權限制中，別有所減?！盵13]
而省長簡任確實對于中央軍事集權有一定的助益，有利于中央政府權威的建立，且一定程度上遏制了地方主義的發(fā)展。
最后，一個國家只有放在世界中，面對外敵時，才能體現(xiàn)其本質。在國際上，袁世凱政府比南京臨時政府獲得了更多的支持。通過中央軍事集權的舉措，央地權力聚散關系在形式上體現(xiàn)為正?；?，呈現(xiàn)為權力聚集趨勢。
二次革命后，省區(qū)地方勢力明顯衰退，反對袁世凱中央集權的呼聲也漸趨減少。南方各省雖然處于袁世凱的勢力范圍之外，但是各省也基本上實現(xiàn)了內(nèi)部的統(tǒng)一。袁世凱通過武力控制了北方的省，在這些省內(nèi)實現(xiàn)了政治權威的統(tǒng)一。
三、袁氏軍政集權的失敗與影響
民初的中央政府軍事改革旨在加強中央軍事權力，削弱地方軍事權力，其集權措施遭到了地方政府的反對。中央軍事集權不僅沒有實現(xiàn)權力聚集，反而加強了中央與地方之間的矛盾，使央地權力關系處于緊張狀態(tài)，并最終導致二次革命的爆發(fā)，使中央集權與地方分權主張者的斗爭達到最高。
當時的韓玉辰議員對護國運動的評價是，“西南起義表面上雖為反對帝制，實亦中央與地方、集權與分權之爭而已?！盵14]
就此而言，袁世凱的中央軍事集權改革并沒有達到預期目的。袁之后因缺乏一個強有力的領袖形成政治均勢最終導致軍閥割據(jù)局面，也證明了袁世凱中央軍事集權的失敗。
對軍民分治方案，地方都督和革命派大多持反對態(tài)度。第一個表示反對的是江西省都督李烈鈞，他于1912年4月18日發(fā)表通電強調(diào)，革命有軍政—約法—憲政三時期，革命后進行改革的前提是“兵權保秩序”，“都督一官應統(tǒng)攬一省之治權”。
廣東都督胡漢民在5月25日發(fā)表通電，指出，當前中國內(nèi)治尚待完善，不能驟然實行軍民分治，將權力集中于中央，而應給以后集權留有余地。為此，他提出了“有限制的集權說”，即將立法、司法兩權集中于中央，行政權則應適當授權于各省，留待將來集權。
對此，李烈鈞、安徽都督柏文蔚等立即響應，并與各省都督聯(lián)絡，互通聲氣，以共同抵御袁世凱的軍民分治。[15]
（蔡鍔）
蔡鍔也反對軍民分治，認為都督民政長分立與督撫并設無太大區(qū)別，“軍事區(qū)域當視地方形勢為之區(qū)劃，而不能與行政區(qū)域同其范圍，故每省設一都督，一民政長，其制必不能久存?！盵16]
九省都督聯(lián)合發(fā)表《反對軍民分治文》，認為“軍民分治”是和平時代的規(guī)范制度，在當前非常的政治時代不可輕易實行軍民分治。
“但按之各省目下情形，則有驟難奉行者，蓋欲行軍民分治，有先后須籌辦者三事?！奔矗阂唬瑒澏▏惻c地方稅，且國稅收入，足供軍餉全額之支出；二，地方警察，普及全國且有效運行；三，國基穩(wěn)定，不受宗社黨煽動影響。
原因在于：第一，軍興以后，兵餉銳增，兵餉支出占各省總支出的80%，少的也要占到60%-70%，正因為當前財政軍事屬于一人，都督審時度勢，才勉強維持。
第二，現(xiàn)在各省秩序尚未恢復，治理社會治安本來屬于民政范疇，但因地方警察尚未設置周全，不得不借助于地方軍隊維持秩序。軍政民政屬于一人才能收指臂之用。若二者分立，則相互牽制，不能迅速赴戎機。
第三，民國初創(chuàng)，要警惕宗社黨的反動行為，這需要軍民一體，防止宗社黨和軍隊勾結。因此，在當前國家秩序尚未穩(wěn)定，外患步步相逼的情形下，更需要內(nèi)外相互扶持，不可再起紛爭引起禍亂。“在中央宜審慎事勢，勿輕立窒礙難行之制度，各省宜以扶植中央信用為主旨。”[17]
四川軍政界發(fā)表《致大總統(tǒng)及各機關論軍民分治》，表示反對，“四川軍民兩政，有礙難分劃者，當邀大鑒論等反復細思。”舉出地方安全、維持軍隊、經(jīng)營藏衛(wèi)、聯(lián)絡成渝等理由，以示“四川特有之關系”。[18]現(xiàn)實中各省都督實際并未采取軍民分治，而大都集地方行政和軍權于一身。
