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政府借債

作者：吳鉤

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

          原載于 “我們都愛宋朝”微信公眾號

時(shí)間：孔子二五七一年歲次辛丑二月十九日戊寅

          耶穌2021年3月31日

在現(xiàn)代，政府舉債已是尋常事，高企的政府債務(wù)可能還會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不過，放在歷史上，政府借債卻被認(rèn)為是歷史演進(jìn)的一大驅(qū)動(dòng)力，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者都同意一個(gè)觀點(diǎn)：正是西方社會(huì)的政府借債傳統(tǒng)演化出了近代證券市場。

比如香港大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)講席教授陳志武先生認(rèn)為，“我們今天熟悉的證券市場，起源于13至14世紀(jì)的威尼斯和弗洛倫薩，是由這些城邦國家的政府公債而發(fā)展出來的”，因?yàn)楣糯鳉W國家不能隨便征稅，“一旦出現(xiàn)大額戰(zhàn)爭開支，政府就只能靠公債，等戰(zhàn)爭勝利并得到敵方資產(chǎn)后，再把戰(zhàn)利品分給貸方，還清債務(wù)。古代公債市場就是這樣被逼出來的”。

而東方國家呢？“以中國為例，早在周朝時(shí)期，政府就對征稅毫不猶豫，古代的爭議更多是圍繞到底以人頭收稅還是以田畝計(jì)稅上，而且還總是有財(cái)政盈余，往國庫里存錢”，這就不需要通過政府借債來解決戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，因而也就發(fā)展不出公債市場。

中國社科院研究員姚枝仲先生也說，“古代的政府債務(wù)，主要是為戰(zhàn)爭籌集資金。有記載稱，公元前5世紀(jì)，雅典娜神廟就為雅典城邦提供過戰(zhàn)爭貸款?！瓰閼?zhàn)爭籌集經(jīng)費(fèi)的辦法，除了借款之外，還有增稅、募捐、鑄幣或者發(fā)鈔、專賣、官商營業(yè)甚至賣官鬻爵等。中國古代基本不用借款為戰(zhàn)爭籌資，但把借款之外的方法都用了個(gè)遍。

“中國主動(dòng)發(fā)行的最早一筆政府債務(wù)發(fā)生在1898年——按照《馬關(guān)條約》，清政府需向日本賠償2億兩白銀，分八次交完。當(dāng)時(shí)已至第四期賠款應(yīng)付之期，廷議發(fā)公債，計(jì)劃募集1億兩白銀。債券名稱叫做‘昭信股票’。名為股票，實(shí)為債券，償還期限為20年，年利率5%。

“在此之前，中華大地雖屢有戰(zhàn)事，但均沒有通過借債的方式來籌集糧草軍資。這與彼時(shí)‘普天之下，莫非王土’的政治思想有關(guān)，皇帝可以取用國內(nèi)任何財(cái)產(chǎn)，無須借貸。而且，以君主之尊向民眾舉債，使君主與民眾處于平等地位，于那時(shí)的君權(quán)理論也不合?！?o:p>

近代證券市場究竟是不是由西方政府的借債傳統(tǒng)催生出來的，我不知道。但我知道，陳志武先生、姚枝仲先生說古代中國沒有政府借債、沒有公債市場，則未免有點(diǎn)信口開河了。

我們今天常用的成語“債臺(tái)高筑”，便來自東周時(shí)期國王的一次戰(zhàn)爭融資：周赧王“欲發(fā)兵攻秦，命西周公簽丁為伍，僅得五六千人，尚不能給車馬之費(fèi)。于是訪國中有錢富民，借貸以為軍資，與之立券，約以班師之日，將所得鹵獲，出息償還”。但這場戰(zhàn)爭打敗了，“赧王出兵一番，徒費(fèi)無益。富民俱執(zhí)券索償，日攢聚宮門，嘩聲直達(dá)內(nèi)寢。赧王慚愧，無以應(yīng)之，乃避于高臺(tái)之上。后人因名其臺(tái)曰‘避債臺(tái)’”。周赧王的舉債行為，完全符合陳志武、姚枝仲先生關(guān)于“政府債務(wù)”的定義。

清政府的首次借債，也不是1898年發(fā)行的“昭信股票”，因?yàn)樵缭?853年（咸豐三年），為鎮(zhèn)壓上海小刀會(huì)起義，上海道臺(tái)吳健彰以江海關(guān)稅收為擔(dān)保，向洋商借銀7萬余兩。這是晚清政府舉借的第一筆外債。

