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我國(guó)中央與地方政制結(jié)構(gòu)的分析與改進(jìn)

——關(guān)于我國(guó)中央與地方關(guān)系上篇：政制

作者：劉海波（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）

來(lái)源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)表

時(shí)間：西元2017年11月15日

 【內(nèi)容提要】我國(guó)中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)為：中央政策依賴(lài)于地方政府執(zhí)行，中央對(duì)地方政府采取人事控制手段，立法和司法在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上作用甚少；中央政府缺乏強(qiáng)大的政治部門(mén)審議決策并控制行政機(jī)構(gòu)；建國(guó)以來(lái)，以省為地方的代表來(lái)調(diào)整中央與地方的關(guān)系，以省為地方的重心來(lái)建設(shè)地方政府。上述特點(diǎn)造成中央政令不暢的同時(shí)兼有行政中央集權(quán)弊端。改革要通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府的雙強(qiáng)。

【關(guān)鍵詞】中央與地方、政制結(jié)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政治部門(mén)

引言

一般認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系的主要問(wèn)題在于規(guī)范中央與地方的權(quán)限。因此，理順中央和地方的關(guān)系，長(zhǎng)久之計(jì)在于通過(guò)立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責(zé)權(quán)限，正確合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)限,可以為規(guī)范中央與地方的關(guān)系和行為提供依據(jù)。

當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系中所出現(xiàn)的問(wèn)題，可以說(shuō)是我國(guó)政治法律制度的一個(gè)折射，只有全面分析我國(guó)的政治法律制度，才能明白我國(guó)中央與地方關(guān)系中問(wèn)題的根源并有可能找到解決的辦法。我們要問(wèn)，中央政府與地方政府結(jié)構(gòu)如何？中央政府與地方政府各自?xún)?nèi)部的結(jié)構(gòu)如何？省是不是合適作為地方的代表？這些問(wèn)題不弄清楚，無(wú)從進(jìn)行中央與地方權(quán)限的劃分，也無(wú)從提倡地方自治的美好理想。

一、中央政府缺少獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其后果

從政府的結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴(lài)于地方政府。我國(guó)中央行政機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門(mén)的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒(méi)涉及到政策的執(zhí)行，如專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進(jìn)行行業(yè)管理；引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護(hù)行業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序；農(nóng)業(yè)部共有10項(xiàng)職責(zé)，前4項(xiàng)都以研究“什么什么”為開(kāi)頭，主要工作是提供政策建議、起草法律法規(guī)、進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，很少涉及政策的具體執(zhí)行。另外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，國(guó)家部委管理的國(guó)家局以及國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)工作服務(wù)或者起協(xié)調(diào)作用的，都沒(méi)有在全國(guó)設(shè)立其直屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)務(wù)院主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過(guò)中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的。

美國(guó)的聯(lián)邦政府同我國(guó)中央政府的結(jié)構(gòu)截然不同，美國(guó)聯(lián)邦政府擁有獨(dú)立強(qiáng)大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接執(zhí)行其政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年美國(guó)聯(lián)邦政府文職雇員共有269萬(wàn)人（其中全職242.6萬(wàn)），州和地方政府雇員1834.9萬(wàn)人(其中全職1383萬(wàn))，2000年美國(guó)聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤秊?.921%。2002年，在聯(lián)邦雇員中，只有不到10%(18.9萬(wàn))在華盛頓地區(qū)工作，絕大多數(shù)分布在全國(guó)及世界各地的管轄區(qū)、現(xiàn)場(chǎng)或地方辦事處，僅加利福尼亞一州就有近24.5萬(wàn)名聯(lián)邦雇員在工作。[1]據(jù)人事部副部長(zhǎng)侯建良說(shuō)，截止2003年底，中國(guó)公務(wù)員的總數(shù)是636.9萬(wàn)人，這其中中央機(jī)關(guān)有47.5萬(wàn)人，這47.5萬(wàn)人包括中央機(jī)關(guān)在地方的派出機(jī)構(gòu)，有垂直管理的機(jī)構(gòu)，不是都在北京的。我國(guó)的中央政府人員，即使加上政黨與社會(huì)團(tuán)體工作人員也不會(huì)超出50萬(wàn)太多,和美國(guó)聯(lián)邦政府雇員人數(shù)相比，相差太遠(yuǎn)。

