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傳統(tǒng)中國政府治理法制及其清末調(diào)適

作者：吳歡（南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授）

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)布，原載《中西法律傳統(tǒng)》2022年第２期

摘  要：傳統(tǒng)中國不存在現(xiàn)代行政法與法治政府，但延綿數(shù)千年的政府治理實(shí)踐，足以造就獨(dú)具特色的行政法律文化?！盀槊窀改感姓笔莻鹘y(tǒng)行政法制的基本精神，也是傳統(tǒng)政府治理的核心理念，具有法律文化價(jià)值主體性與治理秩序建構(gòu)自覺性。此種治理者自覺內(nèi)生于傳統(tǒng)中國治國理政的憲制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而發(fā)展出“明主治吏不治民”的治理術(shù)提煉及其相應(yīng)制度安排與運(yùn)行實(shí)踐。以《大清會(huì)典》為首要淵源的“清國行政法”，尤其凸顯了傳統(tǒng)政府治理首重治吏的基本面貌，是傳統(tǒng)行政法制的典型制度載體，表征著傳統(tǒng)政府治理的成熟法制形態(tài)。帝制黃昏時(shí)代的晚清政府治理法制，一方面延續(xù)著“為民父母行政”的核心理念，以“清國行政法”為基本運(yùn)行框架，在牧民與治吏、治國與治王問題上自有章法；另一方面，為了因應(yīng)內(nèi)外壓力與沖擊，又不得不在話語體系、組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)等方面朝著近代化方向艱難轉(zhuǎn)型。這一時(shí)期開啟的治理變革，譯介的法治知識(shí)，儲(chǔ)備的法治人才，建構(gòu)的制度體系，乃至引發(fā)的變法爭議，遭遇的法治挫折，未竟的法理難題，都將為時(shí)至今日的政府治理法治化中國探索提供重要鏡鑒。

關(guān)鍵詞：行政法律文化；為民父母行政；明主治吏不治民；清國行政法

一、引言

公元1500年前后的“地理大發(fā)現(xiàn)”，不僅極大地開拓了人類思考和探索的廣闊空間視野，還連同這一時(shí)期涌動(dòng)生成的近代工業(yè)化大潮一起，有力地推動(dòng)著世界歷史的形成與發(fā)展，馬克思恩格斯據(jù)以作出了“歷史向世界歷史轉(zhuǎn)變”的重要論斷。[1] 世界歷史的一體化，開啟了法律歷史的全球化。資本主義生產(chǎn)方式的全球拓展，帶來了相應(yīng)法權(quán)關(guān)系與法律形式的世界流行。對中國而言，這一轉(zhuǎn)變雖然在明朝中后期即借助利瑪竇等傳教士漸次導(dǎo)入，[2] 但“明亡清興”和“康乾盛世”又讓傳統(tǒng)法權(quán)秩序獲得更大規(guī)模的延續(xù)與發(fā)展，以至于形成了“清帝國治下的和平”。[3] 但歷史的發(fā)展終究不以人的意志為轉(zhuǎn)移。以1820年的嘉道之交為引子，傳統(tǒng)中國的帝制統(tǒng)治在盛世余暉中逐漸走向黃昏，更加直面世界。彼時(shí)不僅西北陸防與東南海防時(shí)有烽煙，就連東北龍興之地與西南歸流之所，也在強(qiáng)鄰覬覦與內(nèi)部躁動(dòng)中醞釀危機(jī)。[4] 自此以降，傳統(tǒng)中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的“明君-清官-良民”法權(quán)秩序理想圖景日益支離破碎，域外傳來的堅(jiān)船利炮和立憲政治開始進(jìn)入近代中國治理場域，乾嘉學(xué)術(shù)已然走向沒落，有識(shí)之士逐漸“開眼看世界”，邊疆危機(jī)助長央地失衡，民智漸開刷新種族認(rèn)同。凡此種種，都預(yù)示著傳統(tǒng)治理亟待轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代國家亟待建構(gòu)，“走向共和”已然勢不可擋。[5] 彼時(shí)的政府治理，一方面延續(xù)著淵源自先秦的“為民父母行政”核心價(jià)值理念，并成就了以清國行政法為代表的成熟制度形態(tài)，另一方面也主動(dòng)或被動(dòng)地因應(yīng)著時(shí)代沖擊，在知識(shí)、機(jī)構(gòu)與制度等層面發(fā)生著不以人的意志為轉(zhuǎn)移的調(diào)適。

二、傳統(tǒng)政府治理的核心價(jià)值理念

傳統(tǒng)中國不存在現(xiàn)代行政法與法治政府，但延綿數(shù)千年的傳統(tǒng)政府治理實(shí)踐足以造就獨(dú)具特色的行政法律文化。[6] “為民父母行政”是傳統(tǒng)行政法制的基本精神，也是傳統(tǒng)政府治理的核心理念，具有顯著的法律文化價(jià)值主體性與治理秩序建構(gòu)自覺性。此種治理者自覺內(nèi)生于傳統(tǒng)中國治國理政的憲制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而發(fā)展出“明主治吏不治民”的治理術(shù)提煉及其相應(yīng)制度安排與運(yùn)行實(shí)踐。

（一）為民父母行政

在傳統(tǒng)中國治國理政話語體系及其實(shí)踐中，“民為邦本、敬天保民”是重要的憲制性理念。[7] 這一理念主要回應(yīng)的是華夏文化政治共同體成立以后，共同體成員與共同體本身及其治理者之間的關(guān)系問題，放在傳統(tǒng)政府治理領(lǐng)域就是“民”“官”“王”三者的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其互動(dòng)問題；對此問題的解答決定了共同體的治理者在治理活動(dòng)中的基本準(zhǔn)則與行為模式。在此憲制性理念指引下，傳統(tǒng)中國政府治理秩序暨行政法律文化形成了“為民父母行政”的核心旨趣。

