兩億多人口告別貧困（康曉光）

《嘹望》編者按：中國的反貧困行動取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量從1978年的2.5億減少到1998年的4200萬，20年間減少了2億多人。同一時期，世界上發(fā)展中國家的絕對貧困人口數(shù)量卻有增無減，處于市場化轉(zhuǎn)型之中的前社會主義國家的貧困發(fā)生率也在大幅度增加。在這一背景下，作為發(fā)展中國家，中國能夠在反貧困領(lǐng)域取得如此輝煌的業(yè)績不能不說是一個具有世界意義的歷史性成就。

90年代初期，中國農(nóng)村的絕對貧困人口占全國人口總數(shù)的10%左右，占第三世界國家中絕對貧困人口總數(shù)的10%左右，因此中國緩解貧困的行動不僅事關(guān)中國人民的整體福利，也關(guān)系到全球范圍內(nèi)反貧困行動的成敗。在新世紀來臨之際，回顧中國反貧困行動的成功經(jīng)驗與不足和教訓(xùn)，提出21世紀的反貧困戰(zhàn)略，對于世紀之交的中國和世界都有深遠的意義。

改革開放20年來，我國扶貧開發(fā)工作取得了巨大成就：

解決了2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口已由1978年的2.5億人減少到1998年的4200萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到4.6%。國定貧困縣農(nóng)民人均純收入從1985年的206元提高到1998年的1318元。

貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件明顯改善。1986年到1998年的13年間，共修建基本農(nóng)田8800多萬畝，解決了6200多萬人和7500多萬頭大牲畜的飲水困難。新修公路35萬多公里，鄉(xiāng)通公路率從83.9%上升到97.6%。架設(shè)輸變電線路近40萬公里，鄉(xiāng)通電率由77.8%上升到97%。

科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展較快。貧困地區(qū)人口增長率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；辦學(xué)條件明顯改善，適齡兒童輟學(xué)率下降到6.9%；98%的鄉(xiāng)有了衛(wèi)生院，缺醫(yī)少藥狀況得到緩解；推廣了一大批農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，農(nóng)民科學(xué)種田的水平明顯提高；群眾的文化生活得到改善，精神面貌發(fā)生了很大變化。

一些集中連片的貧困地區(qū)整體解決了溫飽問題。沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題已經(jīng)基本解決，經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了深刻變化。沂蒙山區(qū)經(jīng)過10多年的扶貧開發(fā)，貧困人口從179.4萬人減少到19.9萬人，貧困發(fā)生率由24.7%下降到2.7%，農(nóng)民人均純收入從258元增加到2035元，實現(xiàn)了村村通車，戶戶通電。其它重點貧困地區(qū)，包括部分偏遠山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，面貌也有了很大改變。歷史上"苦瘠甲天下"的甘肅定西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本生產(chǎn)條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和偏遠山區(qū)發(fā)生的顯著變化，極大地鼓舞了全國人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下擺脫貧困、走向富裕的信心。

中國的扶貧開發(fā)，為全球消除貧困作出了重大貢獻。如果講人權(quán)，使人民獲得充分的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，這是最基本的人權(quán)。我國作為一個人口最多的發(fā)展中國家，在綜合國力還不強的情況下，由黨和政府組織，全社會參與，開展大規(guī)模的、長時期的扶貧開發(fā)，在當今世界是獨一無二的。這充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨真正是一個把為最廣大人民群眾創(chuàng)造幸福生活作為自己崇高使命的政黨，充分體現(xiàn)了有中國特色社會主義的優(yōu)越性。世界銀行認為："中國政府為幫助最落后的農(nóng)村地區(qū)擺脫貧困作了極大的努力，這種努力比其它許多發(fā)展中國家所作的努力要成功得多。"

這一成就主要歸功于市場化改革及其帶來的全面經(jīng)濟增長。在80年代，貧困農(nóng)戶主要通過農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對城市勞務(wù)輸出這3種方式分享全面經(jīng)濟增長的利益。而在90年代，貧困農(nóng)戶主要通過勞務(wù)輸出分享全面經(jīng)濟增長的利益，并借此緩解自身的貧困狀態(tài)。

