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政府的合法性，一般指政府憑借非暴力手段使被統(tǒng)治者自覺或自愿地接受政府統(tǒng)治的能力。古往今來，任何政府的有效統(tǒng)治都離不開合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。當(dāng)代世界各國(guó)政府的合法性基礎(chǔ)差異極大，一些發(fā)展中國(guó)家的政府把合法性建立在“傳統(tǒng)”的基礎(chǔ)上，另一些發(fā)展中國(guó)家的政府則把合法性建立在經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展的“業(yè)績(jī)”之上；社會(huì)主義國(guó)家的政府把合法性建立在“歷史唯物主義理論”的基礎(chǔ)上；而資本主義國(guó)家的政府則把自己的合法性建立在“人民主權(quán)學(xué)說”的基礎(chǔ)上。

 

改革以前，中國(guó)政府的合法性建立在來自西方的歷史唯物主義和源于中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)之上。1978年以來，中國(guó)政府的合法性基礎(chǔ)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。整個(gè)80年代和90年代前期，中國(guó)政府致力于建設(shè)自己的政績(jī)合法性基礎(chǔ)。進(jìn)入90年代后期，“政績(jī)合法性困境”逐漸顯露，于是中國(guó)政府又開始尋找新的合法性基礎(chǔ)。目前，正實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鞏固自己的“政績(jī)合法性”基礎(chǔ)；與此同時(shí)，加大反腐敗、反貧困和建立社會(huì)保障工作的力度，試圖通過維護(hù)或提高社會(huì)公正來鞏固自己的合法性基礎(chǔ)。目前，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人和知識(shí)精英都已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)政府最終將把自己的合法性建立在民主法治的基礎(chǔ)之上，并且早在20年前就已啟動(dòng)了意義深遠(yuǎn)的法治建設(shè)進(jìn)程。世紀(jì)之交，中國(guó)進(jìn)入了新一輪合法性基礎(chǔ)調(diào)整與重建的時(shí)期。

 

本文考察了1978年以來中國(guó)政府合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變過程，并展望了其未來趨勢(shì)。第一部分闡述70年代末期中國(guó)政府合法性基礎(chǔ)變化的根源；第二部分分析政績(jī)合法性基礎(chǔ)的建立及其面臨的困境；第三部分討論社會(huì)公正對(duì)政府合法性基礎(chǔ)的意義以及建立社會(huì)公正的基本途徑；第四部分回顧了20年來中國(guó)政府在建設(shè)民主合法性基礎(chǔ)方面取得的成就及其未來發(fā)展趨勢(shì)。

 

    

    

 

從某種意義上說，本世紀(jì)70年代末期在中國(guó)開始的市場(chǎng)化改革，其原因不在中國(guó)內(nèi)部，而在中國(guó)之外；其源頭不在當(dāng)代，而在500 年前。即全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制競(jìng)爭(zhēng)，已持續(xù)500 年之久的全球一體化進(jìn)程。

 

 

    經(jīng)濟(jì)體制的合法性決定了它被人們自覺接受的可能性的大小。經(jīng)濟(jì)體制的合法性越高，它被人們自覺接受、服從、遵守的可能性就越大。經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)是為了建立和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，經(jīng)濟(jì)秩序則是為了保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利進(jìn)行，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是為了滿足人們的需要，滿足的程度表現(xiàn)為人們的生活水平。因此，如果一種經(jīng)濟(jì)體制比另一種經(jīng)濟(jì)體制更能滿足人們的需要，這種經(jīng)濟(jì)體制就更容易被人們接受，也就具有更高的合法性。 

 

當(dāng)只存在一種經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，或者人們不知道世界上還存在其他的經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制的合法性問題并不突出。在當(dāng)今這個(gè)信息開放的時(shí)代，某種經(jīng)濟(jì)體制的合法性總是與各種經(jīng)濟(jì)體制之間的競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)的。如果一種經(jīng)濟(jì)體制與另一種經(jīng)濟(jì)體制相比能夠更快地提高國(guó)民的生活水平，那么它就將在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，就會(huì)被原來實(shí)行效率較低的那種經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家所采用，而效率較低的那種經(jīng)濟(jì)體制則要被使用者拋棄，從而失去自己的生存空間。 .

 

政治體制的合法性與經(jīng)濟(jì)體制的合法性是密切相關(guān)的。如果政府維護(hù)的是一個(gè)較少合法性的經(jīng)濟(jì)體制，那么其政治合法性將因此受到威脅和挑戰(zhàn)。與經(jīng)濟(jì)體制相比，政治體制與統(tǒng)治集團(tuán)的利益關(guān)系更為密切，所以有時(shí)政府為了保護(hù)和維持自己的政治合法性，只好“丟卒保車”，實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革。盡管政府明知這樣做將威脅到自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益，但為了眼前利益和切身利益也只好犧牲前者了。

 

    2、世界范圍內(nèi)的合法性競(jìng)爭(zhēng)

 

始于500 年前的地理大發(fā)現(xiàn)，啟動(dòng)了資本主義市場(chǎng)向全球擴(kuò)張的進(jìn)程，掀起了一場(chǎng)空前絕后的“圈地運(yùn)動(dòng)”。資本主義市場(chǎng)把越來越多的地區(qū)“圈進(jìn)”自己的“勢(shì)力范圍”，迫使這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照市場(chǎng)的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，西方列強(qiáng)的殖民高潮與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的擴(kuò)張“聯(lián)袂出擊”，席卷全球。

 

就在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在全球凱歌奮進(jìn)的時(shí)候，居住在英國(guó)的德國(guó)人馬克思對(duì)它進(jìn)行了無情的批判，并提出了一種全新的經(jīng)濟(jì)組織模式——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1919年列寧領(lǐng)導(dǎo)的布爾什維克把這種理論構(gòu)想在貧窮落后的俄國(guó)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從此開始了長(zhǎng)達(dá)70年的兩大經(jīng)濟(jì)體制競(jìng)爭(zhēng)。

 

    本世紀(jì)上半葉，蘇聯(lián)用自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)向世界顯示了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)。蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)證明，在貧窮落后的基礎(chǔ)上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可以只用一、兩代人的時(shí)間創(chuàng)造出高度工業(yè)化和城市化的國(guó)家，而英國(guó)和美國(guó)等老牌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家至少要用一、兩個(gè)世紀(jì)才能完成同樣的任務(wù)。那些經(jīng)濟(jì)極度落后的發(fā)展中國(guó)家發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為它們提供了一條快速完成資本積累，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和城市化的捷徑。從50年代至70年代初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在全球范圍內(nèi)迅速蔓延，許多新獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家紛紛采納這種經(jīng)濟(jì)體制。 