從政治哲學(xué)角度來看，不同于“君權(quán)神授”思想在西方古代政治哲學(xué)中長期占據(jù)統(tǒng)治地位，中國古代政治哲學(xué)較早地?cái)[脫了神權(quán)政治的困擾，在先秦時(shí)期就敏銳地發(fā)現(xiàn)了“人”的重要性，進(jìn)而高揚(yáng)“民”的主體性。[8] “民為邦本”語出《尚書·五子之歌》。[9] 詩歌作者以“太康失國”的慘痛教訓(xùn)，深刻地揭示了“民為邦本”的道理，其基本立場是，即使成立了共同體，獲得了治理權(quán)，治理者對于百姓的利益與呼聲，仍然要時(shí)刻保持怵惕之心，保持共同體的安寧和治理權(quán)的穩(wěn)固，不得侵害民眾利益，不得違背民眾意愿，否則就會(huì)導(dǎo)致治理權(quán)喪失、共同體離散的危險(xiǎn)結(jié)果。[10] 當(dāng)然，“民為邦本”的憲制理念并不獨(dú)見于《五子之歌》。苗君“殺戮無辜”，自亂邦本，終被帝堯誅滅，這是反面典型。帝堯有“平章百姓”之德，帝舜有“四兇”之誅以順民心，這是正面榜樣。《五子之歌》后，先秦治理者反復(fù)強(qiáng)調(diào)民生與民心的重要意義。[11] 西周治理者更是將“民為邦本”的理念進(jìn)一步發(fā)揮，提出了“敬天保民”的主張，從而帶來重要的思想革命。在堯舜時(shí)代的“天道”信仰中，“天命”雖然是終極的正當(dāng)性與合法性來源和最高的政治權(quán)威，但是在彼時(shí)治理者關(guān)于“天”的感知中，“畏”的成分可能更大于“敬”——畏天之威，畏天之命，不敢不敬。大禹及其子孫又走向另一個(gè)極端，“天道”信仰極其淡薄，相比天道更重君道，從而導(dǎo)致治理的衰敗。“湯武革命”之后，治理者不僅從理論上恢復(fù)了“天道”信仰和“天命”觀念，而且更深入地意識(shí)到，相對于虛無縹緲、不可捉摸的“天命”，“人心”更加值得關(guān)注。所以西周的治理者仍然“敬天”，但是他們“敬天”的目的是為了“保民”，即保持治理權(quán)和治理秩序的長期穩(wěn)固。[12] 至此，“民”在治理活動(dòng)中的特殊地位與重要意義被發(fā)現(xiàn)，華夏文化政治共同體的治國理政思想進(jìn)入了“以民為本”的時(shí)代。[13] 概而言之，在先秦治理者眼中，君主治國理政正當(dāng)性與合法性的終極來源固然是“天”，但“天”畢竟渺不可知，可觸可及的唯有“民”?！渡袝返认惹氐浼幸辉伻龂@的是“以民為本、本固邦寧”“天視自我民視，天聽自我民聽”“民之所欲，天必從之”。這些不是抽象的政治教條，而是被湯武革命反復(fù)印證的血淋淋的治國鏡鑒，更是被秦漢以降歷代帝王大臣士人君子薪傳不息的憲制根本。需要說明的是，作為中國傳統(tǒng)政治哲學(xué)奠基時(shí)代確立的憲制理念，“民為邦本、敬天保民”實(shí)際上是諸子百家共同分享的政治哲學(xué)底色。只不過在“道術(shù)為天下裂”的思想爭鳴時(shí)代，諸子百家站在光譜的不同位置，進(jìn)而各有方案。[14]

“以民為本、敬天保民”的憲制理念落實(shí)到政府治理領(lǐng)域，就是“為民父母行政”的治理者自覺。案，古今中外的“行政”語詞，既有其時(shí)空差異，又并非不可通約。中文語境中的“行政”具有施行政令、執(zhí)掌政治、治國理政等豐富含義，其中的執(zhí)行、職掌、治理等要素，同西文語境中的對應(yīng)詞不乏暗合，故近代學(xué)人以“行政”對譯administration，選詞命義堪稱考究。[15] 檢閱典籍，《大戴禮記·小辨》載“制禮以行政”，《史記·周本紀(jì)》載周公“攝行政當(dāng)國”，《韓昌黎文集·原道》載“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之于民者也；民者，出粟米麻絲，作器皿，通貨財(cái)，以事其上者也”，堪稱古漢語“行政”的幾種典型用例。這種君出令、臣行令、民事上的秩序結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步升華就是明君-青天-良民的理想圖景。但論述“行政”精義最為深刻者，當(dāng)屬孟子?！睹献印ち夯萃跎稀吩疲骸扳矣蟹嗜?，廄有肥馬，民有饑色，野有餓莩，此率獸而食人也。獸相食，且人惡之。為民父母，行政不免于率獸而食人。惡在其為民父母也？”這段語錄堪稱傳統(tǒng)中國“行政”本質(zhì)的經(jīng)典表述，講的就是治理者（君主和官吏）要以為民父母的心態(tài)治國理政、執(zhí)掌政治和施行政令，如果只顧自己錦衣玉食，享盡人間極樂，卻令子民陷入“率獸而食人”的兇險(xiǎn)境地，治理者就不配為民父母，甚至連禽獸也不如（虎毒不食子），也就喪失了行政與治理的正當(dāng)性與合法性。[16] “為民父母行政”的治理者自覺強(qiáng)調(diào)，君主以降的治理者集團(tuán)要以父母教育子女之心哺育百姓、施行政令、教化萬民；他們具有父母、君主和導(dǎo)師三重身份，即“作之親”“作之君”“作之師”，又以“作之親”為起點(diǎn)和紐帶。[17]

