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中國正在經(jīng)歷憲制變革

作者：秋風

來源：FT中文網(wǎng)

時間：2014年03月11日

中國的政體正在經(jīng)歷一次重大而深遠的變革：中共中央三個領(lǐng)導小組的成立，意味著一種準總統(tǒng)制的誕生。

本文討論的不是憲法，而是實際憲制。1949年以后，在中國的實際政治世界中，最高權(quán)力在中共中央政治局，更進一步說，在其常委。在毛澤東時代，毛擁有較高權(quán)威。后毛澤東時代，最高領(lǐng)導人的權(quán)威呈現(xiàn)出逐漸削弱的趨勢：鄧小平擁有較高權(quán)威，但相比于毛澤東，已有所下降，因而有“八老治國”之結(jié)構(gòu)。站在前臺的胡耀邦、趙紫陽等人的權(quán)力，就更小了。江澤民前期，在老人籠罩下，后期權(quán)威有所提升，但不能不在兩屆之后退休。

而這一點，也就造就了胡錦濤時代的政治格局。2012年7月初，中共十八大之前，清華大學胡鞍鋼教授將當時的領(lǐng)導機制概括為“集體總統(tǒng)制”：中共中央政治局常委會由九名成員組成，分別代表黨、國家和軍隊等八大領(lǐng)導機構(gòu)，分工合作與協(xié)調(diào)合力。胡鞍鋼將此視為中國的成功經(jīng)驗。

胡鞍鋼的描述十分準確，形成這種結(jié)構(gòu)的根源是已退休的江仍然具有重大影響力，再加上其他派系也有代表在政治局常委中。這樣，膨脹了的政治局常委中結(jié)構(gòu)松散，作為總書記的胡錦濤的權(quán)威十分低下：用胡鞍鋼的說法，他只是九總統(tǒng)之一。

只是，這絕不是中國政治體制的優(yōu)勢，實際上，這是一種不可行的憲制。胡鞍鋼所描述的九總統(tǒng)制既不是集體審議決策的委員會制度，也不是分權(quán)制衡體制的共和制度，而是派系政治衍生的權(quán)力分割制度。所謂“九龍治水”，各管一攤，每個人近乎全權(quán)地處理自己分管領(lǐng)域的事務，他人不得插手，甚至最高領(lǐng)導人也難以插手。這是權(quán)力高度碎片化的憲制。這樣的憲制既沒有集體審議的好處，更沒有高效執(zhí)行的好處。最糟糕的是，這種結(jié)構(gòu)自上而下貫穿于整個體制。

正是這樣的憲制結(jié)構(gòu)，導致胡溫時代在所有重大問題上，幾乎無所作為。本來，這是中國的黃金十年，經(jīng)過九十年代的痛苦調(diào)整，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，民營企業(yè)快速成長。中國加入世貿(mào)組織，盡享全球化的好處。因此，中國經(jīng)濟高速增長，整個社會也不乏積極向上的精神。但顯而易見，中國體制還存在諸多問題。這個時代，如果領(lǐng)導人有方向感，并有政治行動力，那就完全可以在經(jīng)濟社會的向上周期中，主動尋求變革。

但是，高度碎片化的憲制結(jié)構(gòu)讓政治權(quán)力中樞基本癱瘓。胡錦濤在其任期最初一年曾希望有所作為，但他很快發(fā)現(xiàn)，這個憲制結(jié)構(gòu)是一個鐵籠，他不可能推動任何重大決策，現(xiàn)狀是不可改變的。很自然地，后來七八年的政治綱領(lǐng)就是“維穩(wěn)”。在高層，維穩(wěn)的政治含義就是維持政治權(quán)力分配的現(xiàn)狀。