 

    然而，進(jìn)入本世紀(jì)70年代后期以來，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家出現(xiàn)了普遍的經(jīng)濟(jì)停滯，而發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家則保持了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)停滯與美國(guó)和歐共體國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繁榮形成了強(qiáng)烈的反差，尤其顯現(xiàn)在東德與西德、北朝鮮與南朝鮮之間。幾十年較量的結(jié)果告訴人們，在經(jīng)濟(jì)非常落后和簡(jiǎn)單的條件下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還具有一定的效率，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到比較復(fù)雜和發(fā)達(dá)的階段時(shí)，它就再也無法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)了。從長(zhǎng)期發(fā)展來看，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是低效率的經(jīng)濟(jì)體制。

 

    3、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制失敗的根源

 

   計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的失敗源于它的兩大根本性弊端，即“信息機(jī)制障礙問題”和“激勵(lì)機(jī)制障礙問題”[1].需要強(qiáng)調(diào)指出的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所面臨的“激勵(lì)問題”要比“信息問題”更為深刻，也更為嚴(yán)重。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制原則上要求所有的社會(huì)成員具有完全一致的價(jià)值觀，這就是著名的“價(jià)值觀一致假設(shè)”。如果所有的社會(huì)成員沒有一致的價(jià)值觀，中央計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)就無法制定出“合理的”計(jì)劃，而且即使計(jì)劃制定出來了，中央計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)也無法使每個(gè)社會(huì)成員全心全意地按照計(jì)劃的要求去工作。因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有效運(yùn)行要求每個(gè)人都是非?！坝杏X悟”的“社會(huì)主義新人”。遺憾的是這樣的人并不存在。

 

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)人的物質(zhì)收益與他的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)沒有直接的聯(lián)系。工人和經(jīng)理一樣，“多干少干一個(gè)樣”。企業(yè)也是如此，贏利了全部上繳，虧損了國(guó)家補(bǔ)貼。既然不能使用“物質(zhì)刺激”這個(gè)“胡蘿卜”來刺激勞動(dòng)者的積極性，于是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就只能選擇政治懲罰這個(gè)“大棒”來迫使勞動(dòng)者積極工作。但是，“強(qiáng)迫”的作用是有限的，它只能使勞動(dòng)者按時(shí)上班、按時(shí)下班，也可以使他們生產(chǎn)出指定數(shù)量的產(chǎn)品，但卻無法使他們作為一個(gè)人所擁有的最寶貴的經(jīng)濟(jì)資源——“創(chuàng)造性”——得到發(fā)揮。

 

   現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展是通過科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)的，而科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步是自由的人們積極進(jìn)取的結(jié)果，是人類創(chuàng)造力的結(jié)晶。如果一種經(jīng)濟(jì)體制不能為人們提供自由活動(dòng)的空間，不能為人們提供積極進(jìn)取的動(dòng)力，那就不能發(fā)揮人的創(chuàng)造性，也就不能推動(dòng)科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步。這種經(jīng)濟(jì)體制也許具有學(xué)習(xí)別人先進(jìn)的科學(xué)知識(shí)和生產(chǎn)技術(shù)的能力，但絕對(duì)沒有創(chuàng)造新的科學(xué)知識(shí)和生產(chǎn)技術(shù)的能力。它可以通過“摹仿”，跟在別人的后面“亦步亦趨”，并且可以利用 “后發(fā)優(yōu)勢(shì)”“追趕”別人，在較短的時(shí)間內(nèi)迅速縮短與先行者的差距，但它決不能“超越”別人。當(dāng)“摹仿”的潛能發(fā)揮殆盡之后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就只能實(shí)現(xiàn)“外延式”發(fā)展，靠持續(xù)擴(kuò)大投入維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的記錄無情地顯示，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)人類文明的進(jìn)步幾乎沒有什么“創(chuàng)造性”的貢獻(xiàn)，從簡(jiǎn)單的花樣繁多的圖釘、鉛筆、暖水瓶，到復(fù)雜的不斷更新?lián)Q代的電視機(jī)、空調(diào)機(jī)、小汽車，再到無形的日新月異的科學(xué)知識(shí)、電影和交響樂，本世紀(jì)人類取得的所有的與人們的生活息息相關(guān)的進(jìn)步都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“率先”創(chuàng)造出來的結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)科技進(jìn)步的依賴越來越大，隨著世界進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的低效率也就越來越明顯，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)也就越來越突出，結(jié)果計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也就以越來越快的速度和越來越大的規(guī)模退出歷史舞臺(tái)。

 

   

    二、“發(fā)展是硬道理”——中國(guó)轉(zhuǎn)向政績(jī)合法基礎(chǔ)

 

   

    到了本世紀(jì)70年代末期，經(jīng)過將近30年的社會(huì)主義建設(shè)，中國(guó)人民不但沒有得到極大豐富的物質(zhì)生活，相反卻陷入了普遍貧困的境地。同樣，人民也沒有得到極大豐富的精神生活，得到的卻是史無前例的精神貧乏和愚昧無知。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不但沒有能夠“超英趕美”，反而與英美的差距越拉越大，甚至連中國(guó)人一向看不起的東南亞小國(guó)都超過了中國(guó)。這一切無情地動(dòng)搖了歷史唯物主義賦予政府的合法性基礎(chǔ)。

 

   1978年上臺(tái)執(zhí)政的新政府，在致力于鞏固歷史唯物主義賦予的合法性基礎(chǔ)的同時(shí)，也著手建立新的合法性基礎(chǔ)。一是選擇了亨廷頓所謂的“政績(jī)合法性”[2] ；二是加強(qiáng)民主法制建設(shè)，建立自己的民主合法性基礎(chǔ)。但是，在整個(gè)80年代，新政府更加注重于“政績(jī)合法性基礎(chǔ)”的建設(shè)，它把自己的合法性建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過改善人民的生活水平，換取人民對(duì)自己的支持。它堅(jiān)定地拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”并轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，發(fā)誓要“一心一意搞建設(shè)”。持續(xù)十年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，奠定和鞏固了新政府的合法性，并較成功地經(jīng)受住了“八九風(fēng)波”的嚴(yán)峻考驗(yàn)。 .