“為民父母行政”并不只是孟子的政治告誡，而是內(nèi)生于傳統(tǒng)中國政府治理的觀念體系與制度建構(gòu)，堪稱“中國傳統(tǒng)政治和行政制度的最基本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，是中國傳統(tǒng)政治和行政制度的靈魂”。[18] 我們姑且以現(xiàn)代行政法的體系框架粗略言之。在行政主體上，君主（天子）以“萬民父母”自居，是政府治理的最高決策者和總負(fù)責(zé)人，既有“金口玉言，言出法隨”的政治權(quán)威，也有“萬方有罪，罪在朕躬”倫常責(zé)任；君主以下的宰執(zhí)群臣均有牧民治民職責(zé)，州縣長官則是父母官親民官，是“行君之令而致之于民者也”，既是治民的責(zé)任主體，又是治吏的鋒芒所向。在行政組織上，“天子無私”而“王者無外”，盡管事實(shí)上會(huì)有宮中內(nèi)廷和外朝政府的差別，有些朝代如宋朝還比較注意區(qū)分二者，但在根本邏輯上，宮中府中俱為一體，外朝內(nèi)廷不應(yīng)異同，內(nèi)政外交國防等朝廷政事都是帝王家事的延伸，三公九卿與三省六部都是君父家臣的拓展。在行政事項(xiàng)上，無論是常態(tài)化的授田限田、蕃民編戶、勸課農(nóng)桑、征商管工、制民防奸等，還是非常態(tài)的備荒賑災(zāi)、官營禁榷、軍征武備等，都循著“德為善政，政在養(yǎng)民”的理念展開。君主和群臣要時(shí)刻把百姓疾苦安危冷暖放在心上，“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”。在行政程序上，君主親耕籍田、兇歲蠲免賑濟(jì)、依時(shí)征發(fā)力役等，都體現(xiàn)了為民表率、救民疾苦、恤民生計(jì)的精神。即便是較為純粹的捐稅征繳和治安管控等政務(wù)事項(xiàng)，也要遵循愛民養(yǎng)民的邏輯進(jìn)行程序設(shè)計(jì)。在官民沖突化解上，當(dāng)民眾權(quán)益受到官僚集團(tuán)侵害時(shí)，為其提供鳴冤叫屈、哭訴陳情、請?jiān)副硪獾膱鏊?、途徑和方式，如逐?jí)申控、御史監(jiān)察、詣闋叩閽等，并至少在表面上保障這些權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，自然是“為民做主”的應(yīng)有之義。

（二）明主治吏不治民

遵循“為民父母行政”的治理者自覺，“明主治吏不治民”的治理術(shù)提煉得以凸顯?！懊髦髦卫舨恢蚊瘛闭Z出《韓非子·外儲(chǔ)說右下》：“人主者，守法責(zé)成以立功者也。聞?dòng)欣綦m亂而有獨(dú)善之民，不聞?dòng)衼y民而有獨(dú)治之吏，故明主治吏不治民。說在搖木之本與引網(wǎng)之綱。故失火之嗇夫，不可不論也。救火者，吏操壺走火，則一人之用也；操鞭使人，則役萬夫。”韓非子在此通過官吏救火的例子說明，君主是依靠嚴(yán)守法令制定目標(biāo)、督責(zé)臣下完成任務(wù)來建立功業(yè)的人；只聽說過官吏胡作非為時(shí)民眾仍然自行守法，沒聽說民眾違法作亂時(shí)官吏仍然依法辦事；所以英明的君主應(yīng)致力于管理好官吏，而不是去直接管理民眾。

《韓非子》這段語錄，意在勸說君王把治國理政的焦點(diǎn)和重心放在“治吏”上面，運(yùn)用法、術(shù)、勢三柄控制官僚集團(tuán)，維護(hù)自身權(quán)力；對于吏，君主既要“驅(qū)使之”又要“防備之”，時(shí)刻防止大權(quán)旁落、君臣失序；對于民，則不妨“以法為教，以吏為師”，使整個(gè)國家治理秩序井然。[19] 細(xì)繹“明主治吏不治民”的治理主張，其中內(nèi)含著“君-臣-民”三元秩序結(jié)構(gòu)、作為治理術(shù)的治吏與牧民，以及“嚴(yán)以治吏”的施政建議，這與馬基雅維利的《君主論》頗有共鳴。[20] 這一治理主張?jiān)凇俄n非子》乃至整個(gè)法家學(xué)派是一以貫之的，《韓非子·外儲(chǔ)說右上》亦云：“吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民?！逼淅椎檬д\如論者所指出的，“吏的職責(zé)乃臨民治民，直接治吏即等于間接治民。君主獨(dú)居高位、大位，勢不能直接治民，只有抓重點(diǎn)來治吏，達(dá)到綱舉目張之效。韓非的‘治吏’說，長處在實(shí)效，故在隨后的帝制時(shí)期，多被歷代君主實(shí)際上奉為圭臬；其短亦在只講實(shí)效而流于極端功利，且將民眾完全視為被治理對象，故注定它最多能收效于一時(shí)，而非長久之計(jì)?！盵21] 信哉斯言！隨后的歷史將很快見證，以韓非子為代表的法家學(xué)派，根據(jù)“明主治吏不治民”的治理邏輯，高揚(yáng)“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”的旗幟，通過持續(xù)變法推動(dòng)秦國“奮六世之余烈”，終于成就古代中國第一個(gè)大一統(tǒng)王朝。秦法家所提出的“法者，編著之圖籍，設(shè)之于官府，而布之于百姓者也”，“法莫如顯”，“明主之國，無書簡之文，以法為教；無先王之教，以吏為師”等法律觀點(diǎn)，所推行的“燔《詩》《書》而明法令”，“為置法官，置主法之吏，以為天下師”，“若欲有學(xué)法令者，以吏為師”等變法主張，所取得的“婦人嬰兒皆言商君之法”，“吏明知民知法令也，故不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官”，“法大用，秦人治”等治理效果，集中呈現(xiàn)了先秦“吏治”思想深度和實(shí)踐力度，為后世“治吏”之法奠定了文化基因。[22]