對中國這樣一個處在轉(zhuǎn)型過程中的國家而言，維持現(xiàn)狀等于慢性自殺。九十年代有限度的制度變革釋放出來的社會活動空間逐漸耗盡，更深層次的制度天花板約束了中國人的創(chuàng)造力，制造了各種各樣的問題。最為嚴重的是官員們觸目驚心的腐敗，這是維穩(wěn)時代迅速蔓延的政治癌癥。

習李接手的就是這個攤子。九十年代有限變革帶來的好日子已經(jīng)到頭，習李必須解決問題，必須對深層次的制度變革進行全面改革。從改革六十條中可以看出，習李有這樣的決心。

然而，怎么變革？八十年代的趙紫陽和胡耀邦，出師未捷身先死；過去十年的胡溫，并非沒有改革的意愿，但被碎片化的憲制結(jié)構(gòu)所約束，而無所作為。殷鑒不遠。習李在提出全面深化改革的方案時，就用心構(gòu)造了主導、推動改革的權(quán)力結(jié)構(gòu)，由此而有三個小組（委員會）之成立：

全面深化體制改革領(lǐng)導小組組長習近平，總理李克強、政治局常委劉云山和張高麗擔任副組長。這個小組實際上是一個超級內(nèi)閣。

中央國家安全委員會主席習近平，總理李克強、全國人大為常委會委員長張德江任副主席。這個委員會掌管與國家安全相關(guān)的一切事務，其權(quán)力覆蓋全部強力部門。

最新成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組組長習近平，總理李克強、主管宣傳的政治局常委劉云山任副組長。網(wǎng)絡(luò)和信息化滲透在所有領(lǐng)域，這個小組的權(quán)威無所不在，尤其是覆蓋全部媒體和新興產(chǎn)業(yè)。

人們都承認，這些小組，現(xiàn)在是中國實際政治運作中的最高權(quán)力機構(gòu)，也即政治決策機構(gòu)。習近平擔任其組長或主席，而其他人擔任其副手，這就從結(jié)構(gòu)上確認了習近平的最高政治權(quán)威。在政治局常委結(jié)構(gòu)中，習近平只是常委。在過去十年的政治習慣中，對于具體事務，他未必擁有多大權(quán)力。通過這三個小組，習近平對國家?guī)缀跛蓄I(lǐng)域的重大事務，都擁有了毋庸置疑的最高決策權(quán)。

換言之，這些小組的成立，標志著中國的實際憲制發(fā)生了重大而影響極為深遠的變化：習近平的權(quán)威大幅度提升，他的權(quán)力接近于美國、至少是法國的總統(tǒng)?；奶频木趴偨y(tǒng)制不復存在了，現(xiàn)在，中國只有一位總統(tǒng)，對國家所有重大事務最高決策權(quán)，其他人都只是習進行政治決策的助手，黨、政各個常設(shè)部門則是這些決策的執(zhí)行機構(gòu)。

從政治科學的角度看，這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)讓習李逐漸具備了設(shè)計、實施全面改革方案的能力。到2020年，這一改革方案若順利實施，那這一準總統(tǒng)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)也會定型為未來中國的基本憲制。

這三個小組的成立還透露出另外一個重要信息：它們都是中共中央的機構(gòu)，其領(lǐng)導層都是統(tǒng)合黨政：三個組織的共同安排是，習近平擔任組長，總理李克強擔任副組長。另外，全國人大委員長擔任國安會副主席，不擔任國家職務的兩位政治局常委進入兩個小組。

有人評論，這標志著中共放棄了八十年代提出的“黨政分開”的政治體制改革主張。的確如此。不過，這并不必然意味著黨吞沒政。事實上，這一安排的實際運作效果很有可能是中共黨的機構(gòu)之國家化?；仡^來看，在中國，黨的力量十分強大，組織體系也十分完整，黨政分開的改革方案是不現(xiàn)實的。因此，二十多年過去，這方面沒有一絲推進。也許，在高層，做實黨，黨的機構(gòu)國家化，是解決憲制種種內(nèi)在沖突的現(xiàn)實出路。

責任編輯：泗榕