 

    1、重建政績(jī)合法性基礎(chǔ)

 

    當(dāng)今世界，如果一個(gè)政府既不能把自己的合法性建立在歷史唯物主義的基礎(chǔ)上，又不能把自己的合法性建立在民主選舉的基礎(chǔ)上，那么它往往就要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)當(dāng)作合法性的主要來源之一。亨廷頓指出，“六十年代和七十年代的威權(quán)政權(quán)幾乎毫無例外地被迫去把政績(jī)當(dāng)作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話”[3].為了換取民眾的支持，威權(quán)政權(quán)的領(lǐng)袖們往往被迫作出盡快提高人民生活水平的承諾，而且他們還要反復(fù)強(qiáng)調(diào)這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是在其他政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下根本無法實(shí)現(xiàn)的。

 

    鄧小平比任何人都更加清醒地意識(shí)到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)共產(chǎn)黨政權(quán)合法性的重要意義。1982年他就指出，“要一心一意搞建設(shè)。國(guó)家這么大，這么窮，不努力發(fā)展生產(chǎn)，日子怎么過？我們?nèi)嗣竦纳钊绱死щy，怎么體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性？……社會(huì)主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。否則，社會(huì)主義怎么能戰(zhàn)勝資本主義？”[4] 同年，鄧小平對(duì)來訪的金日成說，“我要強(qiáng)調(diào)指出，要迅速地堅(jiān)決地把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來?！盵5]1984 年他強(qiáng)調(diào)指出，“對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)搞活，對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放，這不是短期的政策，是個(gè)長(zhǎng)期的政策”[6]. 他還反復(fù)重申了“對(duì)外開放”的必要性和長(zhǎng)期性。鄧小平說：“總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)長(zhǎng)期處于停滯和落后狀態(tài)的一個(gè)重要原因是閉關(guān)自守。經(jīng)驗(yàn)證明，關(guān)起門來搞建設(shè)是不能成功的，中國(guó)的發(fā)展離不開世界?！盵7] 這一切被概括為著名的“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”——即中國(guó)的基本國(guó)策。1987年5 月12日，鄧小平在會(huì)見荷蘭首相呂貝爾斯時(shí)談到，“人民有自己的親身經(jīng)歷，眼睛是雪亮的。過去吃不飽，穿不暖，現(xiàn)在不但吃飽穿暖，而且有現(xiàn)代化生活用品，人民是高興的。既然如此，我們的政策還能不穩(wěn)定？政策的穩(wěn)定反映了黨的穩(wěn)定”[8].1990年，正當(dāng)社會(huì)主義陷入了全球性危機(jī)之時(shí)，鄧小平向幾位中央負(fù)責(zé)同志指出，“現(xiàn)在特別要注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度滑坡問題，我擔(dān)心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一兩年沒問題，如果長(zhǎng)期這樣，在世界上特別是同東亞、東南亞國(guó)家和地區(qū)比，也叫滑坡了。世界上一些國(guó)家發(fā)生問題，從根本上說，都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上不去，沒有飯吃，沒有衣穿，工資增長(zhǎng)被通貨膨脹抵消，生活水平下降，長(zhǎng)期過緊日子。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展老是停留在低速度，生活水平就很難提高。人民現(xiàn)在為什么還擁護(hù)我們？就是這十年有發(fā)展，發(fā)展很明顯。假設(shè)我們有五年不發(fā)展，或者是低速度發(fā)展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，會(huì)發(fā)生什么影響？這不只是經(jīng)濟(jì)問題，實(shí)際上是個(gè)政治問題”[9].在1992年的南巡講話中，鄧小平毫不含糊地指出，“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條”[10]. 他又說，“為什么‘六。四’以后我們的國(guó)家能夠很穩(wěn)定？就是因?yàn)槲覀兏懔烁母镩_放，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活得到了改善”[11].

 

進(jìn)入90年代以后，前蘇聯(lián)“激進(jìn)式改革”所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)大幅度滑坡，又為中國(guó)政府提供了另一種新的合法性基礎(chǔ)，即亨廷頓所謂的“受益于民主政權(quán)失敗的‘負(fù)面合法性’”[12]. 它一方面從反面證明了中國(guó)的“漸進(jìn)式改革” 策略是正確的，另一方面從反面證明了政治民主化改革并不能解決一切問題。盡管中國(guó)人渴望更加廣泛地參與影響自己生活的公共決策，需要更廣泛的政治自由和政治權(quán)利，但同時(shí)也需要穩(wěn)定，需要保住“此時(shí)此刻”已經(jīng)過上的好日子。中國(guó)人擔(dān)心前蘇聯(lián)式的激進(jìn)政治改革會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂和經(jīng)濟(jì)崩潰，擔(dān)心會(huì)因此失去過去20年中所得到的一切。盡管人們對(duì)官員的腐敗和任人唯親、對(duì)官商勾結(jié)、錢權(quán)交易、對(duì)不法奸商的不義之財(cái)都深惡痛絕，但是他們更怕失去那些已經(jīng)握在自己手中的東西。                                    

 

 

    亨廷頓在提出“政績(jī)合法性”概念的同時(shí)，也提出了“政績(jī)困局”概念。他指出：“在民主國(guó)家，統(tǒng)治者的合法性通常依賴于他們滿足一些關(guān)鍵選民對(duì)他們政績(jī)的期望。但是這一制度的合法性卻建立在程序之上，建立在其選民通過選舉選擇其統(tǒng)治者的能力之上。那些在職的統(tǒng)治者不可避免會(huì)作不出政績(jī)，這樣，他們就失去了合法性，也就會(huì)在選舉中被擊敗。一群新的統(tǒng)治者會(huì)接替他們。因此，統(tǒng)治者失去統(tǒng)治的合法性導(dǎo)致了這個(gè)體制重新肯定其程序的合法性。不過，在除一黨制之外的威權(quán)體制下，在統(tǒng)治者的合法性和政權(quán)的合法性之間都不可能作出明確的區(qū)分。政績(jī)平平既瓦解了統(tǒng)治者的合法性，也瓦解了這一制度的合法性”[13]. )

 