秦漢以降的傳統(tǒng)政府治理制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐，基本上貫徹了“明主治吏不治民”的治理技藝。有論者就此概括指出：“漢以后的帝國機(jī)制，規(guī)范包括宮中府中（或者說內(nèi)廷外廷）、后妃宦官、宗室藩王、還是中央地方、文官武將等的制度規(guī)則，逐步建立、逐步完備，這就是韓非‘明主治吏不治民’的思想理論制度化規(guī)范化?！盵23] 我們?nèi)砸袁F(xiàn)代行政法的框架粗略言之。在行政主體上，宰執(zhí)群臣以下都是替君主牧民的“鷹犬爪牙”，各級(jí)官吏只是分工不同，而沒有本質(zhì)區(qū)別，其選任、品級(jí)、考課、獎(jiǎng)掖、遷轉(zhuǎn)、黜置，莫不有定法，從而構(gòu)成蔚為大觀的官吏管理法制。[24] 在行政組織上，從先秦理想主義的周禮六官制，到秦漢開府建牙的三公九卿制，再到隋唐以降日趨成熟的三省六部制，堪稱線索明晰。以《唐六典》為代表的官制官規(guī)體系，進(jìn)一步將內(nèi)廷與外朝、三省與六部、執(zhí)政與臺(tái)諫、中央與地方等官僚機(jī)器間的分工制衡設(shè)計(jì)得精妙嚴(yán)密。[25] 在行政事項(xiàng)上，君主一方面任命各級(jí)長官統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)政府治理大小事務(wù)，這既是高度的權(quán)力，也是巨大的責(zé)任；另一方面又通過制度設(shè)計(jì)避免地方長官大權(quán)獨(dú)攬，從而形成整全性政府治理結(jié)構(gòu)中的有限分工。以宋代地方治理為例，安撫使司、轉(zhuǎn)運(yùn)使司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司職權(quán)不可侵越，事務(wù)互不統(tǒng)屬。[26] 在行政程序上，公文管理和公事程限制度細(xì)致瑣碎，除了載之圖籍，更多見于公文碑刻，“碑石上的‘行政授權(quán)’‘行政許可’以及‘反向行政’等內(nèi)容。揭示了中國古代行政權(quán)在制度建構(gòu)、秩序維護(hù)和社會(huì)運(yùn)行中的關(guān)鍵機(jī)制”。[27] 在官民沖突化解上，不僅“民告官”的制度供給常有，君主還會(huì)以“青天”自居受理人民的直訴京控。[28] 凡此種種，堪堪與“為民父母行政”的治理者自覺互鑒互明；更進(jìn)一步，正是由于二者的合流并用，才使得傳統(tǒng)中國的政府治理保持“超穩(wěn)定”的長期結(jié)構(gòu)。

“為民父母行政”的治理者自覺和“明主治吏不治民”的治理術(shù)提煉，在傳統(tǒng)中國漫長的政府治理實(shí)踐中結(jié)合孕育出了“為民治吏”的“中道”。今人或許認(rèn)為，二者一儒一法難以調(diào)和，即便并存也不過是君主專制的遮羞布，但這可能是一種“致命的自負(fù)”。一方面，二者之間的張力并沒有今人想象的那么大?！皥?zhí)兩用中”是中國古典哲學(xué)的精妙表達(dá)，也是傳統(tǒng)政府治理的可行之道。從歷史語境來看，政府治理問題上的儒家方案與法家方案，其實(shí)都是對理想的政府治理與行政秩序應(yīng)當(dāng)如何是好的回答，都是傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)智慧光譜中的不同色調(diào)。秦漢以降的傳統(tǒng)政府治理話語體系及其實(shí)踐中，臨下以簡、馭民以寬和從嚴(yán)治官、從嚴(yán)治吏總是相伴相隨。另一方面，“為民父母行政”內(nèi)含著對君主的政治約束與倫理要求。君主權(quán)力看似無邊無際，但不得肆意作威作福，而是要以人民福祉為宗旨皈依?！懊髦髦卫舨恢蚊瘛币浴懊髦鳌弊鳛榉ㄐg(shù)勢的運(yùn)用前提，如果昏君不顧百姓疾苦或?qū)Ｈ渭槌寂獧?quán)，就會(huì)遭到天意的懲罰，即便人民不起來革命，權(quán)臣也會(huì)令其不得其所。[29] 這誠如論者所指出的：“在儒、法兩家學(xué)說共同推進(jìn)下，經(jīng)多代先輩的努力，完成了從分封制到郡縣制、貴族宗法世襲制到官僚委任制的第一次社會(huì)大轉(zhuǎn)型；近似地，通過法家和儒家的次第登臺(tái)和影響，以外儒內(nèi)法為思想內(nèi)核的帝制法制得以建立并順暢運(yùn)作，‘治吏’成為帝制法治的‘宗旨’”。[30] 王夫之對此也有過十分精辟的概括，即“嚴(yán)以治吏，寬以養(yǎng)民”，“治吏以嚴(yán)是原則，但不能一味僵化株守，在某些特殊情況下，為了不將‘吏’逼得鋌而走險(xiǎn)，有必要在施行時(shí)暫予從寬。這樣，船山先生一方面將‘治吏’原則上升到歷代治道核心內(nèi)容的高度，另一方面，可能還更重要，是將法家的‘治吏’說內(nèi)化到儒家的‘養(yǎng)民’說中，賦予了‘治吏’說崇高的目標(biāo)和價(jià)值追求”。[31] 就此而言，儒法結(jié)合的“為民治吏”，或曰牧民與治吏相結(jié)合，王治與治王相統(tǒng)一，堪稱傳統(tǒng)政府治理的應(yīng)有之意與理性選擇。[32] 從治民、治官、治王的法治政府三維構(gòu)造來看，傳統(tǒng)中國政府治理在治民層面收效甚巨，政治秩序與國家形態(tài)也因此收獲“本固邦寧”之長效；在治王層面雖然常被詬病，但也不乏“民貴君輕”的憲制性安排；至于治官層面，則尤其注重以制度建樹確?！皣?yán)以治吏”。正是在三者此消彼長的動(dòng)態(tài)耦合中，傳統(tǒng)中國政府治理得以“安身立命”。