2005年美國(guó)農(nóng)業(yè)部工作人員超過(guò)10萬(wàn)人，2006年度預(yù)算為960億美元。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方面，農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)至少有3個(gè)行政局（農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局、海外農(nóng)業(yè)局、風(fēng)險(xiǎn)管理辦公室）和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有直接關(guān)系，2006年三局職員超過(guò)7千人。在具體實(shí)施上， 1933年正式注冊(cè)成立包含在農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局內(nèi)的“糧谷信用公司（CCC）”起重要作用。2002年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政年度中，CCC對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼及相關(guān)支出達(dá)279億美元。該公司除有1億美元的運(yùn)作資金以外，還經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)立法批準(zhǔn)，每年可以在300億美元的限額內(nèi)直接向美國(guó)財(cái)政部借貸周轉(zhuǎn)資金，作為執(zhí)行農(nóng)業(yè)部農(nóng)民所得與價(jià)格支持政策而必須發(fā)給農(nóng)民的補(bǔ)貼款。CCC每年支用款項(xiàng)，不論數(shù)字大小，核實(shí)之后，皆可于翌年在國(guó)會(huì)討論撥款法案時(shí)由國(guó)會(huì)一筆勾銷(xiāo)。目前，在美國(guó)的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)縣內(nèi)，均有CCC公司的公務(wù)員就地提供服務(wù)，確保對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼的各項(xiàng)政策落到實(shí)處。通過(guò)這些，我們不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部實(shí)施的是一條線垂直領(lǐng)導(dǎo)，其機(jī)構(gòu)十分龐大，對(duì)美國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，絕不是天高皇帝（中央或聯(lián)邦政府）遠(yuǎn)，皇帝就在家門(mén)口，在自己的錢(qián)包里。我們國(guó)家現(xiàn)在每年給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所提供的大量補(bǔ)助，真正流到農(nóng)民手中的多少呢？考慮到美國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量之少，我國(guó)農(nóng)民數(shù)量之多，兩國(guó)政策執(zhí)行方式上的差距真是驚人。

地方政府到底又不同于執(zhí)行部門(mén)，代表地方的利益并更容易產(chǎn)生自己獨(dú)立的利益（分稅制加劇了這個(gè)情況），中央立法不執(zhí)行，委托各地方政府執(zhí)行，在執(zhí)行上，中央依賴(lài)于地方，這是中央政令不暢的重要原因。

中央政府缺少獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是我國(guó)中央集權(quán)的原因。中央政府沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)行其權(quán)能的手段，必須將地方政府征用為自己的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，采用人事和財(cái)政上的控制手段，這造成中央集權(quán)，不能建立地方自治。人事行政、財(cái)政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同，前者適合用來(lái)控制下屬執(zhí)行部門(mén)但不能用來(lái)控制一級(jí)政府，否則必定造成行政中央集權(quán)的弊端還不見(jiàn)得政令暢通。中央政府頒布全國(guó)性的立法，地方政府必須遵守，中央立法機(jī)構(gòu)可以否決地方立法機(jī)構(gòu)的立法；法院雖然保持超然獨(dú)立的地位，但是適合調(diào)整中央與地方權(quán)限的法院，必然是中央系統(tǒng)法院，這也合乎事情的性質(zhì)。采用立法和司法手段，調(diào)整中央與地方關(guān)系，盡管中央占有更優(yōu)勢(shì)的地位，但是不會(huì)造成行政中央集權(quán)制，不會(huì)消滅地方自治。

中央受制于地方，地方也受制于中央，做事的時(shí)候兩級(jí)政府很難行動(dòng)，難以發(fā)揮“兩個(gè)積極性”；而且，所有政府相互纏繞在一起，權(quán)威疊加，一個(gè)最小的鄉(xiāng)官也代表了政權(quán)所有的權(quán)威，單個(gè)公民碰到政府的侵害，沒(méi)有辦法。