    如今亨廷頓所指出的“政績(jī)合法性困局”也開始在中國(guó)顯露出來。亞洲金融危機(jī)打擊了中國(guó)強(qiáng)勁的出口勢(shì)頭，減少了外資的進(jìn)入，而國(guó)內(nèi)收入分配不均則帶來了內(nèi)需不足，缺乏刺激的國(guó)民經(jīng)濟(jì)明顯地放慢了增長(zhǎng)的速度。政府的“政績(jī)”要出問題了！與此同時(shí)，發(fā)生在印度尼西亞的事情對(duì)中國(guó)發(fā)出了嚴(yán)重警告。即使有持續(xù)30年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即使有牢固的家族統(tǒng)治，即使有一貫效忠于自己的軍隊(duì)，只要沒有政治民主，只要存在必然隨專制而來的官員腐敗、官商勾結(jié)、軍隊(duì)干政、貧富不均、經(jīng)濟(jì)泡沫，那么只需一次沉重的經(jīng)濟(jì)打擊，貌似強(qiáng)大的蘇哈托王朝轉(zhuǎn)瞬之間就土崩瓦解了。印度尼西亞的事件似乎在告訴人們：持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開民主政治的支持，沒有以民主政治為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求民主政治的出現(xiàn)。

 

    隨著全球化的進(jìn)一步發(fā)展，隨著對(duì)外開放的擴(kuò)大，世界經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響將越來越深刻、越來越廣泛；與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革的繼續(xù)發(fā)展，將進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)力。這兩種不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢(shì)將逐漸削弱政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。這意味著，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為合法性基礎(chǔ)的政府，把握自己命運(yùn)的能力將越來越小，決定政府生死存亡的力量將不可逆轉(zhuǎn)地轉(zhuǎn)移到“異己勢(shì)力”的手中。由此可見，處于世紀(jì)之交的中國(guó)政府又一次面臨著尋找新的合法性基礎(chǔ)的選擇。

 

    

 

    

    在20年改革期間，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了高速增長(zhǎng)，GDP 年增長(zhǎng)率維持在8 ％左右。但是，即使是按最保守的估計(jì)，中國(guó)的收入分配差距也在迅速擴(kuò)大，基尼系數(shù)從80年代初期的0.288 擴(kuò)大到90年代中期的0.388 ，15年間增加了10個(gè)百分點(diǎn)[14]. 世界銀行指出，在如此之大的國(guó)家之中，在如此之短的時(shí)間之內(nèi)，收入分配差距如此迅速地?cái)U(kuò)大，這是歷史上任何一個(gè)國(guó)家不曾有過的現(xiàn)象。與此同時(shí)，中國(guó)的絕對(duì)貧困發(fā)生率（貧困人口總數(shù)/ 人口總數(shù)）也在大幅度下降，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口大約減少了2 億人。這三種趨勢(shì)的協(xié)同并進(jìn)構(gòu)成了“中國(guó)奇跡”的基本內(nèi)涵。盡管高收入群體收益較多，但由于貧困群體也受益匪淺，因而使改革獲得了廣泛的社會(huì)支持。那么在今后一個(gè)時(shí)期，如何最大限度地提高“既定的政績(jī)”對(duì)鞏固合法性的貢獻(xiàn)呢？答案是改進(jìn)收入分配，即通過改進(jìn)分配格局使更多的人從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益來提高政府的合法性能力。

 

 

    世界銀行指出，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛之前，東亞國(guó)家或地區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)人都極其迫切地需要回答這樣一個(gè)基本問題：為什么是由他們而不是由其他人來領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家”[15]？世界銀行發(fā)現(xiàn)，“東亞領(lǐng)導(dǎo)們?yōu)榇_立其統(tǒng)治的合法性、贏得公眾的廣泛支持，制訂了分享增長(zhǎng)的原則，允諾在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，社會(huì)各階層均將受益?！盵16]但是，為了實(shí)現(xiàn)分享增長(zhǎng)或更加公平的收入分配，東亞的統(tǒng)治者們必須解決一系列復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題，“首先，政府要說服經(jīng)濟(jì)界精英支持鼓勵(lì)增長(zhǎng)的政策。然后，要?jiǎng)訂T這些精英與中產(chǎn)階級(jí)和貧困人口分享增長(zhǎng)的成果。最后，為了爭(zhēng)取中產(chǎn)階級(jí)和貧困人口的合作，政府要使他們看到他們確實(shí)能從未來的增長(zhǎng)中受益”[17]. 

 

    世界銀行強(qiáng)調(diào)指出，分享增長(zhǎng)不能僅僅停留在口頭，而要落實(shí)到明確和有效的機(jī)制與制度上?！盀榱粟A得非精英階層的支持，HPAEs[18] 的領(lǐng)導(dǎo)人均采用了一些特定的機(jī)制以大幅度增加分享增長(zhǎng)果實(shí)的機(jī)會(huì)。這些機(jī)制因經(jīng)濟(jì)而異，但一般包括：教育（所有HPAEs ）、土地改革（日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣）、支持中小型企業(yè)（香港、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣）以及由政府提供諸如住房和公共醫(yī)療之類的基本生活服務(wù)（香港和新加坡）。幾乎所有的HPAEs 均審慎而微妙地處理與勞工的關(guān)系，限制工會(huì)的權(quán)力，抑制勞工激進(jìn)主義。與此同時(shí)，政府鼓勵(lì)建立合作的環(huán)境以促進(jìn)增長(zhǎng)，而勞工則可從生產(chǎn)率的增長(zhǎng)中受益。”[19]特別值得注意的是，世界銀行強(qiáng)調(diào)指出，“這些分享財(cái)富的措施與絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家典型的再分配方法不太相同。HPAEs 不是直接提供收入轉(zhuǎn)移贈(zèng)與或?yàn)樘囟ǖ纳唐诽峁┭a(bǔ)貼（例如食品或燃料），而是建立合適的機(jī)制，增加社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位上升的機(jī)會(huì)。其結(jié)果往往是，個(gè)人和家庭由于看到能獲得這種機(jī)會(huì)并確信只要努力就會(huì)得到報(bào)償，因此便更加努力地學(xué)習(xí)、工作和儲(chǔ)蓄”[20].