如果按扶貧資源類型分類評估，中央政府通過3種方式提供扶貧資源：財政扶貧資金，以工代賑資金，貼息貸款。

財政扶貧資金是無償提供的，由財政系統(tǒng)管理，主要用于發(fā)展貧困地區(qū)的社會服務(wù)項目，如教育、衛(wèi)生和培訓(xùn)；以工代賑資金也是無償提供的，由計委系統(tǒng)管理，主要用于發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、人畜飲水工程、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、供電系統(tǒng)、程控電話系統(tǒng)等等；貼息貸款是有償使用的，由農(nóng)業(yè)銀行管理，主要用于有直接經(jīng)濟收入的生產(chǎn)性項目，如種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、商業(yè)等等。從資金絕對規(guī)模來看，貼息貸款最大，以工代賑其次，財政扶貧資金最少。

以工代賑好經(jīng)也得好好念

以工代賑項目啟始于1984年，一直由計委系統(tǒng)負責(zé)管理和實施。中央政府設(shè)立以工代賑項目的初始目的，一是為貧困地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施，二是為貧困人口提供短期就業(yè)機會。前者是為地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)，后者是為當?shù)氐呢毨丝谔峁┚葷囊环N現(xiàn)代方式。以工代賑項目有力地促進了貧困地區(qū)的整體經(jīng)濟發(fā)展，受到當?shù)卣途用竦膹V泛歡迎，由于資金是無償提供的，與貼息貸款相比，地方政府尤其歡迎這一項目。

但以工代賑在實施過程中，卻還存在一些問題。

在1996年以前，中央的以工代賑資金是以工業(yè)券方式支付的，流動性比較低，基本上可以保證及時、足額到位。1996年以后，中央下達的以工代賑資金改為貨幣支付，在一些財政極度緊張甚至干部工資都發(fā)不出來的貧困地區(qū)，這些資金往往被政府用于發(fā)放工資，其結(jié)果不是賑濟了貧困人口，而是賑濟了國家干部。例如，青海省同仁縣，1997年按計劃分配到以工代賑資金額度為808萬元，但是直到1998年10月，仍然沒有一分錢到位，全被州和縣級財政截留挪用了。同樣，1998年計劃分配的以工代賑資金也是分文沒有到位。當然，這種問題隨著地方財政狀況的好轉(zhuǎn)而得到緩解。例如，在財政狀況相對較好的安徽省就沒有出現(xiàn)類似的情況。

中央政府要求貧困地區(qū)地方政府提供相應(yīng)的配套資金，但是在實際實施過程中，財政入不敷出的地方政府根本沒有能力兌現(xiàn)配套資金。為了能夠得到中央的以工代賑資金，地方政府在爭取立項時往往承諾提供配套資金，但是在實施項目時這種空頭支票根本不能得到兌現(xiàn)。結(jié)果是工期拉長、質(zhì)量下降、效益低下，有的項目甚至根本無法使用，施工單位和出工投勞群眾怨聲載道，本來就極為短缺的資源被嚴重地浪費了。

為了最大限度地促進地方經(jīng)濟的增長，"少花錢，多辦事"，地方政府把中央政府提供的以工代賑資金全部用于工程設(shè)計、購買施工材料和雇傭?qū)I(yè)技術(shù)人員，而把大量的非技術(shù)性勞動成本轉(zhuǎn)移到當?shù)鼐用耦^上。為了發(fā)展地區(qū)性公益事業(yè)而無償征用本地居民勞動，稱之為"出義務(wù)工"。地方政府或村自治組織在分配勞動負擔(dān)時，基本上不考慮農(nóng)戶的收入水平，而是把總工程量平均分配到社區(qū)內(nèi)的每個勞動力頭上，貧困戶得不到任何照顧。盡管工程改善了貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)條件，擴大了未來的發(fā)展機會，因而符合他們長期利益，但是大量的義務(wù)工也直接加劇了他們眼前的負擔(dān)，甚至可以說是加劇了他們近期的貧困。有趣的是，在青海省和安徽省的十幾個訪談對象中，無論是貧困戶的勞動力，還是非貧困戶的勞動力，幾乎沒有人能夠意識到參與以工代賑項目并獲得勞動報酬是自己的權(quán)利和這類工程得以存在的前提條件。