二、中央政府政治部門(mén)的虛化及其后果

一個(gè)國(guó)家不能沒(méi)有政治，不能沒(méi)有強(qiáng)大、獨(dú)立、高效的政治部門(mén)，對(duì)重大方針政策進(jìn)行審議并作出決策、控制行政組織。什么是政治部門(mén)？英國(guó)的下院和內(nèi)閣，美國(guó)的國(guó)會(huì)兩院和總統(tǒng)是政治部門(mén)。但是我國(guó)的中央政府不僅缺乏獨(dú)立、強(qiáng)大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而且在形成審議性的決策中心方面也有制度性的缺陷。在中央政府，政治部門(mén)是虛化的，行政部門(mén)卻很實(shí)在。

什么是我國(guó)中央政府的政治部門(mén)？全國(guó)人大及其常委會(huì)的虛弱是眾所周知的。從各方面來(lái)說(shuō)，中央的政治重心應(yīng)該是中國(guó)共產(chǎn)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，特別是中央委員會(huì)和中央政治局及其常委會(huì)。在我國(guó)，盡管強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的最重要的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也沒(méi)有成為獨(dú)立而強(qiáng)大的政治部門(mén)。中央委員會(huì)不同于紀(jì)律檢查委員會(huì)，它并不日常存在，中央委員會(huì)遠(yuǎn)較紀(jì)律檢查委員會(huì)重要，日常人們卻感受不到它在行動(dòng)，更不要提和古羅馬共和國(guó)的元老院、美國(guó)參議院那樣強(qiáng)大和自立的部門(mén)相比了。1982年至1992年存續(xù)的中央顧問(wèn)委員會(huì)，按規(guī)定是中央委員會(huì)的助手和參謀，當(dāng)時(shí)卻在我國(guó)的政治生活中發(fā)揮了重要影響，在關(guān)鍵時(shí)刻起到了匡正時(shí)局的作用，其中一個(gè)重要原因在于這是一個(gè)退休的有威望的老同志組成的機(jī)構(gòu)。這使得中顧委的成員只有依賴(lài)這個(gè)機(jī)構(gòu)本身發(fā)揮正式的影響，無(wú)形中使機(jī)構(gòu)的存在日?；?，能發(fā)出機(jī)構(gòu)本身的聲音。中共中央委員會(huì)應(yīng)該是鄧小平所說(shuō)的中央（鄧小平說(shuō)：“中央！中央就是黨中央、國(guó)務(wù)院”），但卻成了一個(gè)行政官員的會(huì)議，有些類(lèi)似于歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)的組成，其成員資格嚴(yán)重依賴(lài)于各自單位的重要性和本身的行政職務(wù)高低；并且沒(méi)有機(jī)構(gòu)化、日?；?，其成員主要以行政首長(zhǎng)的角色行動(dòng)，他們的權(quán)力幾乎完全是行政性質(zhì)的，而不是決策審議性質(zhì)的，這造成以行政代黨。行政官員的會(huì)議不是、也不能造就政治部門(mén)，政治部門(mén)乃為獨(dú)立的、有主體地位的統(tǒng)治機(jī)關(guān)。中央政府政治部門(mén)的虛化導(dǎo)致的結(jié)果：

（1）政策制定缺乏審議性。決策體制不完善，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門(mén)利益、地方集團(tuán)利益背書(shū)。國(guó)務(wù)院各部委，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是中央政策的執(zhí)行者。中央決策，各部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行。這些官僚部門(mén)應(yīng)當(dāng)職業(yè)化的，必須講求政策執(zhí)行的效率。但是在當(dāng)今的中國(guó)，各部委實(shí)際上成了中央政策的決策部門(mén)。因?yàn)橹醒霙Q策機(jī)制的不健全，在很多場(chǎng)合，實(shí)際上部委決策，中央背書(shū)。部門(mén)利益主導(dǎo)了部委的決策，部門(mén)利益取代了政府的總體利益甚至是國(guó)家利益。更進(jìn)一步的是，一些中央部委已經(jīng)成了一些特殊利益的所有者，或者擁有者，或者后臺(tái)老板，或者代理人。這些特殊利益有些是國(guó)內(nèi)的，而有些還是屬于國(guó)外的。[2]

（2）人事任免難以公開(kāi)透明。

（3）行政部門(mén)的預(yù)算失去控制。從幾次審計(jì)風(fēng)暴看，一些部門(mén)單位預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)是觸目驚心的。