 

   2、收入分配的理論、現(xiàn)實(shí)及其政策涵義

 

   “四次收入分配說”[21]認(rèn)為，社會(huì)的總財(cái)富在各個(gè)社會(huì)成員之間的分布狀態(tài)是經(jīng)過四次分配形成的。市場(chǎng)是第一次分配的主持人，它按照“效率原則”進(jìn)行分配，社會(huì)財(cái)富被以工資、利潤(rùn)和利息的形式分配給生產(chǎn)要素的所有者。與世界各國(guó)一樣，中國(guó)的第一次分配也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不平等。第二次分配由政府主持，理論上說它應(yīng)該按照“公平原則”通過稅收和財(cái)政支出進(jìn)行“再分配”。中國(guó)政府實(shí)施的再分配具有一個(gè)突出的特征，那就是“錦上添花”。即受到市場(chǎng)優(yōu)待的人將進(jìn)一步受到政府的優(yōu)待，而在第一次分配處于不利境地的人將再次受到政府的歧視，從政府再分配中受益最大的群體恰恰是高收入群體。財(cái)政部最近的一次統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)政府的轉(zhuǎn)移支付比市場(chǎng)分配更加不平等。非政府組織（NGO ）通過募集自愿捐贈(zèng)和資助活動(dòng)實(shí)施第三次分配。這次分配依據(jù)的是“道德原則”。目前第三次分配發(fā)揮的作用可以用“微不足道”來概括，但是它的確發(fā)揮了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所謂的“灰色分配”和“黑色分配”，表現(xiàn)為各種犯罪活動(dòng)，如偷竊、搶劫、貪污和受賄等等。中國(guó)的錢權(quán)交易和買官賣官的規(guī)模到底有多大，始終沒有一個(gè)合理的估計(jì)。但是，毫無疑問，它對(duì)社會(huì)公正和政府合法性的損害卻是難以估量的。按照這一收入分配理論，為了改善收入分配狀況，中國(guó)目前應(yīng)該實(shí)施一種“四面出擊”策略：首先，繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置作用。這一策略，一方面可以提高整體經(jīng)濟(jì)效率，做大蛋糕；另一方面可以減少“尋租”機(jī)會(huì)，通過“釜底抽薪”策略遏制錢權(quán)交易規(guī)模；同時(shí)還可以贏得強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的擁護(hù)。第二，改進(jìn)政府的再分配職能，確實(shí)按照公平原則實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確實(shí)做到“雪中送炭”，維護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，確保起碼的社會(huì)公正。對(duì)于今日中國(guó)來說，如果沒有政府的積極干預(yù)，那就根本無法緩解或遏制城鄉(xiāng)的絕對(duì)貧困，為此，收入再分配是絕對(duì)必需的。任何聲稱“借鑒東亞國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持在收入分配問題上實(shí)行“無為而治”的主張，都是對(duì)窮人和社會(huì)極端不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。第三，積極推動(dòng)非營(yíng)利組織的發(fā)展，發(fā)揮它們的再分配職能，一方面彌補(bǔ)政府職能的缺陷，另一方面與政府形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，提高整個(gè)社會(huì)的再分配效率。第二和第三項(xiàng)策略的目的在于使政府贏得弱勢(shì)群體的擁護(hù)。第四，堅(jiān)決打擊偷竊、搶劫、貪污、受賄等各種犯罪活動(dòng)，特別是要打擊政府部門日益嚴(yán)重的腐敗。

 

 

    一般情況下，“效率”和“公平”被視為兩個(gè)相互沖突的政策目標(biāo)，但是在今日中國(guó)這一判斷并不成立。目前，制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要的因素是有效需求不足，而在商品出口受阻、外來投資疲軟的情況下，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求是刺激有效需求的唯一出路。但是國(guó)內(nèi)需求并不樂觀！為什么？根本原因就是收入分配差距過大！高收入群體只能消費(fèi)一部分自己的收入，其余的則轉(zhuǎn)變?yōu)閮?chǔ)蓄，而大多數(shù)的低收入人群，雖然有消費(fèi)沖動(dòng)，但沒有消費(fèi)能力，其結(jié)果就是整個(gè)社會(huì)的有效需求不足。實(shí)際上，中國(guó)今天所面對(duì)的經(jīng)濟(jì)問題就是標(biāo)準(zhǔn)的古典型的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也就是馬克思所指出的由于財(cái)富和貧窮的兩極分化所造成的生產(chǎn)過剩的危機(jī)。資本主義最初采取的走出危機(jī)的對(duì)策是開拓海外市場(chǎng)，即商品輸出和資本輸出，隨后又采取了國(guó)家資本主義特別是福利國(guó)家策略來克服古典型經(jīng)濟(jì)危機(jī)。對(duì)于中國(guó)來說，商品輸出和資本輸出的路子今天都走不通，可行的出路就在于通過改進(jìn)國(guó)內(nèi)的收入分配來擴(kuò)大內(nèi)需，并進(jìn)而達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

 

    由此可見，對(duì)于今日中國(guó)來說，社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)效率應(yīng)該是可以統(tǒng)一并相互促進(jìn)的，而不是相互矛盾的。同時(shí)，維護(hù)社會(huì)公正還可以有效地維護(hù)政治穩(wěn)定。既然如此，我們就應(yīng)該停止觀望，并采取確實(shí)有效的行動(dòng)。這種行動(dòng)就是建設(shè)“福利社會(huì)”。

 

 

    本世紀(jì)中葉發(fā)展起來的資本主義“福利國(guó)家”，其基本功能是通過政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的廣泛干預(yù)，為全體公民提供最低生活保障，以抵御現(xiàn)代社會(huì)中的各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公民生活和基本權(quán)利的威脅與剝奪。“福利國(guó)家”在促進(jìn)資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定的同時(shí)，也帶來了一系列的“副作用”，如財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、低效率、公民的福利依賴、對(duì)民間自助行動(dòng)的抑制等等。70年代中期的石油危機(jī)，在西方世界啟動(dòng)了一場(chǎng)規(guī)?？涨?、持續(xù)至今的反對(duì)“福利國(guó)家”的運(yùn)動(dòng)。)

 

   作為對(duì)這場(chǎng)“反福利國(guó)家運(yùn)動(dòng)”的反應(yīng)，80年代初，時(shí)任“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”秘書長(zhǎng)的范萊內(nèi)普，提出了 “福利社會(huì)”構(gòu)想，希望用它來取代陷入危機(jī)之中的“福利國(guó)家”。范萊內(nèi)普宣稱，為了滿足社會(huì)對(duì)福利的不斷變化的需求，“必須采取更有選擇性和更有針對(duì)性的方法，包括不同政府機(jī)構(gòu)之間和公共團(tuán)體與私人團(tuán)體之間的合作”。針對(duì)“福利國(guó)家”實(shí)踐中出現(xiàn)的一系列“副作用”，他指出：“當(dāng)今的一種錯(cuò)誤傾向是由擁有日益增多的科層組織的國(guó)家從事公平的行動(dòng)。這是不需要的。國(guó)家力所能及的是規(guī)勸、調(diào)解、與私人團(tuán)體簽合同、定方針和鼓勵(lì)自愿行動(dòng)。如果是這樣的話，國(guó)家的成功就要依靠與社會(huì)其他機(jī)構(gòu)（包括雇主的、工會(huì)的、地方社區(qū)的、自愿團(tuán)體的和個(gè)人的機(jī)構(gòu)）建立關(guān)系?！蚁霃?qiáng)調(diào)的問題是：隨著今后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)需要和社會(huì)愿望在性質(zhì)上的變化，我們必須尋求國(guó)家與私人行動(dòng)的新關(guān)系；發(fā)展新的福利機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)個(gè)人對(duì)自己和其他人的責(zé)任。在這個(gè)意義上，福利社會(huì)是必然的和符合人們?cè)竿摹盵22]. 