袁氏軍政集權最終失敗的原因，主要有以下四點：
第一，袁世凱政府缺乏合法性基礎。中國傳統(tǒng)歷史上的皇帝是權力和權威一體的，合法性的基礎建立在傳統(tǒng)權威的基礎上，而民初時的中央政府合法性問題存在爭議，袁世凱一方認為是基于清帝遜位，革命黨人認為政府的合法性基于革命，最終袁世凱政府雖然在權力角逐中獲勝，取得權力，但是卻難以具有權威。
（中華民國第一屆國會開幕）
對于清帝遜位詔書，后人認為袁世凱的權力基于清帝授權，來源于權力轉移，其實既然革命推翻了帝制，那么皇帝的遜位詔書怕是很難存在效力。
第二，地緣政治的影響，地方抵制中央的行政聯(lián)系?；诼窂揭蕾囋恚醒胝臐B透性危機在袁世凱時期仍然存在。同時，地緣政治是中央政府存在滲透性危機的另一個重要原因，自太平興軍以來，作為獨特的地理、文化和行政區(qū)域，省的地方勢力日益增強，逐漸擺脫中央政府的控制。
在加上“中國南方和北方之間在天氣、經(jīng)濟和歷史上難以消除的差別”。[19]南北方的共識型認同度比較低，使袁氏當國時期的中央政府仍然存在滲透性危機。政府的政策不能很好地貫徹到地方。
出于對袁世凱的不信任，有些省拒絕并抵制恢復與中央的行政聯(lián)系。邊遠地區(qū)的省，如外蒙古和西藏，更是有脫離中國政府的傾向。
第三，袁世凱中央軍事集權有個人目的，遭到地方勢力的抵制。中央軍事集權是為了增強中央政府權威，維護國家統(tǒng)一而為，具有一定的合理性，但袁世凱政府中央軍事集權的過程中卻夾帶了私人目的，裁撤都督被用作對付國民黨派的工具。
1913年5月17日，袁世凱下令剝奪黃興陸軍上將軍銜。6月，袁世凱以李烈鈞、胡漢民、柏文蔚曾于5月5日通電反對“善后大借款”，不服從中央為借口，下令撤了他們的職。因此，袁世凱裁撤都督的行動遭到抵制。
第四，帝制選擇是促使其中央集權措施最終失敗的根本原因。民國初年，適應社會各界加強中央集權的政治訴求，加強中央軍事集權，有一定合理之處。
特別是試圖通過中央軍事集權實現(xiàn)國富民強，擺脫列強奴役的局面。但是袁世凱卻利用中央軍事集權實現(xiàn)個人集權，帝制的選擇違背了歷史發(fā)展潮流。
袁氏軍政集權失敗帶來了重要的影響。首先，地方勢力的反彈，聯(lián)邦制、地方自治在理論和實踐得到了進一步發(fā)展。軍民分治和裁撤都督的行為招致地方勢力不滿甚至抵抗行為。特別是二次革命失敗后，袁指斥國民黨人“貌襲聯(lián)邦各制，以遂其破壞統(tǒng)一之狡謀”。
以后，袁氏大權獨攬，各省政權多被北洋系宰制，國民黨被取締，其他黨派的活動也受到限制，引起了人們的普遍不滿。袁世凱對國民黨采取的暴政，激起了思想輿論界的反彈，就連以前抵制聯(lián)邦制的進步黨人也進而轉變?yōu)橹鲝垟U大各省的自治權。
其次，地方主義進一步發(fā)展為軍閥主義。袁世凱試圖通過軍人政治的手段扭轉自清末以來的政治分裂態(tài)勢，但是最終并沒有解決政治權威問題。而袁世凱在對民主共和制失望后，回歸傳統(tǒng)集權的帝制之路，其背離民國法統(tǒng)的行徑招致全國的反對。
在袁之后，呈現(xiàn)政治力量多元化和軍事力量均勢化的局面，各地方實力派均以統(tǒng)一中國為借口，對抗中央，最終走向軍閥割據(jù)，央地權力關系呈現(xiàn)為無序狀態(tài)。
“軍閥之間的斗爭、國會內(nèi)部政治家的斗爭和軍閥與政治家的斗爭等經(jīng)歷了一系列的階段，其總的趨勢是國會的不斷削弱和國家的分裂。”[20]
最后，央地權力聚散關系由權力聚集轉變?yōu)闄嗔Ψ稚顟B(tài)。在袁氏當國時期，基于袁世凱個人強勢的個性及其采取的一系列的中央集權舉措，一定程度上遏制了地方勢力的發(fā)展，防止了國家的進一步分裂，央地權力聚散關系表現(xiàn)為權力聚集狀態(tài)，呈現(xiàn)出一種好的發(fā)展面向。