（4）中央的權(quán)威也不能真正強(qiáng)大。因?yàn)槊x上來(lái)自中央的政策，可能代表了部門(mén)的利益，所以與地方利益的沖突，乃是條條與塊塊的沖突，部分特殊利益與部分特殊利益的沖突，而不是全局利益與部分利益的沖突，如此何來(lái)道義的權(quán)威，如何能使地方心服口服？

除中國(guó)共產(chǎn)黨政治局常委會(huì)，政治局勉強(qiáng)算，我國(guó)缺乏真正意義上的政治機(jī)構(gòu)和政策審議中心。但由于下文將指出的原因，中央委員會(huì)的虛化，反而會(huì)削弱政治局的權(quán)威和效能。

以黨的領(lǐng)導(dǎo)體制言，黨的領(lǐng)導(dǎo)和行使權(quán)力有著不同的方法，或者是，黨作為一個(gè)整體，她的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如各級(jí)黨委會(huì)作為一個(gè)整體，對(duì)重大方針政策進(jìn)行審議和深思熟慮，并擁有相應(yīng)的手段保證這些政策的實(shí)施，她的每個(gè)成員只能共享整體權(quán)力，除此之外，黨員個(gè)人，不能因?yàn)辄h員的身份就擁有超過(guò)普通公民的特權(quán)和好處；或者是，黨員們分別擁有某種特殊的權(quán)力主要是行政權(quán)力和優(yōu)惠，認(rèn)為這些特殊的權(quán)力的總和就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)許許多多的黨員擁有在各自領(lǐng)域的特權(quán)，黨作為整體的執(zhí)政基礎(chǔ)實(shí)際上在他們的日常活動(dòng)中被破壞，這隱藏著走向松散式寡頭政治的危險(xiǎn)。上述情況有一種發(fā)展趨勢(shì)，即表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)失去任何政治重要性，出現(xiàn)沒(méi)有任何政治審議性的行政權(quán)獨(dú)大和封建式的地方割據(jù)。

三、以省為地方的代表的問(wèn)題

建國(guó)以來(lái)，在歷次中央與地方關(guān)系的調(diào)整中，都是將?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為地方的代表，中央與地方的關(guān)系主要就是中央與省的關(guān)系。1980年以后，我國(guó)在立法、干部管理、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理等領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的分權(quán)改革，主要使省級(jí)政府獲得了廣泛的自主權(quán)。除了由黨的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)揮作用，中央決定省級(jí)干部人選外，不管名義上如何，事實(shí)上這些舉措在將省建設(shè)成地方政治實(shí)體，有些甚至不是聯(lián)邦性質(zhì)的，而是邦聯(lián)性質(zhì)的。

1982年《憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》、《立法法》，基本上形成了中央與地方“全國(guó)人大——國(guó)務(wù)院——省級(jí)人大和政府——省級(jí)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大和政府”的四級(jí)立法體制?！读⒎ǚā返诹龡l規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！读⒎ǚā返谄呤龡l規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

根據(jù)憲法和全國(guó)人大組織法和有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大由省、自治區(qū)、直轄市(含特別行政區(qū))等選舉單位選出的代表組成。全國(guó)人大代表按照選舉單位組成代表團(tuán)。代表團(tuán)作為一個(gè)整體提出議案、質(zhì)詢(xún)案、提名案、罷免案，很有按省投票的意味。例如：一個(gè)代表團(tuán)或三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人大提出屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案(包括法律案)；可以書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和各部委的質(zhì)詢(xún)案；三個(gè)以上的代表團(tuán)或1/10以上的代表聯(lián)名，可以提出對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員，國(guó)家主席、副主席，國(guó)務(wù)院和中央軍委組成人員，最高法院院長(zhǎng)和最高檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案。各代表團(tuán)成員依法采用投票表決、舉手表決或其他方式進(jìn)行選舉和通過(guò)議案，從而影響全國(guó)人大的立法或?qū)θ珖?guó)性重大事項(xiàng)的決定。上述規(guī)則，使省作為一個(gè)整體參與和決定中央的政策，這是邦聯(lián)制的特征，聯(lián)邦制的美國(guó)也不是這樣，1787年憲法之后，美國(guó)國(guó)會(huì)的成員按人投票。

