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古代的政府機構是不是很簡易？

作者：吳鉤

來源：作者賜稿

          節(jié)選自 吳鉤《宋潮：變革中的大宋文明》

在我們的印象中，中國古代的地方政府機構非常簡易，幾乎沒有什么職能部門，一個州縣通常配置一名行政長官以及三二名佐貳官而已，以致有一些海外漢學家對此很驚奇，感嘆說：“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統(tǒng)治如此眾多的人口?！?o:p>

事實是不是如此呢？

耳聞不如目見，我們還是回到歷史現(xiàn)場，參觀一回宋朝的地方衙門吧。

動身之前，我們先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建制為虛三級制：路—州府—縣。嚴格來說，路只是大監(jiān)察區(qū)，并非一級政府，不設首長，只置轉運司轄一路民政與常賦，提點刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統(tǒng)屬，平行運轉。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長官，縣丞為副長官，又置主簿分掌一縣民政與財稅，縣尉分掌一縣之社會治安，此外又有若干管理場務的“監(jiān)當官?？偟膩碚f，由于縣范圍較小，事務較簡，縣一級政府部門的設置也相對簡單。

宋朝的州郡一級政府，含府、州、軍、監(jiān)，既要統(tǒng)轄縣政，又要臨事親民，公務繁劇，因此配置的政府部門最為發(fā)達。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相說：“刺史之任，最為親民，茍非其人，則民受其禍?！贝淌芳粗菘さ男姓L官，一般叫做知州（知府、知軍、知監(jiān)）。我們現(xiàn)在要參觀的便是州郡一級的政府機構。

讓我們先到臨安府（今浙江杭州）的府治轉轉。臨安府為南宋都城，又有附郭縣，一城之內駐有中央、路、府、縣四個層級的政府機構，為避免走馬觀花，我們只好將中央、路與縣級機構放在一邊，只參觀州郡衙門及其附屬機構。

杭州州治舊址原本在吳王宮，南宋時朝廷駐蹕于此，升杭州為臨安府，州治（府治）遂遷至清波門之北，以凈因寺故基改建而成。

宋代的州郡衙門，盡管規(guī)模大小不一、內部結構有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀門，首先映入我們眼簾的是一座五開間、九脊頂?shù)男蹅ソㄖ?，那是臨安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫做“設廳”。知府作為一府之長，“掌總領郡務，宣布詔條，……其戶口、賦役、錢谷、獄訟聽斷之事，率舉以法，凡兵民之政皆總焉”。所以其辦公的設廳也位于府衙的中軸線上。

設廳西邊，也有一座規(guī)格略小一點的廳堂，這是臨安知府與副職、幕僚聯(lián)合辦公的地方，叫做“僉廳”（或“都廳”）。

臨安府的副職乃是通判。作為州郡的副行政長官，通判與知府（知州）共同管理郡政，“凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣（知州）通簽書施行”。知州簽發(fā)的政令，須有通判副署同意，方能生效。宋時通判又有“監(jiān)州”之名，有權監(jiān)察知州，“知州有不法者，得舉奏之”，所以嚴格來說，宋朝的州通判，既非知州的副貳，又非知州的屬官，他們敢與知州爭權，“每云‘我是監(jiān)郡，朝廷使我監(jiān)汝’，（知州）舉動為其所制”。打個不是很準確的比方，宋時通判有點像州檢察長兼副州長，地位遠高于明清時期的通判。臨安府是大郡，配有通判三員，其辦事機構分為通判北廳、通判南廳與通判東廳，都位于府治南面。

知府與通判并不是光棍司令，朝廷還給他們配置了若干幕僚與屬官佐理郡政。宋朝州郡的僚屬實際上來自兩個系統(tǒng)：一是晚唐—五代時藩鎮(zhèn)自辟的幕僚，包括判官、推官、節(jié)度掌書記與觀察支使，叫做“幕職官”；一是唐朝州政府配備的掾屬，包括錄事參軍、司理參軍、司法參軍與司戶參軍，叫做“諸曹官”。這兩個系統(tǒng)都被宋王朝繼承下來，合并為州郡政府的屬官，不過兩者的職能又略有區(qū)別，一般來說，幕職官更像是州郡長官的助理，而諸曹官則像是州郡政府的屬官。