但是，在袁氏背離了法統(tǒng)，中央軍事集權失敗后，反而招致了地方勢力的反彈，使央地權力聚散關系呈現(xiàn)為由權力聚集趨勢轉變?yōu)闄嗔Ψ稚顟B(tài)。一定程度上，袁氏的軍事集權措施加劇了地方對中央的離心力。
四、袁氏軍政集權的歷史殷鑒
百年后再審視袁氏軍政集權，最值得后人思考如何處理現(xiàn)代國家建設和軍事集權的關系。姑且無論其成敗，但就其在現(xiàn)代國家建設中繼續(xù)軍事改革與集權的指向而言，是值得肯定的。
首先，國家在立憲建國中具有獨立自主性，中央軍事集權是現(xiàn)代國家建設的核心所在?，F(xiàn)代國家建設以政府能力為前提，能力薄弱的政府不能有效應對復雜的國內(nèi)外政治局勢。
“經(jīng)濟發(fā)展和政治能力都需要制度基礎的不斷創(chuàng)建”，[21]而政府能力一般是指中央政府的能力，中央政府能夠超越地方利益，致力于國家整體發(fā)展。
中央政府能力一般體現(xiàn)在行政能力、財政能力和軍事能力等方面，中央軍事能力的提高直接決定了現(xiàn)代國家建設的效率，因此，一般的民主國家都是中央軍事集權的國家。
集權是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，軍事集權對于現(xiàn)代國家建設無疑是重要的?！皣蚁鄬τ谥潆A級具有自己獨立的自主性”。[22]
其次，轉型期的軍事實力是政治博弈中的核心，軍事力量的建設應長期堅持。袁世凱中央軍事集權措施得以開展的一個重要原因是，在辛亥革命后革命派對形勢判斷失誤，解散了軍隊。
革命派基于理想主義，對革命成功后的形勢判斷失誤，拋卻革命建設，缺乏對北洋軍閥構成制衡的軍事力量。孫中山認為民族、民權已經(jīng)成功，應進行民生主義建設。
自臨時大總統(tǒng)任上解職，就投入發(fā)展實業(yè)，進行鐵路建設。而臨時政府北遷后，革命派的領導人之一黃興任南京留守，掌握著數(shù)十萬軍隊，本來可以對袁世凱軍事力量形成一定的制約，但他在不到3個月的時間內(nèi)，匆匆撤裁了南方數(shù)十萬軍隊。
（二次革命形勢圖）
出發(fā)點是維護國家統(tǒng)一，認為統(tǒng)一政府既然已經(jīng)成立，就不能留南京留守府的軍隊，致使南北方相互猜疑，損害國家統(tǒng)一。且“將來政治競爭，但能以政見相折沖，不愿以武力相角逐?！盵23]
到1912年5月31日，袁世凱趁機裁撤了南京留守府，自此以后，革命派失去了軍事實力，而袁世凱北洋派的軍事實力形成了獨大局面。究其原因，汪朝光認為“他們受中國傳統(tǒng)文化的影響，自覺功成身退為政治家之理想境界”。[24]
而今天看來，國家軍事力量的建設是一項應予長期堅持的事業(yè)。百年前的國家轉型期中軍事實力是政治博弈的核心，百年后的今天，我國仍處于轉型期，在世界列國競爭的時代，中央軍事力量的建設不可輕言放棄。
最后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求處理好中央與地方的利益沖突，軍事集權是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，軍事集權能夠使國家在國際競爭中具有實力保障，同時，使國家能夠防止地方主義的政治分裂，整合社會資源，增強國家認同。
后發(fā)現(xiàn)代化國家更需要在中央軍事集權的前提下，進行央地適度分權，其分權方式應通過法治化實現(xiàn)。使地方政府積極參與國家治理，發(fā)揮中央與地方兩個積極性。