分稅制改革在中央與省為代表的地方之間已經(jīng)建成分稅制框架，但接下來(lái)分稅制在省以下之幾無(wú)進(jìn)展。

將省作為地方的代表有以下問(wèn)題：

（1）體制上的沖突。一方面，將省建設(shè)為最完整的地方政治實(shí)體和利益主體，另一方面，我國(guó)中央政府缺乏獨(dú)立強(qiáng)大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，省是中央發(fā)號(hào)施令的首要和直接的對(duì)象，中央采用行政機(jī)構(gòu)上級(jí)控制下級(jí)的人事手段管理省一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部。這兩個(gè)方面不能相容，是沖突的，結(jié)果，中央頻繁調(diào)動(dòng)各省市負(fù)責(zé)人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜，中央政令執(zhí)行仍然困難。從已經(jīng)披露的眾多事例來(lái)看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調(diào)控最終落實(shí)的主要障礙。中央集權(quán)與地方自治各有利弊，運(yùn)用不當(dāng)則獲兩害。

不僅如此，省的領(lǐng)導(dǎo)人還直接構(gòu)成中央的政治部門(mén)特別是黨的中央委員會(huì)和政治局，但其身份主要為地方的代表而不是中央決策機(jī)構(gòu)的成員，說(shuō)的是地方話而不是北京話，不是起到維護(hù)中央的作用而成為地方利益抵抗中央的資本，最高領(lǐng)導(dǎo)在各省失敗了一定意味著在中央的失敗。這種安排，進(jìn)一步削弱中央決策的公共審議性，不僅為部門(mén)利益且可能為地方利益左右。中央代表的是全黨全民，不是若干地方的相加，局部相加不等于整體。

（2）歷史的教訓(xùn)。在我國(guó)歷史上，大致相當(dāng)于現(xiàn)在省這么大的區(qū)域，都是從中央行政區(qū)演變成最高級(jí)地方政治單位的，這樣的過(guò)程先后有三次，每一次最后都形成分裂割據(jù)的局面。東漢時(shí)的州起源于漢武帝所建部刺史監(jiān)察制度，由于十三監(jiān)察區(qū)借用儒家經(jīng)典內(nèi)古代州名，故當(dāng)時(shí)以“州”為監(jiān)察區(qū)的俗稱(chēng)。黃巾起義爆發(fā)后，東漢朝廷派中央九卿出任州牧，統(tǒng)管州內(nèi)各郡之軍、財(cái)、民，由于州牧手握重兵并以此為割據(jù)資本，中央集權(quán)陷于瓦解。唐時(shí)，為加強(qiáng)管理，按山川地形分全國(guó)為10道，后增至15道。設(shè)道之初僅由中央派監(jiān)察大員不定期赴多事地區(qū)視察，未成定制。至開(kāi)元時(shí)始置各道采訪使，以六條檢察非法，如漢刺史。后邊境節(jié)度使兼任道采訪使,且兼轄州縣事務(wù)，重演東漢末年外重內(nèi)輕的局面，最后導(dǎo)致安史之亂。平叛后節(jié)度使制已行于全國(guó)，形成道（方鎮(zhèn)）、州府、縣三級(jí)政區(qū)。割據(jù)之勢(shì)已成，尾大不掉，又出現(xiàn)五代十國(guó)的分裂局面。行省制源于魏晉時(shí)的行臺(tái)，當(dāng)時(shí)為中央政權(quán)處理軍國(guó)大事時(shí)的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)。金朝曾在邊境廣置行臺(tái)尚書(shū)省，蒙古人入主中原時(shí)仿金制，設(shè)行尚書(shū)?。ê蟾姆Q(chēng)行中書(shū)省）統(tǒng)轄一個(gè)大區(qū)的路府州縣，演變成地方最高政治機(jī)構(gòu)，從此，地方政治制度進(jìn)入劃省而治的階段。清末，各省督撫權(quán)重，再次演變成割據(jù)局面，至新中國(guó)成立國(guó)家才真正統(tǒng)一。東漢、唐、清末故事，可為殷鑒。

（3）我國(guó)的省，在人口和疆域可以和歐洲強(qiáng)國(guó)相提并論，足以立國(guó)，但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來(lái)水、修下水道、圖書(shū)館、警察、辦義務(wù)教育之類(lèi)。我國(guó)的縣、市（只包括市區(qū)），基本上還是提供地方性公共品的合適單位，而且不合適可以根據(jù)實(shí)際情況新設(shè)、合并、撤消。