貼息貸款扶貧效率為何較低

1984年以前，中央政府通過財政支出支持貧困地區(qū)發(fā)展。1984年實行國家投資"撥改貸"改革，中央政府支持貧困地區(qū)的方式也作出了相應(yīng)的調(diào)整，由財政撥款改為通過銀行提供貼息貸款。1994年以前，扶貧貼息貸款由中國農(nóng)業(yè)銀行負責(zé)發(fā)放；1994年以后，劃歸政策性銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理；1998年3月以后，又重新劃歸商業(yè)性銀行中國農(nóng)業(yè)銀行管理。

現(xiàn)行的管理辦法規(guī)定，扶貧部門負責(zé)審定貼息貸款項目，當然銀行也參與項目評估；銀行負責(zé)給已經(jīng)獲得地方扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準的項目發(fā)放貸款。從理論上說，銀行也要承擔(dān)回收貸款的責(zé)任，但是由于在發(fā)放扶貧貸款的過程中存在著過多的行政干預(yù)，因此銀行往往拒絕承擔(dān)還貸風(fēng)險。

貼息貸款的扶貧效率極低。之所以如此，是因為扶貧貼息貸款的年利率只有2.88%，遠遠低于商業(yè)利率，因此引來了大量的有權(quán)有勢的競爭者，貧困人口無力與非貧困人口進行競爭。另一方面，盡管扶貧貸款屬于政策性貸款，但銀行仍然要求貸方提供抵押，而貧困農(nóng)戶既沒有財產(chǎn)可供抵押，又難于找到擔(dān)保人，因此幾乎無法獲得這項貸款。

80年代后期，國內(nèi)外理論界和中國政府提出，各地區(qū)之間日益擴大的農(nóng)民收入差距，主要是由于各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不平衡造成的，因而縮小地區(qū)之間農(nóng)村收入差距、提高貧困地區(qū)農(nóng)民收入的根本措施，就是大力發(fā)展貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。貧困地區(qū)的地方政府愉快地接受了這一建議，因為盡管農(nóng)業(yè)項目緩解貧困的作用更大，但是加工業(yè)能夠更有效地帶動區(qū)域經(jīng)濟增長，還能給地方財政帶來更大的財政收入。于是，貧困地區(qū)地方政府理直氣壯地把扶貧貼息貸款盡可能地投入到加工業(yè)項目上。但是，在實際活動中，由于受到區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、法律、會計、人力資源等諸多因素的限制，貧困地區(qū)的加工業(yè)項目往往命運不佳。而且這類地區(qū)在企業(yè)管理改革方面也遠遠滯后于市場化改革的進程，許多新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然沿襲原來的國有企業(yè)管理模式，人稱"二國營"，效益極為低下。即使存在個別效益較好的企業(yè)，所提供的就業(yè)機會也被非貧困人口分享，而且提供的財政收入很少能夠惠及貧困人口。

進入90年代以后，各地相繼提出了新的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，如"能人帶動模式"、"公司+農(nóng)戶模式"、"基地+農(nóng)戶模式"、"公司+基地+農(nóng)戶模式"。在這種理論指導(dǎo)下，大量的扶貧貼息貸款又進入了能人、公司和基地管理機構(gòu)的賬戶。貧困農(nóng)戶仍然得不到本來屬于他們的扶貧貼息貸款。這些發(fā)放給所謂"能人"、"大戶"、"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"、"公司"的扶貧貸款還貸率極低，許多地方呆賬、壞賬高達80%。可以有把握地說，1997年以前，貼息貸款主要扶持的是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和富裕大戶，而真正的貧困戶很少能夠得到貸款。