三、傳統(tǒng)政府治理的成熟法制形態(tài)

從先秦時(shí)代至于清朝中期，以“為民父母行政”為核心價(jià)值理念的傳統(tǒng)政府治理進(jìn)入完備階段，在制度與實(shí)踐上因革損益，蔚為大觀。以《大清會(huì)典》為首要淵源的“清國行政法”，尤其凸顯了傳統(tǒng)政府治理首重治吏的基本面貌，是傳統(tǒng)行政法制的典型制度載體，表征著傳統(tǒng)政府治理的成熟法制形態(tài)。不寧唯是，“清國行政法”還為“清帝國治下的和平”提供了基礎(chǔ)性制度框架。

（一）清國行政法的淵源

當(dāng)我們使用“清國行政法”表達(dá)，意味著我們不擬進(jìn)行“中國古代有無行政法”的無謂之爭，不擬“行政法”概念作現(xiàn)代語境中的狹義理解，而是以其指稱中國傳統(tǒng)行政法律文化的制度形態(tài)。[33] 這里的“清國行政法”既是清朝行政法體系及其政府治理要素、對象與機(jī)制的總稱，也指向近代日本學(xué)者織田萬的名著《清國行政法》。該書“依據(jù)近代行政法理論，將龐雜無章的清朝行政法律事務(wù)進(jìn)行分類、梳理，納入織田萬已自成特色的行政法體系之中進(jìn)行闡述。之所以采用這種方法，并不是因?yàn)榍宕闹袊嬖诮饬x的行政法，而是織田萬以行政法為總括關(guān)于行政權(quán)作用的所有法規(guī)的寬泛概念為前提，效仿德國學(xué)者古那伊斯特著《英國行政法》使英人始知自己國家有行政法的做法的結(jié)果”，如此雖然不免“張冠李戴”，但卻是我們考察有清一代行政法體系的重要助力。[34]

參考織田萬的《清國行政法》，在法律淵源上，清國行政法大體可分為成文法與不成文法兩類。中國古代成文法編纂始于春秋時(shí)期的《法經(jīng)》，自秦漢以降漸成律令體系，如晉律并有晉令，《唐律》并有《唐六典》，《大明律》并有《明會(huì)典》。[35] 此種律典與令典并行的二元結(jié)構(gòu)，雖不可徑稱為刑法典與行政法典并列，但傳統(tǒng)政府治理的制度規(guī)范多本于令典體系當(dāng)無疑義?？椞锶f將傳統(tǒng)中國“規(guī)定施政之大則”的典章制度視為“行政法典”，并認(rèn)為中國“西漢以來，有律，有令，有格，有式，皆書記載施政之準(zhǔn)則。而其能具法典之體裁，為后世模范者，莫若于《唐六典》矣”，“后世明清兩朝，編纂會(huì)典，亦仿此例”。[36] 織田萬指出：“在中國，則法之各部，未全分化，故行政法之意義，徒見其泛博耳”，“法典以外各種成文法，則亦可視以為行政法之淵源”。[37] 此語堪稱確論。

清國行政法的首要成文法源是歷經(jīng)康雍乾嘉光五朝編纂而成的《大清會(huì)典》。所謂“會(huì)典者，會(huì)要典章之義也。凡行政之準(zhǔn)則，明定綱領(lǐng)，永遠(yuǎn)遵循，朝廷百官之編制與其處務(wù)之規(guī)程，總括靡遺。”[38] 《大清會(huì)典》“以官統(tǒng)事，以事類官”，按宗人府、內(nèi)閣、六部等官廳分目，依次開列其機(jī)構(gòu)建制、官品職數(shù)、執(zhí)掌權(quán)限，并考述沿革，附載歷年則例或事例。乾隆欽定《大清會(huì)典》“凡例”有云：“嗣后如間有因時(shí)損益之處，其畸零節(jié)目，止于則例內(nèi)增改；即有關(guān)大體者，亦止刊補(bǔ)一二條，無煩全書更動(dòng)，庶一勞永逸，以便遵循?！绷⒎ㄕ哂靡馍鹾茫姓S時(shí)變化，作為應(yīng)對與調(diào)和，會(huì)典所附則例與事例被分析而出，甚至出現(xiàn)類似“重例輕律”“以例代律”“因例修律”的“則例反重于會(huì)典”的現(xiàn)象。[39] 織田萬即謂：“行政上實(shí)例，纂修既成者，名曰則例。自形式上言之，則例即會(huì)典施行之際所生之事例也?！盵40] 先是乾隆朝編纂180卷《會(huì)典則例》，后有嘉慶朝編纂1220卷《會(huì)典事例》。各部院亦有則例。有針對部院一般行政事務(wù)的綜合則例，如《欽定吏部則例》；有針對部院特定行政事務(wù)的單項(xiàng)則例，如《兵部督捕則例》；還有針對各部院內(nèi)部行政管理的專門則例，如《吏部處分則例》。會(huì)典及其附屬則例、事例系統(tǒng)之外，《大清律例》也是清國行政法的重要成文法淵源。織田萬云：“按查《大清律》及其條例，固屬刑法，然亦往往登載行政法上應(yīng)規(guī)定之事項(xiàng)。而至彼法章之分類，未分化也。”[41] 中央會(huì)典系統(tǒng)與律例系統(tǒng)之外，又有成文之省例作為補(bǔ)充，即“各省所定之實(shí)例也，而其性質(zhì)則同則例”，“同一事件之于則例，其效力遍于全國。同一事件之于省例，其效力不逾一省”，“蓋清國之版圖廣矣，人民眾矣，風(fēng)俗習(xí)慣各地相異，故難遵依同一法規(guī)統(tǒng)率全國也”。[42] 其他成文法淵源還有與行政相關(guān)的皇帝詔敕與官廳告示等，自不待言。