 

    與“福利國(guó)家論”不同，“福利社會(huì)論”主張，政府不必大包大攬、事必躬親，而要充分發(fā)揮民間組織的作用；政府與民間組織的關(guān)系不是此消彼長(zhǎng)的“零和”關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系；政府沒有能力也沒有必要獨(dú)自承擔(dān)全部社會(huì)保障的責(zé)任，全體公民的社會(huì)保障應(yīng)該由政府、民間組織、家庭和個(gè)人共同承擔(dān)?？梢哉J(rèn)為，這種主張對(duì)于中國(guó)是極為重要的警示與忠告。    

 

 

 

    

    中國(guó)20年的改革并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)際上也涉及到了政治領(lǐng)域。率先啟動(dòng)的政治領(lǐng)域的變革為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的變革開辟了通道，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的變革又反過來推動(dòng)了政治領(lǐng)域的進(jìn)一步變革。盡管政治領(lǐng)域的變革滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革，但是變革確實(shí)是發(fā)生了，而且變革的廣度和深度都超過了許多人的想象。20年的經(jīng)驗(yàn)顯示，中國(guó)的政治體制并不是一個(gè)“僵化”的體制，而是一個(gè)富于“彈性”的體制，它有能力適應(yīng)不斷變化的內(nèi)部和外部環(huán)境，因勢(shì)利導(dǎo)地改變自己的形態(tài)。

 

    1、“人大”與“選舉”制度的改進(jìn)

 

    為了加強(qiáng)自己的民主合法性基礎(chǔ)，1978年以來，中國(guó)政府有意識(shí)地著手“逐步完善”人民代表大會(huì)制度，使這一制度的實(shí)際狀況與《憲法》的承諾逐漸接近；與此同時(shí)，也著手“逐步完善”選舉制度。目前，各級(jí)人民代表的選舉、各級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)特別是立法和對(duì)政府官員的任免，基本上都掌握在黨和政府手中。盡管在總體上選舉仍然是“走形式”，但是在改進(jìn)基層選舉方面，中國(guó)確實(shí)取得了歷史性的進(jìn)步。1978年以來，中國(guó)選擇了一條自下而上的、漸進(jìn)式的民主改良之路。到目前為止，最引人矚目的政治改革成就，是以村民自治為代表的“草根民主”。80年代初期實(shí)行“政社分離”，撤消人民公社，恢復(fù)鄉(xiāng)政府，并確立了鄉(xiāng)級(jí)人民代表的直接選舉制度。

 

盡管政府保持了對(duì)代表選舉過程的有效控制，但是隨著民主意識(shí)的普及和選舉競(jìng)爭(zhēng)的加劇，當(dāng)選的人民代表的自主性在逐漸增強(qiáng)，相應(yīng)地政府對(duì)代表的投票活動(dòng)的控制能力也在逐漸下降。人民代表“不聽話，亂投票”的傾向也開始抬頭，上級(jí)指定的候選人落選、上級(jí)討厭的候選人當(dāng)選的事件也不時(shí)發(fā)生。在這種情況下，為了順利當(dāng)選，各級(jí)政府官員不得不越來越關(guān)注“民意”。盡管在總體上政府仍然能夠有效地控制選舉結(jié)果，盡管人大仍然被恰當(dāng)?shù)刈u(yù)為“橡皮圖章”，但20年來人大的“議會(huì)功能”確實(shí)在逐漸加強(qiáng)。                                                                                                                       

 

 

    除選舉之外，在目前的中國(guó)，有組織的政治參與渠道只向“民主黨派”和“人民團(tuán)體”開放。但老百姓和知識(shí)精英都有各自的政治參與渠道和參與方式。知識(shí)精英選擇“關(guān)鍵時(shí)刻”通過大眾傳媒進(jìn)行的“獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”活動(dòng)，已經(jīng)預(yù)示了盛行于西方國(guó)家的“院外活動(dòng)”的“苗頭”。與此同時(shí)，地方政府作為“壓力集團(tuán)”對(duì)中央政府的“游說” 活動(dòng)正在迅速發(fā)展。

 

    隨著政治協(xié)商制度逐漸趨于“名副其實(shí)”，民主黨派和工商聯(lián)也日趨活躍。為了向執(zhí)政黨和社會(huì)公眾證明自己存在的價(jià)值，各民主黨派越來越積極地利用各種機(jī)會(huì)發(fā)揮“建議和批評(píng)”職能。1978年以來，各人民團(tuán)體的“政府工具”色彩在漸漸減弱，而它們的“代表性”功能卻在持續(xù)增強(qiáng)。與十幾年前相比，它們變得越來越像“利益集團(tuán)”。例如，進(jìn)入90年代中期以后，工會(huì)和婦聯(lián)自覺地?fù)?dān)當(dāng)起了國(guó)有企業(yè)下崗職工代言人的角色，為他們的利益奔走呼號(hào)。但總的來看，社會(huì)團(tuán)體的參政活動(dòng)仍較微弱，對(duì)中國(guó)的高層政治決策影響較少。

 

    為了提高行政效率、遏制官員的腐敗從而贏得民心，在“選舉”和“議會(huì)”之外，政府還開辟了一些特殊的政治參與渠道。各級(jí)地方政府紛紛開設(shè)“熱線電話”、設(shè)立地方行政首長(zhǎng)“接待日”，以聽取人民群眾的“呼聲”。電視臺(tái)、廣播電臺(tái)和報(bào)社也都開設(shè)了“熱線電話”，幫助政府收集群眾意見。但是，“熱線電話”和“接待日”僅僅是老百姓“反映意見”的渠道，至于“要求”能否得到滿足，“意見”能否得到采納，完全取決于政府的態(tài)度。近年來，“政務(wù)公開”、“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”等各種形式的“公開化”改革逐漸推廣開來，增加了公共管理的透明度。除此之外，當(dāng)通過正常渠道或正常方式無法解決問題時(shí)，老百姓會(huì)采取“極端方式”來表達(dá)自己的要求，如爆破，集體上訪，游行示威，聚眾沖擊政府、黨委、司法機(jī)關(guān)，等等。