1997年，中央政府硬性規(guī)定了貼息貸款的到戶比例，農(nóng)發(fā)行開始對貧困農(nóng)戶發(fā)放小額信用貸款。"貸富不貸貧"的問題有所好轉(zhuǎn)。為此銀行承擔(dān)了信用風(fēng)險。1998年，農(nóng)業(yè)銀行為了自己的切身利益實行風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。許多貧困縣硬性規(guī)定，對口幫扶干部要為其幫扶的對象提供貸款擔(dān)保。還有一些地方的農(nóng)行把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給地方政府主要是鄉(xiāng)政府頭上，要求鄉(xiāng)政府承貸承還，以鄉(xiāng)財政作抵押。盡管財政部禁止各級財政提供擔(dān)保，但地方政府迫于脫貧的政治壓力，仍然吞下了這一苦果。但是鄉(xiāng)政府同樣會保護自己的利益，它進一步把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給村集體，要求村委會用村集體財產(chǎn)提供擔(dān)保，如村集體林場。村委會為了減少還貸風(fēng)險，則拒絕給貧困戶發(fā)放貸款，而把扶貧貼息貸款放給中等甚至上等收入水平的農(nóng)戶，結(jié)果相當一部分貧困農(nóng)戶還是得不到貸款。即使是在1997年和1998年這樣巨大的政治壓力下，貼息貸款的目標偏離問題仍然如此嚴重，可以想象，解決中國的"扶假貧，假扶貧"問題該是多幺困難的任務(wù)。

社會扶貧的效應(yīng)

為了廣泛動員政府各級各部門參與扶貧攻堅，完成中央下達的政治任務(wù)，1994年安徽省舒城縣開始實施對口幫扶措施。1997年，縣委和縣政府進一步規(guī)定，每個縣直單位都要單獨或是與其它縣直單位聯(lián)合包扶1個貧困村，所有的機關(guān)干部要結(jié)對幫扶1_2戶貧困戶，干部的幫扶對象原則上要在所在單位包扶的貧困村里，而且縣直單位要向包扶村派駐扶貧工作隊員?？h委、縣政府強調(diào)指出"不脫貧，不脫鉤"。

在廬鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府，我們見到了幫扶結(jié)對表。這張表上記錄了每個縣直單位對應(yīng)的貧困村、各單位參與結(jié)對扶貧的干部的名單以及他幫扶的貧困戶的名單。在貧困戶家里我們又看到了"結(jié)對卡"，上面寫明了雙方的基本情況。

1994年縣人事局和供電局開始聯(lián)合包扶廬鎮(zhèn)鄉(xiāng)黃柏村?？h委和縣政府要求幫扶單位為貧困戶"辦實事"。1994年，供電局出錢為黃柏村架電。1995年，通過人事局與交通局、計委、扶貧辦的斡旋，為該村爭取到以工代賑修路項目資金4萬元，而且人事局還從自己的事業(yè)經(jīng)費中拿出了7千元。通村公路歷時3年完成，在本村境內(nèi)長7.2公里。該村的小學(xué)原來在一座破廟里，屬于危房。1996年，人事局協(xié)調(diào)來13.5萬元，本村群眾義務(wù)出工，幫助黃柏村重建了小學(xué)校舍。為了科技培訓(xùn)和進行黨員教育，人事局送給黃柏村1臺電視機和1臺放像機。每年的教師節(jié)人事局領(lǐng)導(dǎo)都來村里慰問教師，1997年和1998年的"六一"兒童節(jié)還給學(xué)生送了1000元的禮物。為了提高教學(xué)質(zhì)量，人事局給該村小學(xué)分配了1位師范畢業(yè)生，還調(diào)來了1名公辦教師。在物資扶貧的同時，人事局還搞"精神扶貧"，在黃柏村組織"10星"評選活動。扶貧工作隊員小李說老百姓很在乎這種評選，而且是否當選都影響到年輕人找對象。鄉(xiāng)干部說這種活動有利于農(nóng)村社會治安。