那么在晚清上海借款之前，周赧王“債臺(tái)高筑”之后，中國歷史上有沒有政府舉債的記錄呢？有。宋代就是政府借債最為頻繁的時(shí)期。宋政府為什么熱衷于借債？同樣是迫于戰(zhàn)爭造成的財(cái)政壓力。打仗無疑是最燒錢的游戲。從北宋末到南宋時(shí)期，宋王朝先后與金國、蒙元交戰(zhàn)，每天都要投入大量軍需。

宋仁宗慶歷年間，宋王朝與西夏交戰(zhàn)，需要大量物資，但財(cái)政沒辦法一下子掏出那么多錢，三司（財(cái)政部）合計(jì)了一下，說資金缺口有數(shù)十萬貫。如何是好？有大臣提議：借債吧。于是朝廷“請呼數(shù)十大姓計(jì)之，一日而足”，宋政府將京師的大富豪請來，向他們借點(diǎn)錢，一日之內(nèi)便籌到數(shù)十萬貫。

南宋后期，四川路軍事統(tǒng)帥鄭損為了籌借到錢糧，請當(dāng)?shù)馗粦敉蹒畛燥埡染疲骸班嵵浦门c富人王珙借錢糧，就請赴面飯”。若按陳志武、姚枝仲兩位的觀點(diǎn)，宋政府向民眾加稅，或者直接征用民資就可以了，又何必放低身段請土豪吃飯？顯然，中國古代政府對于征稅，也不是“毫不猶豫”的，更不可能隨意“取用國內(nèi)任何財(cái)產(chǎn)”。

短暫當(dāng)過三司使（相當(dāng)于主管財(cái)政的國務(wù)委員）的宋祁還向宋仁宗提出一個(gè)龐大的政府借債計(jì)劃：

“臣愚以為，請自京師及天下應(yīng)有物力人戶，計(jì)直及錢一萬以上者，官司明諭詔旨，許令百姓各指實(shí)自言有多少見錢及他物，實(shí)若干數(shù)目，先作簿抄上，然后官司普令十分中官借二分助軍錢，許于所在送納，仍各逐家給付州縣帖，開坐敕命，候?qū)磉叡闪T兵日，并支還象牙、香藥、茶鹽，許百姓任便于京師外州清算。其所借到錢，于逐州縣置彼處所出百貨輕赍，入京付榷貨務(wù)，減市賈收錢，仍別立庫承貯，以備軍須警急。如此，錢稍有次序。乞朝廷下詔，普減天下租稅三分至一半以下，以明國家損豪強(qiáng)、優(yōu)力農(nóng)、稱物平施之義。”

按照宋祁的這一設(shè)想：戶產(chǎn)萬貫以上的居民申報(bào)財(cái)產(chǎn)，政府造冊登記，然后向各戶借錢（借款額度為戶產(chǎn)的20%），發(fā)給一份注明了借款額的“帖”（實(shí)質(zhì)上就是債券），等到戰(zhàn)爭結(jié)束、邊境罷兵，政府即連本帶息支還象牙、香藥、茶鹽。另外，這筆戰(zhàn)爭融資完成后，政府還要宣布減稅30~50%。

你看，宋人還設(shè)想通過政府借債的方式來降低稅率，如果政府能夠隨心所欲地征稅，又何必如此大費(fèi)周章？你可能會(huì)說，宋祁的政府借債計(jì)劃，是強(qiáng)制性的征發(fā)啊，哪有這樣借債的？有。我們知道，1170年代，威尼斯城邦為籌措到戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，發(fā)行過大規(guī)模的政府公債，這個(gè)威尼斯公債其實(shí)就是強(qiáng)制性貸款——政府先估算居民的財(cái)富水平，然后根據(jù)其財(cái)產(chǎn)攤派債券。簡直就是按宋祁的設(shè)計(jì)施行的。

現(xiàn)在，你可能又會(huì)說，威尼斯公債的歷史貢獻(xiàn)是發(fā)展出債券市場。你前面說的只能說明宋朝政府有借債行為，它像威尼斯政府那樣發(fā)行公債券了嗎？不好意思，我想請你看一個(gè)例子：崇寧初年，蔡京剛剛拜相，有六七名商人“負(fù)官鈔至庭下”，向政府索債：“蔡相公，這是章惇當(dāng)宰相時(shí)欠下的賬目，這是曾布當(dāng)宰相時(shí)欠下的賬目，一共有三百七十萬貫錢。請蔡相公還錢?！辈叹┫蛩位兆趫?bào)告了這件事?；兆谡f：“我國家欠少商賈錢債，久不償還，怎不辱國？”讓蔡京想辦法償還債務(wù)。