至于清國行政法的不成文法淵源，據(jù)織田萬總結(jié)，有成案、慣習(xí)、學(xué)說與條理四端。成案謂“各部及各省之判決例，當(dāng)永續(xù)慣行者”，“更變?yōu)槌晌姆?，或?yàn)闂l例，或?yàn)閯t例”，“成案固籍文書而存焉，唯其為文書之時(shí)，未至于有拘束力。其見考證之時(shí)，始有拘束力。故稱曰不文法。今查成案考證方式，對條奏之上諭文中，有欽遵在案、欽遵通行在案等文字”，“成案之為通行案者，在其實(shí)質(zhì)，則與條例則例同，準(zhǔn)許引用。其未通行案，則徒為判決例，不準(zhǔn)引用。雖然茍為成案，其于成文法，相為表里，則足以發(fā)揮其真義。故應(yīng)互相參照，以期法之解釋適用，無或誤焉”。慣習(xí)乃與行政相關(guān)之“前例舊慣”，“凡百事遵行從前慣習(xí)，其余官廳事務(wù)，亦察視其實(shí)地，依據(jù)慣習(xí)而施為者，蓋甚多矣”。學(xué)說如輯注律例會(huì)典之律學(xué)家言，“律學(xué)家之解釋疏注，有最為明刑弼教之助者，司直之官，引用以資斷法，是此事實(shí)自明白矣。雖有異于羅馬古代學(xué)說之直接附與法力者，然一家學(xué)說，即為官廳執(zhí)務(wù)之準(zhǔn)則，亦可以見焉”。條理如“比附援引，雖明文之無可據(jù)者，然推其情理，以合律意”，“若夫皇朝通典、皇朝通志、皇朝通考以及其余欽定各法政書，并系學(xué)者私撰者，皆盡明示條理，而使法吏彼此參照準(zhǔn)據(jù)。然則條理亦為行政法之淵源，其于清國，亦實(shí)屬顯著事跡矣”。[43]

（二）清國行政法的內(nèi)容

在行政組織上，清國行政法關(guān)涉皇室、中央官廳、地方官廳、藩部和地方自治數(shù)端。在“以民為本”憲制原則和“為民父母”價(jià)值理念作用下，大清國的君主專制政體不同于西歐，而是“基于一種（擬制的）族長主義”，“其名為君主專制，而其實(shí)則被限制者甚大”，由此造就了清國行政組織“無國家與宮廷之界分”“采用（央地）分權(quán)國家之制度”“設(shè)為滿漢鉗制之法”等特質(zhì)。[44] 就皇室而言，皇帝“總攬統(tǒng)治權(quán)”，享有敬稱、御名敬避、抬寫諸權(quán)，以及御用徽章、設(shè)置太監(jiān)、國禮、頒歷、恩赦、刑法上特別保護(hù)、授予榮典等特權(quán)；皇位繼承人、皇后、太上皇、皇太后、訓(xùn)政及攝政者、皇族等亦各有成文與不成文特權(quán)；皇室還有宗人府、內(nèi)務(wù)府、欽天監(jiān)、太醫(yī)院等隸屬官廳及皇室財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[45] 就中央官廳而言，主要是內(nèi)閣、軍機(jī)處、通政使司、六部、都察院、翰林院、大理院、國子監(jiān)、詹事府及外務(wù)部等新設(shè)部。[46] 就地方官廳而言，有總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、知縣、知州、同知及通判等普通官廳，以及順天府、土官及土司和東三省特別官廳。依會(huì)典、則例、事例等，央地官廳各有沿革來歷、組織職權(quán)、人員編制等。[47] 就藩部而言，有內(nèi)外蒙古、回部、西藏等，大清國以《理藩院則例》《回疆則例》《西藏通制》等“因俗而治”，以實(shí)現(xiàn)國族整合。就地方自治而言，大清國也沿襲了鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)老、保甲等制度體系。

在官吏法上，清國行政法可從文官制度、武官制度、官吏身份、官吏權(quán)利、官吏義務(wù)、官吏責(zé)任等維度考察。大清國馬上得天下，但注重以文官治天下。文官舉凡出身、品級(jí)、任用、補(bǔ)缺等莫不有定規(guī)。僅以任官形式而言，就有特簡、開列、銓選、奏薦、提調(diào)等類別。武官制度類似文官制度，但大為精簡，蓋因崇文抑武也。就官吏身份而言，有黜陟、回避、守制、休致等制度。官吏享有終養(yǎng)、給假、勛爵等禮遇，亦享受俸給、恩給、恤金和刑法上特別保護(hù)，同時(shí)負(fù)有職務(wù)和身份上的相應(yīng)義務(wù)，違反者需承擔(dān)懲戒責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