現(xiàn)代國家的大眾參與要素要求充分發(fā)揮大眾的政治參與，以大眾為基礎的社會團體在中央與地方之間形成緩沖地帶，促進央地權力在法治框架內(nèi)良好運行。民初袁氏政府軍事集權成敗告訴我們，軍事改革需要國家領導者和政治精英共同的智慧和經(jīng)驗，進行長期的努力。
注釋：
[①] 劉峰搏：《從地方軍系的發(fā)展看民國時期中央與地方關系的演變》，《社會科學輯刊》2004年第6期。
[②] 羅志田：《中國文化體系之中的傳統(tǒng)政治統(tǒng)治》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第3期。
[③] 熊志勇：《從邊緣走向中心：晚晴社會變遷中的軍人集團》，天津人民出版社1998年版，第59頁。
[④] 馮兆基：《軍事近代化與中國革命》，郭太風譯，上海人民出版社1994年版，第294頁。
[⑤] 黎元洪：《致袁總統(tǒng)論軍民當分治》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2042頁。
[⑥] 袁世凱：《復黎副總統(tǒng)函》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2043頁。
[⑦] 徐勇：《近代中國軍政關系與“軍閥”話語研究》，中華書局2009年版，第180頁。
[⑧] 國民協(xié)會共和黨：《主張軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2046頁。
[⑨] 共和建設討論會：《主張軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2046-2047頁。
[⑩] 李大釗：《裁都督橫議》，《民立報》1913年6月1日。
[11] 《關于官制行政裁兵理財之辦法》，《宋教仁集》，中華書局2011年版，第398-399頁。
[12] 轉引自徐勇：《近代中國軍政關系與“軍閥”話語研究》，中華書局2009年版，第181頁。
[13] 高一涵：《省權與省長》，《憲法公言》1916年11月20日，第8頁。
[14] 吳宗慈：《中華民國憲法史》，于明等點校，法律出版社2103年版，第345頁。
[15] 谷麗娟：《中華民國國會史》，中華書局2012年版，第379-380頁。
[16] 《致袁世凱及各省都督電》，《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年版，第498頁。
[17] 九省都督：《反對軍民分治文》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第2047—2049頁。
[18] 四川政界軍界：《致大總統(tǒng)及各機關論軍民分治》，《民國經(jīng)世文編》，北京圖書館出版社2006年版，第718頁。
[19] 費正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第383頁。
[20] 費正清主編：《劍橋中華民國史》，章建剛等譯，上海人民出版社1991年版，第386頁
[21] 杰克曼：《不需暴力的權力——民族國家的政治能力》，歐陽景根譯，天津人民出版社2005年版，第52頁
[22] 西達·斯考切波：《國家與社會革命》，何俊志等譯，上海世紀出版社2007年版，第31頁。
[23] 湖南社會科學院：《黃興集》，中華書局1981年版，第141頁。
[24] 汪朝光：《民國的初建（1912-1923）》，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社2007年版，第26頁。
責任編輯：近復
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