我國(guó)的2003年10月中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，區(qū)分了三個(gè)層次的事務(wù)：全國(guó)性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。這是中央與地方權(quán)限劃分的一個(gè)基礎(chǔ)。其中指出，“屬于全國(guó)性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任?！钡?，以中央和省兩級(jí)為基礎(chǔ)，難以劃分中央事物與地方事物，如果以中央、省和縣、市為基礎(chǔ)，中央和地方事物的劃分就容易得多。

（4）縣鄉(xiāng)財(cái)政困境。中央與以省為代表的地方分稅制改革以來(lái),與之相伴隨的基層政權(quán)財(cái)政困難,地方政府支出安排捉襟見(jiàn)肘,入不敷出的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)兩級(jí)因財(cái)政困難而導(dǎo)致的地方公共品供給不足以及基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題,是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右。我國(guó)有眾多人口居住在農(nóng)村，有資料表明，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府向全國(guó)一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服務(wù)。分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)較為普遍的制度安排，1994年的分稅制改革,在提高中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重方面成效顯著，但也導(dǎo)致資源極度向少數(shù)大城市集聚，而縣鄉(xiāng)之域，乃我國(guó)根本，卻民窮財(cái)盡?？h鄉(xiāng)財(cái)政困境不解決，乃是動(dòng)搖國(guó)本的大事。如果換一下思路，為什么一定要中央和省分灶吃飯？為什么一定要搞五級(jí)財(cái)政？中央、省合灶吃飯，中央、省與縣、市為代表的地方之間建立分稅制，有什么不可以嗎？如果這樣，我們現(xiàn)在面臨的中央政令不暢、基層財(cái)政困難問(wèn)題是否能解決？

本文看來(lái)，考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，省的性質(zhì)不是也不應(yīng)該是純粹的地方，它的性質(zhì)是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理范圍最大的地方政區(qū)。但是，省主要是中央行政區(qū)，省不是地方的代表和重心，其地方政治實(shí)體的性質(zhì)是很弱的。中央與地方的關(guān)系，主要也不是中央與省的關(guān)系。

四、改革的設(shè)想

當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系，我們必須依賴(lài)政治科學(xué)的原理，參考?xì)v史與現(xiàn)實(shí)、本國(guó)與他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的具體情況，作出審慎的判斷。改革要實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府的雙強(qiáng)，即通過(guò)深思熟慮的制度改革，樹(shù)立真正強(qiáng)大高效的中央政府和在一定范圍內(nèi)真正自主、靈活應(yīng)對(duì)地方情況和體現(xiàn)地方人民需要的地方政府。也許可以設(shè)想：

（1）旗幟鮮明、審慎務(wù)實(shí)地堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成全國(guó)性的堅(jiān)強(qiáng)政治重心。

黨政分開(kāi)不是黨同政治分開(kāi)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能成為行政組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成為行政組織，實(shí)際上使行政吞沒(méi)了黨，行政吞沒(méi)了政治，造成黨委書(shū)記專(zhuān)權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是政治部門(mén)的主要部分。在政治部門(mén)存在的情況下，行政首長(zhǎng)不容易專(zhuān)斷。因?yàn)槿笔в辛Φ恼尾块T(mén)，使得黨委書(shū)記成了行政首長(zhǎng)，又能假借黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)關(guān)于政治部門(mén)權(quán)威的正確原則，造成專(zhuān)斷、權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象。黨委書(shū)記專(zhuān)權(quán)實(shí)際上是缺少政治部門(mén)情況下的行政一把手獨(dú)裁。