 

    中國(guó)的知識(shí)精英要比普通百姓幸運(yùn)得多，改革大大地拓展了他們參政的機(jī)會(huì)，盡管政府仍然對(duì)其保持高度警惕。尤其是那些致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議，受到政府的重視和鼓勵(lì)，他們甚至可以直接進(jìn)入官方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，充當(dāng)參謀，或是直接出任黨政官員。今天的一些學(xué)界精英，每逢重大時(shí)刻，如黨代會(huì)和人代會(huì)換屆的時(shí)候或每年的“兩會(huì)”前夕，都會(huì)利用各種媒體發(fā)表意見，試圖以此影響政府的決策。 

 

   綜合來看，在當(dāng)下的中國(guó)，真正有組織的壓力集團(tuán)是地方政府。如今為了競(jìng)爭(zhēng)有限的中央財(cái)政資源，使本地區(qū)分得一塊更大的蛋糕，通過密切地方官員與中央官員的個(gè)人關(guān)系，通過請(qǐng)客吃飯，通過下級(jí)政府給上級(jí)政府送禮，地方政府積極地影響中央決策。各級(jí)地方政府都在北京設(shè)立了“辦事處”，辦事處的主要職能之一就是聯(lián)絡(luò)地方政府和中央機(jī)構(gòu)的感情，而聯(lián)絡(luò)感情最有效的手段之一就是“行賄”。在此“行情”下，那些不諳此道的地方官員甚至?xí)獾奖镜厝嗣翊淼淖l責(zé)。

 

  中國(guó)法治建設(shè)的起點(diǎn)是恢復(fù)檢察院和法院，隨后進(jìn)入了“法制建設(shè)”階段，近來又進(jìn)入了一個(gè)新的階段，其標(biāo)志就是中共“十五大”提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”?！拔母铩敝斜怀蜂N的檢察院和法院得到恢復(fù)，但是司法獨(dú)立至今仍然沒有得到保障。盡管《憲法》把法院和檢察院首長(zhǎng)的任免權(quán)賦予了“人大”，但是黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本級(jí)法院和檢察院的人事任免卻具有實(shí)際上的決定權(quán)，而且法院和檢察院的財(cái)政撥款也掌握在政府手中。法院和檢察院自身的腐敗問題也相當(dāng)嚴(yán)重，并已引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。1998年全國(guó)人大會(huì)議上，“兩院”的工作報(bào)告險(xiǎn)些沒有通過。這是中國(guó)“人大”的歷史上從來沒有過的事情。

 

    從1979年至1997年底，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了328 件法律和有關(guān)法律問題的決定，國(guó)務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)了791 件行政法規(guī)，30多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)了7000多件地方性法規(guī)[23]. 如此規(guī)模的立法活動(dòng)在中國(guó)歷史上是空前未有的。這一時(shí)期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事訴訟制度，確立了“無罪推定原則”。當(dāng)然，立法的成就并不等于法治的成就。“有法不依”、 “執(zhí)法犯法”、“徇私枉法”、“以權(quán)代法”、“黨政干預(yù)”等現(xiàn)象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之勢(shì)。“司法腐敗”已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最令人切齒痛恨的腐敗現(xiàn)象。

 

    早在1979年中共中央就要求在大、中、小學(xué)開展法律教育。從1986年開始，中國(guó)發(fā)動(dòng)了全民普法運(yùn)動(dòng)。1986～ 1990年期間，普法教育的對(duì)象是各級(jí)干部和青少年。1991～1995年期間，普法對(duì)象擴(kuò)展到工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、干部、學(xué)生、軍人、個(gè)體勞動(dòng)者以及其他一切有接受教育能力的公民。與此同時(shí)，還在大、中、小學(xué)開設(shè)了法律課程。

 

    中共“十五大”是中國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著中國(guó)從“法制建設(shè)”階段進(jìn)入了“依法治國(guó)”階段?！笆宕蟆眻?bào)告指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變?！焙翢o疑問，“依法治國(guó)”原則的提出是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。這一原則要求，從普通公民到公職人員，從一般社會(huì)組織到國(guó)家機(jī)構(gòu)，在法律面前都是平等的，都要受到法律的規(guī)范，都要服從法律。它強(qiáng)調(diào)“依法治權(quán)”、“依法治官”，強(qiáng)調(diào)不能僅僅把法治的對(duì)象局限于不掌握任何權(quán)力的普通老百姓。它強(qiáng)調(diào)不能把領(lǐng)導(dǎo)人的講話當(dāng)作“法”，不能把違背領(lǐng)導(dǎo)意志當(dāng)作“違法”，任何個(gè)人意志不經(jīng)過法律程序都不能成為治國(guó)準(zhǔn)則。它追求的目標(biāo)是國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的法治化，法律和制度的連續(xù)和穩(wěn)定，避免“因言廢法”、“因人改制”的歷史規(guī)律重演。值得注意的是，“十五大”所確立的“依法治國(guó)”突出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下”這一前提條件，亦即依據(jù)什么樣的“法”來“治國(guó)”還得由黨和政府來決定，不過只是要求黨和政府也要遵守自己制定的法律，而在此前只有普通老百姓才負(fù)有遵守法律的義務(wù)。

 

 

    1978年以來，中國(guó)政治穩(wěn)定最主要的標(biāo)志就是“政權(quán)的穩(wěn)定”。中國(guó)共產(chǎn)黨穩(wěn)定地把持了國(guó)家政權(quán)，武裝力量牢牢地控制在執(zhí)政黨手中，令許多發(fā)展中國(guó)家政治家頭痛的軍事政變從來沒有發(fā)生，甚至連發(fā)生的“跡象”都沒有。其次是“政治制度的穩(wěn)定”。中國(guó)的基本政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和“一國(guó)兩制”制度等，都沒有動(dòng)搖。再次是“治國(guó)綱領(lǐng)的穩(wěn)定”。盡管其間經(jīng)歷了或大或小的幾次反復(fù)，但是“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本國(guó)策和黨的政治路線基本上得到了始終如一的貫徹。最后是“社會(huì)的穩(wěn)定”。除了“八九風(fēng)波”之外，20年之間，中國(guó)沒有出現(xiàn)重大的社會(huì)動(dòng)亂。

 