黃柏村全村444戶，其中貧困戶119戶。截止1998年11月，已經(jīng)有57戶貧困戶結(jié)上了對，其中人事局20戶，供電局30戶，鄉(xiāng)政府7戶。由于機關(guān)干部數(shù)量少于貧困戶的數(shù)量，因此采取從最窮的農(nóng)戶開始結(jié)對的辦法，1996年人均純收入低于650元的57戶貧困戶結(jié)上了對子。結(jié)對雙方事先并不認識，對應(yīng)關(guān)系由駐村扶貧工作隊員安排。干部訪問結(jié)對貧困戶的方式是集體行動，由單位統(tǒng)一組織進村入戶。

駐村扶貧工作隊員叫李章峻，1976年出生在舒城縣城關(guān)鄉(xiāng)，1995年參加工作，畢業(yè)于皖西聯(lián)合大學(xué)計算機專業(yè)。1997年1月9日開始擔(dān)任駐村工作隊員，原定1年，但由于對這項工作有了感情，自愿要求繼續(xù)干下去，直到黃柏村脫貧為止。人事局為小李配備了煤氣灶、餐具，獨立開伙，不給村里增加負擔(dān)。按規(guī)定工作隊員每個月要在村里工作20天，但小李月月超標。小李的主要工作是負責(zé)本單位與所在村之間的聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)、組織。此外，他自己還與本村最貧困的農(nóng)戶結(jié)成對子。在他的幫助下，這戶人家的小兒子考上了地區(qū)農(nóng)校，大女兒去了杭州打工。

小李說他們單位的干部絕大多數(shù)來自農(nóng)村，對貧困農(nóng)戶有一定的感情，因而能夠積極參與結(jié)對幫扶活動，認為自己有責(zé)任和義務(wù)這樣做，有的還主動找小李給安排幫扶對象。由此看來，盡管被幫扶者對于現(xiàn)代社會的公民權(quán)利沒有任何意識，但是從幫扶方來看，結(jié)對幫扶這種扶貧方式還是具有一定的社會心理基礎(chǔ)的。

最具有中國特色的扶貧方式是狹義的"社會扶貧"。早在80年代中期，中央和貧困地區(qū)地方政府用行政手段，通過"對口"、"結(jié)對"、"掛鉤"的方式把一些社會勢力(如政府機構(gòu)、地區(qū)、企業(yè)、社會團體)與特定的貧困地區(qū)或貧困農(nóng)戶聯(lián)結(jié)在一起。1994年以后這種做法得到進一步強化。

這種對應(yīng)關(guān)系使得這些社會勢力自愿地或不自愿地成為貧困地區(qū)或貧困群體的政治代言人，在它們參與各級政府決策過程中代表和維護貧困地區(qū)或貧困群體的利益。同時，這些勢力還在自己的勢力范圍內(nèi)，通過為幫扶對象捐款捐物發(fā)揮收入再分配的職能。此外，對口幫扶還擴大了發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)之間的項目合作、干部交流、勞務(wù)輸出機會。

在貧困地區(qū)內(nèi)部進行的對口幫扶，還有為貧困群體擴大對外聯(lián)系、溝通市場信息、提供經(jīng)濟機會和組織管理服務(wù)的功能。實地考察表明，貧困地區(qū)內(nèi)部的對口幫扶似乎更有效果，也更能解決實際問題，并因此受到當?shù)卣拓毨мr(nóng)戶的廣泛歡迎。

社會扶貧的弊病在于，為了完成上級下達的扶貧任務(wù)，政府職能部門會利用職權(quán)給自己的幫扶對象"吃偏飯"，在自己的管轄范圍內(nèi)分配資源時向自己的幫扶對象傾斜。這無異于一種"合情不合法"的瀆職行為。另外，這種扶貧方式缺乏持續(xù)性，如何長期延續(xù)是一個問題。

寫于2003年

作者惠賜儒家中國網(wǎng)站（www.lfshouyuan.com）發(fā)表

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康曉光

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