中央委員會(huì)的機(jī)構(gòu)化、日?；\(yùn)轉(zhuǎn)，至少一些中央委員，是專(zhuān)職的，日常駐會(huì)的。中央委員會(huì)職權(quán)包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財(cái)政預(yù)算的審議。政治局和政治局常委會(huì)作為決策與行政的融合部門(mén)，既監(jiān)督政策的執(zhí)行，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)政策的制定，相對(duì)獨(dú)立于黨代會(huì)與中央委員會(huì)，但受到后者的約束。如果在歷史和現(xiàn)實(shí)中尋找一種體制，保證政治部門(mén)對(duì)行政部門(mén)的有力控制、決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)和決策的審議性，同時(shí)又對(duì)中國(guó)情況有可借鑒性，那么當(dāng)為英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣體制：議會(huì)中產(chǎn)生一個(gè)小規(guī)模的委員會(huì)——內(nèi)閣，相對(duì)獨(dú)立于議會(huì)，既領(lǐng)導(dǎo)議會(huì)立法，同時(shí)其成員作為關(guān)鍵行政部門(mén)的首長(zhǎng)督促立法的執(zhí)行。英國(guó)內(nèi)閣說(shuō)到底乃是中央政府的政治部門(mén)，不是行政部門(mén)，內(nèi)閣和議會(huì)之間，乃是政治部門(mén)內(nèi)部的分權(quán)，不是立法與行政的分權(quán)，美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的關(guān)系也是同樣。內(nèi)閣的強(qiáng)大，乃是得到議會(huì)的全力支持或?qū)ψh會(huì)的強(qiáng)力控制，不是得到了部門(mén)的支持。這種體制同民主集中制的原則并不沖突議，在必要的時(shí)候可以高度集權(quán)而不發(fā)展為獨(dú)裁，在權(quán)力制衡條件下實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)。

（2）建立中央與縣、市（不是中央和?。﹥杉?jí)重疊政體。

徹底的完善的中央集權(quán)辦法。中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)垂直管理，建立分布全國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；虛化省的實(shí)體地位，省級(jí)政府的中央化，省更象中央政府的派出機(jī)關(guān)。一個(gè)人，是因?yàn)槌蔀橹醒胛瘑T，才擔(dān)任省委書(shū)記或省長(zhǎng)，成為政治局委員，才擔(dān)任重要省份的省委書(shū)記，而不是相反。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的基礎(chǔ)全在于中央政治機(jī)構(gòu)。省為中央的塊塊，部為中央的條條，條塊沖突可以依靠中央政治部門(mén)協(xié)調(diào)。在財(cái)稅體制方面，中央和省重新合灶吃飯，建立中央、省與縣、市為代表的地方之間的分稅制。

確獲保障的地方自治體制?？h和市（只包括市區(qū)）是地方的重心，地位同等，為地方自治法人。在縣、市及以下，逐步發(fā)展民主政治。中央高級(jí)政治和地方低級(jí)政治將分開(kāi)。中央不采用人事行政、財(cái)政上的控制手段來(lái)控制地方。因?yàn)橹饕揽苛⒎ê退痉ㄊ侄蝸?lái)調(diào)整中央與地方關(guān)系，來(lái)控制地方政府，所以盡管地方政府?dāng)?shù)量眾多，卻不存在行政系統(tǒng)中的控制幅度不能太大（因此增加中間層次）問(wèn)題。

中央政府與地方政府都是直接臨民的，治理的地域和人口重合，所以稱(chēng)重疊政體。

（3）司法調(diào)整中央與地方政府間關(guān)系。

這個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，在此簡(jiǎn)要說(shuō)明只為保持整體論述框架的完整，可參考作者的相關(guān)論述。[3]中國(guó)司法制度發(fā)展的方向在于形成一個(gè)有限的、獨(dú)立于政治統(tǒng)治權(quán)、具有內(nèi)生機(jī)制的法律領(lǐng)域。司法改革的具體途徑是判例制度的建立、司法專(zhuān)業(yè)化與司法的中央化，這三個(gè)方面是緊密聯(lián)系在一起的。法院能夠在一個(gè)有限但很確實(shí)的領(lǐng)域協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，并能夠?yàn)榈胤秸突鶎有姓块T(mén)對(duì)普通人民的侵害提供救濟(jì)。政府間關(guān)系的調(diào)整，即使開(kāi)始主要不出自司法，而出自中央立法，也要以判例法的精神立法，逐案處理，運(yùn)用區(qū)別和分類(lèi)的技術(shù)。

注釋

[1] 參見(jiàn)http://www.census.gov/prod/2004pubs/gc023x2.pdf

[2] 參見(jiàn)鄭永年：《是誰(shuí)“瓜分”了中國(guó)的中央權(quán)力》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=98714 

[3] 特別是《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》，《法學(xué)研究》2004年5期。