    奠定中國(guó)20年政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一是持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活水平的大幅度提高；二是限制有組織的政治參與的發(fā)展，特別是堅(jiān)決地、毫不留情地打擊政治性結(jié)社尤其是建黨活動(dòng)。毫無疑問，這種政治穩(wěn)定基礎(chǔ)在短時(shí)期內(nèi)是穩(wěn)固的，也是有效的，但是隨著時(shí)間的推移，那些侵蝕政治穩(wěn)定基礎(chǔ)的因素也在逐漸形成和發(fā)展。首先，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟和中國(guó)日益溶入世界經(jīng)濟(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的自主性也將日益增強(qiáng)，相應(yīng)地政府控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力也將不可避免地日趨減弱。因此，建立在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)之上的政治穩(wěn)定也就越來越脫離政府的控制，或者說，主導(dǎo)政治穩(wěn)定的力量逐漸轉(zhuǎn)移到“異己勢(shì)力”的手中。其次，20年來的政治穩(wěn)定部分程度是通過“壓制”社會(huì)的政治參與要求實(shí)現(xiàn)的。但是，隨著社會(huì)政治參與要求的日益強(qiáng)化，隨著社會(huì)領(lǐng)域的逐漸成熟，隨著對(duì)外開放的持續(xù)擴(kuò)大和深化，“壓制”的成本將越來越高，而且政府能否繼續(xù)擁有和保持強(qiáng)大的“壓制能力”也是一個(gè)問題。

 

    美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治不穩(wěn)定的產(chǎn)生“在很大程度上是由于社會(huì)發(fā)生了急劇變化，新的集團(tuán)急起動(dòng)員參與政治，而與此同時(shí)，政治體制的發(fā)展卻十分緩慢”[24]. “社會(huì)動(dòng)員和參政范圍既深又廣，而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢，其后果便是政治上的不穩(wěn)定和混亂”[25]. 亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化必然帶來“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的變化，如城市化、文化和教育水平的提高、工業(yè)化以及大眾傳播的擴(kuò)展等”，而這些變化勢(shì)必“使政治意識(shí)擴(kuò)展，政治要求劇增，政治參與擴(kuò)大”，還“削弱了政治權(quán)威的傳統(tǒng)源泉，也削弱了傳統(tǒng)的政治體制?！盵26] 

 

   亨廷頓指出：“現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的最大區(qū)別，在于人民在大規(guī)模的政治單元中參與政治和受到政治影響的程度擴(kuò)大了。在傳統(tǒng)社會(huì)中，參政在農(nóng)村一級(jí)可能是很普遍的，但在農(nóng)村以上的任何層次，參政僅局限于極小一部分人。大規(guī)模的傳統(tǒng)社會(huì)在權(quán)威合理化與結(jié)構(gòu)區(qū)分化方面或許已達(dá)到較高的水平，但政治參與還是局限于較小范圍的貴族和官僚精英。因此政治現(xiàn)代化最基本的方面是整個(gè)社會(huì)的各種社會(huì)集團(tuán)在村鎮(zhèn)以上層次參政，以及發(fā)展了諸如政黨那樣的新的政治體制以組織參政。”[27]“現(xiàn)代化意味著：一切新的和老的、現(xiàn)代的和傳統(tǒng)的集團(tuán)，越來越意識(shí)到它們自己是集團(tuán)，越來越意識(shí)到它們相對(duì)于其他集團(tuán)的利益和權(quán)利。確實(shí)，現(xiàn)代化最驚人的現(xiàn)象之一是，它在許多社會(huì)力量中所產(chǎn)生的覺悟、內(nèi)聚力、組織和活動(dòng)的增強(qiáng)，而這些社會(huì)力量在傳統(tǒng)社會(huì)中自覺認(rèn)同和組織的水平都低得多?！盵28] 

 

   如何解決社會(huì)集團(tuán)的參政問題，即“集團(tuán)化的”或“有組織的”參政問題，是不可回避的社會(huì)發(fā)展問題。美國(guó)是通過建立“多元主義政治體制”來解決集團(tuán)化參政問題的。在美國(guó)，各個(gè)利益集團(tuán)通過議會(huì)斗爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)利益的表達(dá)與綜合。而一些歐洲國(guó)家和拉美國(guó)家則采取了“社團(tuán)主義政治體制”來解決集團(tuán)化的參政問題。歐洲國(guó)家的“社團(tuán)主義政治體制”又與拉美國(guó)家有所不同。歐洲國(guó)家通過政府行政部門與職能社團(tuán)的功能性聯(lián)系，滿足社會(huì)集團(tuán)的參政要求。而一些拉美國(guó)家則通過政黨組織與職能社團(tuán)的“合二為一”解決集團(tuán)化參政問題。毫無疑問，公民的有組織參政是社會(huì)發(fā)展的必然，任何力量都不能抗拒，因此開放“公開行政領(lǐng)域”只是一個(gè)時(shí)間問題。既然如此，那么中國(guó)將如何解決這一問題呢？筆者傾向于認(rèn)為，“社團(tuán)主義政治體制”也許是中國(guó)解決有組織的政治參與問題的有效途徑。

    

    注釋：

 

   [1] （瑞典）艾登姆和威奧第：《經(jīng)濟(jì)體制》，中譯本，北京：三聯(lián)書店1987年版，第8 ～13頁；（美）斯蒂格利茨《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（下冊(cè)），中譯本，中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年版，第364 ～387 頁。 .

 

[2] 、[3] 、[12]、[13]（美）亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，中譯本，上海三聯(lián)書店1998 年版，第58頁、第59頁。 .

 

[4] 、[5] 、[6] 、[7] 、[8] 、[9] 、[10]、[11]《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第10 頁、第11頁、第79頁、第78頁、第235 頁、第354 頁、第370 頁、第371 頁。 .

 

[14]世界銀行：《共享增長(zhǎng)的收入——中國(guó)收入分配問題研究》，中譯本，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年版。

 

[15]、[16]、[19]、[20]世界銀行：《東亞奇跡——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共政策》，中譯本，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1995 年版，第110 頁、第9 頁、第111 頁、第111 頁。 .

 

[18]指以日本為首的八個(gè)亞洲經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

 

[21]中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)秘書長(zhǎng)徐永光是這一理論的鼓吹者，也許還是創(chuàng)立者。

 

[22]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織秘書處編：《危機(jī)中的福利國(guó)家》，中譯本，華夏出版社1990年版，第7 頁。

 

[23]許驊、于吉主編：《中國(guó)法制建設(shè)20年》，中洲古籍出版社1998年版，“總序”，第10頁。

 

    [24]、[25]、[26]、[27]、[28][ 美] 塞繆爾。亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第5 頁、第39～40頁、第41頁。 .

 

   原載于《戰(zhàn)略與管理》1999年第4 期

 

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