我們先來說幕職官。判官為幕職官之長，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長（長官）而罷行之”，類似于州政府秘書長。判官如果由京朝官擔任，又稱“簽書某州判官廳公事”，簡稱“簽判”。

推官的職掌跟判官差不多：“判官、推官掌受發(fā)符移，分案治事”，不過排序在判官之后，相當于州政府副秘書長。

節(jié)度掌書記與觀察支使一般不并置，因為他們的職權相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點像州政府的文字秘書。

一個州郡配備多少名幕職官，跟該州的政治地位（州格）有關。臨安府是政治地位很高的節(jié)度州，設有簽判、觀察判官各一員，節(jié)度推官、觀察推官各一員，他們的官廨分別為簽判廳（位于府治北面）、觀察判官廳、節(jié)度推官廳（均位于府治大門東側）、觀察推官廳（位于簽判廳之西）。臨安府的判官與推官還轄有一個法院，叫做“當直司”（位于設廳之東）。

知府、通判、幕職官盡管各有自己的辦公廳，但他們每日需要赴僉廳聯(lián)合辦公，共同處理公務。

再來說諸曹官。諸曹官之首為錄事參軍，“掌州院庶務，糾諸曹稽違”，并管理州郡政府的大印，“州印晝則付錄事掌用，暮則納于長吏”，州郡公文用章，都須經錄事參軍之手。其職類似于州政府辦公室主任，但宋朝的錄事參軍還兼理訟獄，并轄有一個法院，叫做“州院”。

司理參軍是州郡的專職法官，“掌獄訟勘鞫之事，不兼他職”，“專于推鞫研覆情實”，即負責刑事案的“事實審”部分。司法參軍也是專職法官，負責刑事案的“法律審”部分，與負責“事實審”部分的司理參軍相互制衡，形成宋朝特有的“鞫讞分司”制度。司戶參軍則“掌戶籍賦稅、倉庫受納”，兼理民商事訴訟。

諸曹官也各有自己的辦事機構。錄事參軍的官廨叫錄參廳（有時也稱州院、府院，兼作州府的法院），司理參軍的官廨叫司理院，司法參軍的官廨叫司法廳，司戶參軍的官廨叫司戶廳。一個州郡配備多少名曹官，取決于該州的人口多寡、事務繁簡（州等）。臨安府是大郡，司理院置有兩所，分為左司理院和右司理院。這些官廨都分布在臨安府治中軸線的東西兩側。

臨安府的屬官還包括府學教授。宋朝的府（州）學教授主轄一郡教育，通常由飽學之士擔任，按熙寧以來形成的慣例，學官須通過“資格考試”才可獲得任職，這叫做“試學官”。臨安府的府學教授有兩員，他們的辦公室是教授廳，“于（府）學之南為東廳，西為西廳”。

參觀至此，我們可以知道，臨安府衙的政府機構有設廳（州長辦公廳），通判北廳、通判南廳、通判東廳（均為副州長辦公廳），簽判廳（州政府秘書長辦公室），教授東廳、教授西廳（相當于教育廳兼校長辦公室），觀察判官廳、節(jié)度推官廳、觀察推官廳（均相當于州政府副秘書長辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為州法院），司戶廳（州民事法庭）。

但我們看到的僅僅是臨安府的行政與司法機關，臨安府還設置了大量的經濟部門，散落在府衙內外，如常平倉、鎮(zhèn)城倉、交木場、抽解竹木場、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、紅亭醋庫、棚前醋庫、北比較醋庫、都醋庫、樓店務、都稅務、都作院，等等。

此外，臨安府又設立了四個具有公共救濟功能的機構，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內；施藥局，在慈幼局之北；養(yǎng)濟院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有一十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區(qū)內。

如此齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編制”來描述了。

責任編輯：近復