在裁判制度上，清國行政法體系中的裁判制度與刑事法體系中的裁判制度一體同構(gòu)，沒有獨(dú)立的行政訴訟?？椞锶f云：“清國不為裁判事務(wù)設(shè)特別之機(jī)關(guān)，使行政官廳兼掌之，且在地方官廳，督撫以下至于府州縣諸衙門，殆無不兼任行政、司法二權(quán)之執(zhí)行也”。[48] 除了自縣經(jīng)州逐級(jí)上控至大理寺刑部，乃至朝審秋審九卿會(huì)審等通常裁判所，還有皇族裁判所宗人府，宮廷裁判所慎刑司，旗人裁判所都統(tǒng)衙門，以及京城、盛京、蒙古等地的特別裁判所。

完整的清國行政法，還包括內(nèi)務(wù)行政、軍務(wù)行政、司法行政、財(cái)務(wù)行政等分論，在此毋庸贅述，但我們可以總結(jié)指出，清國行政法在牧民與治官，王治與治王方面的制度建樹確實(shí)自成體系，進(jìn)而形成了頗具特色的運(yùn)行機(jī)制。少數(shù)民族入主中原的清王朝，在很大程度上正是憑借（但不限于）此番蔚為大觀的清國行政法，將傳統(tǒng)中國帝制體系推向極致，同時(shí)將傳統(tǒng)政府治理體系推向前所未有的廣土眾民，使牧民之法與治官之法相得益彰，較為有效地建構(gòu)了前現(xiàn)代帝制國家，以至于被論者稱為“中華太平盛世”與“清帝國治下的和平”。[49]

四、傳統(tǒng)政府治理法制的清末調(diào)適

1840年爆發(fā)的中英鴉片戰(zhàn)爭是中國近代史的起點(diǎn)，也是傳統(tǒng)中國“明君-清官-良民”治理秩序圖景瓦解和國家建構(gòu)危機(jī)凸顯的標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)。1840-1911年間，從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)到戊戌維新再到變法修律，晚清政府治理總體上以“清國行政法”為基本制度形態(tài)與運(yùn)行框架，同時(shí)在內(nèi)外壓力沖擊下進(jìn)行著若干主動(dòng)或被動(dòng)的自我調(diào)適，籍以因應(yīng)前所未有的近現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型任務(wù)與國家建構(gòu)難題。

（一）近代行政法學(xué)的輸入

近代行政法知識(shí)與觀念，在清末得以持續(xù)輸入。以限制政府作惡為宗旨的近代法治知識(shí)，早在中國近代史的開端，即被“開眼看世界”的晚清士大夫所譯介接引。[50] 第二次鴉片戰(zhàn)爭后，清政府一面聘請傳教士丁韙良等翻譯《萬國公法》等國際法著作，一面選派容閎等幼童留學(xué)歐美研習(xí)法科，更有伍廷芳等自費(fèi)留學(xué)東洋西洋，為中國法制近代化儲(chǔ)備了寶貴人才與智識(shí)資源。[51] 1898年春，醞釀變法的康有為在《日本書目志》中，首次以漢語“行政法”翻譯其日文對應(yīng)物；1899年春，流亡日本的梁啟超在《各國憲法異同論》中，第一次實(shí)質(zhì)性使用“行政法”提法。[52] 此后的變法修律與預(yù)備立憲期間，近代行政法知識(shí)與觀念繼續(xù)被大量輸入和廣泛使用。著作和教材方面，從1902年東京譯書社出版第一本行政法譯著，到1911年清廷覆亡，中文出版的行政法著作共計(jì)39部，今日行政法體系的主要內(nèi)容均有涵蓋；論文和譯文方面，《清議報(bào)》《譯書匯編》《新民叢報(bào)》等先后刊登了20多篇行政法相關(guān)譯文和論文，行政法專題研究的先河得以開啟；法學(xué)教育方面，近代中國行政法課程于1903年在京師大學(xué)堂發(fā)端，但更多開設(shè)于京師法律學(xué)堂之類的法政專門學(xué)校，其授課老師亦為岡田朝太郎等日本專家。在清廷治國理政話語與政府治理實(shí)踐中，近代行政法知識(shí)與觀念也頻繁被上諭奏章援引。[53] 這一時(shí)期最重要的行政法論著，當(dāng)屬前已述及的1906年上海廣智書局編譯的織田萬著《清國行政法》。[54] 該書雖系日本學(xué)者以近世法理分類梳理清國制度，但對傳播近代行政法律知識(shí)，啟發(fā)國人行政法理自覺頗有助益。