但當(dāng)時(shí)“國用常匱”，要財(cái)政掏出三百七十萬貫錢，真有點(diǎn)不樂意。蔡京便將諸司庫務(wù)的陳舊庫存，如幕帟、漆器、象牙、錦緞、香藥等物品清理出來，搭配打包，每包標(biāo)明價(jià)值，充當(dāng)?shù)謧奈镔Y。商人一開始并不同意，說，你這些東西估價(jià)太高了。后來有人提議，要不我們先試賣一下。將東西拿到市場一賣，發(fā)現(xiàn)單憑乳香一物的價(jià)值，就足夠抵債了。眾商這才欣然接受蔡京的方案。宋政府這筆拖欠了好幾個(gè)年頭的舊債，總算還清了。

這里有個(gè)細(xì)節(jié)值得我們留意：商人向蔡京討債時(shí)，帶了“官鈔”而來。這“官鈔”到底是什么東西？應(yīng)該就是宋政府出具的鈔引。兩宋時(shí)期，朝廷為解決沿邊駐軍的物資供給問題，鼓勵(lì)商人向沿邊州郡入納現(xiàn)錢或糧草，這叫做“入中”。沿邊政府會(huì)給入中的商人出具一張鈔引，商人憑著這張鈔引，可以到京師兌換成價(jià)值高于入納數(shù)額的現(xiàn)錢（或者茶鹽）。

由于入納與提現(xiàn)之間存在著時(shí)間差，有時(shí)候，因?yàn)檎?cái)政困難，兌現(xiàn)還得延后，因此，宋政府開具給商人的鈔引，實(shí)質(zhì)上就是國家發(fā)行的債券。南宋紹興二十九年（1159）發(fā)行的見錢關(guān)子與見錢公據(jù)，就更是公債券無疑了。當(dāng)時(shí)，戶部官員提議說：“諸路屯駐大軍，例當(dāng)貼降錢應(yīng)副，欲下榷貨務(wù)場印給公據(jù)、關(guān)子赴三路總領(lǐng)所，招誘客人等請?；次鳌⒑V各關(guān)子八十萬緡，淮東公據(jù)四十萬緡，皆自十千至百千，凡五等，內(nèi)關(guān)子作三年行使，公據(jù)作二年，許錢銀中半入納，依自來優(yōu)潤分?jǐn)?shù)?！备咦凇皬闹?。

這一次宋政府發(fā)行的見錢公據(jù)、見錢關(guān)子，有面值（從10貫到100貫，分5種面值），有利息（優(yōu)潤分?jǐn)?shù)），有兌付期限（關(guān)子3年，公據(jù)2年），期限內(nèi)可流通，商民自愿入納現(xiàn)錢與白銀申領(lǐng)，這不是公債券又是什么？

持有關(guān)子、公據(jù)等鈔引的宋朝商人，除了可以找宋政府兌現(xiàn)之外，還可以轉(zhuǎn)手將鈔引賣出去，就如今日的債券交易。宋代的債券交易是非常活躍的，開封等大城市出現(xiàn)了類似于“證券交易所”的交引鋪，供商人買賣茶鈔、鹽鈔等證券，“每一交易，動(dòng)即千萬，駭人聞見”。換言之，宋代不但出現(xiàn)了頻繁的政府借債行為，而且發(fā)展出一個(gè)規(guī)模很大的證券市場。

陳志武先生斷言傳統(tǒng)中國發(fā)展不出公債市場，恐怕是因?yàn)閷λ未袊慕鹑谧C券缺乏足夠了解。熟悉宋代經(jīng)濟(jì)史的香港科技大學(xué)劉光臨先生則說，宋朝已經(jīng)“發(fā)展出一個(gè)規(guī)模頗大的公共金融市場”，“在中國歷史上，政府向商人個(gè)人、家族或群體舉債并不罕見，但是政府走向公債市場，并懂得如何維系其債務(wù)信用，卻是中國，也是世界財(cái)政史上開天辟地的一大突破”。可惜，許多人對此歷史并未給予足夠重視。

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