（二）政府組織機(jī)構(gòu)的革新

近代化的政府組織機(jī)構(gòu)在清末得以建立運(yùn)行。1840年以降的內(nèi)外壓力，迫使清國行政法體系中的政府組織機(jī)構(gòu)暨權(quán)力運(yùn)行機(jī)制發(fā)生變革。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，清廷成立總稅務(wù)署統(tǒng)轄全國海關(guān)，又任命英人赫德為總稅務(wù)司，近代海關(guān)制度由此建立。基于不平等條約的租界制度與治外法權(quán)，在不同程度上更新了區(qū)域政府治理機(jī)構(gòu)。在列強(qiáng)要求下，取代傳統(tǒng)理藩院專門負(fù)責(zé)“洋務(wù)”的總理各國事務(wù)衙門于1861年設(shè)立，最初僅主持外交與通商事務(wù)，后擴(kuò)張至凡與“洋”有關(guān)且不屬六部的事務(wù)，成為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的總樞紐。辦理洋務(wù)需要新式人才，故總理衙門和部分督撫開始設(shè)立新式學(xué)校，以學(xué)習(xí)西文西藝，其代表者如1862年設(shè)立的京師同文館和1866年創(chuàng)辦的福州船政學(xué)堂，由此引發(fā)了教育制度變革，并在傳統(tǒng)科舉選官制之外，形成了新的官吏選拔機(jī)制。戊戌變法期間，康梁維新派在短期內(nèi)新設(shè)了京師大學(xué)堂等一系列機(jī)構(gòu)，但終究功敗垂成。1900年的庚子國變，促使清廷痛定思痛發(fā)布變法上諭，設(shè)立督辦政務(wù)處，由此開始了大規(guī)模的行政組織變革。[55] 在中央層面，新內(nèi)閣、外務(wù)部（總理衙門改設(shè)）、農(nóng)工商部、理藩部、民政部、學(xué)部、郵傳部、度支部、陸軍部、海軍部、法部、巡警部，以及修訂法律館、考察政治館、中央銀行、進(jìn)士館，乃至大理院、資政院等均得以設(shè)立或籌設(shè)，分別肩負(fù)新式職能，與傳統(tǒng)六部分庭抗禮。在地方層面，壓縮行政層級(jí)與分立行政司法的改革得以啟動(dòng)，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)乃至府廳州縣地方自治開始試行，咨議局、商會(huì)、勸業(yè)所等，也為晚清地方政府治理體系注入新的民治元素。

（三）行政法律制度的初建

近代化的行政法律規(guī)范在清末得以陸續(xù)制定。1843年《中英五口通商章程》所附《海關(guān)則例》確立了所謂“協(xié)定關(guān)稅”的征收體制，此舉無疑具有屈辱性，但也是近代稅收征管法制的起點(diǎn)。[56] 《通籌夷務(wù)全局酌擬章程六條》等洋務(wù)章程，為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)提供了依據(jù)和保障；《京師大學(xué)堂章程》作為戊戌變法僅存的制度成果，開啟了近代高等教育法制變革；兼具殖民性與近代性的區(qū)域行政法制，也在列強(qiáng)治下的租界萌生。變法修律時(shí)期，近代化的行政法律規(guī)范體系初具規(guī)模。就行政組織法而言，1906年官制改革中，清廷公布了以《內(nèi)閣官制草案》為統(tǒng)領(lǐng)的16件官制草案，適應(yīng)從傳統(tǒng)到近代政府職能分化和轉(zhuǎn)變需要的，廣涉農(nóng)工商學(xué)民法等新設(shè)部職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制的中央行政組織法體系得以草創(chuàng)?！蹲勺h局章程》《各直省官制通則》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》等，也促進(jìn)了地方政府職能分化與權(quán)威轉(zhuǎn)移。就官吏管理法而言，從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)期間的學(xué)堂章程沖擊固有文官法制，到1905年廢除科舉，再到1911年《文官考試任用章程》草案，近代化的公務(wù)員立法得以起步。就行政裁判法而言，1906年《行政裁判院官制草案》以21個(gè)條文初步規(guī)定了行政裁判院的職責(zé)權(quán)限、組織構(gòu)成、受案范圍、審判程序、審判組織、審判方式等，并為之定下了建置時(shí)間表，成為近代中國行政訴訟法制百年變遷的濫觴。[57] 在部門行政法領(lǐng)域，這一時(shí)期也有一定制度建樹。從1908年《清查戶口章程》到1911年《戶籍法》，從1906年《印刷物專律》到1911年《欽定報(bào)律》，從1906年《違警罪章程》到1908年《違警律》，近代化的戶籍、新聞、治安等行政管理法制得以陸續(xù)建立。這一時(shí)期制定的《商會(huì)簡明章程》《公司律》《試辦全國預(yù)算暫行章程》《試辦銀行章程》《統(tǒng)一國庫章程》《大清銀行則例》《銀行同行則例》《幣制則例》等，也為工商經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府治理確立了基本的規(guī)則與秩序。[58]

五、結(jié)語

習(xí)近平指出：“自戊戌變法和清末修律起，中國人一直在呼吁法制，但在當(dāng)時(shí)的歷史條件和政治條件下，僅僅靠法制是不能改變舊中國社會(huì)性質(zhì)和中國人民悲慘命運(yùn)的?！盵59] 作為法治政府建設(shè)的中國歷程的開端，帝制黃昏時(shí)代的清國行政法一方面延續(xù)著傳統(tǒng)政府治理“為民父母行政”的核心價(jià)值理念，在牧民與治吏、治國與治王問題上自有章法，另一方面因應(yīng)著時(shí)代沖擊與內(nèi)外壓力，而在話語體系、組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)等方面朝著近代化方向邁進(jìn)。盡管晚清時(shí)代的政府治理法治化轉(zhuǎn)型在古今中西矛盾交錯(cuò)中步履蹣跚，乃至因眛于時(shí)勢而終究無力回天，但這一時(shí)期開啟的治理變革，譯介的法治知識(shí)，儲(chǔ)備的法治人才，建構(gòu)的制度體系，乃至引發(fā)的變法爭議，遭遇的法治挫折，未竟的法理難題，[60] 都將為直至今日的政府治理法治化中國探索提供重要經(jīng)驗(yàn)與啟示。申言之，只有深刻反思近代中國行政法制發(fā)展的歷史進(jìn)程，深入總結(jié)和運(yùn)用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行行政法治的重要經(jīng)驗(yàn)，繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政法律文化，才能不斷豐富和拓展行政法治現(xiàn)代化的中國式新道路，創(chuàng)造和升華人類行政法治文明新形態(tài)。

注釋：
 
[1] 參見公丕祥：《馬克思的法律發(fā)展思想及其當(dāng)代意義》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。
 
[2] 參見吳強(qiáng)華：《從利瑪竇的天主教儒學(xué)化理論看中西文化交流》，載《學(xué)術(shù)月刊》2003年第5期。
 
[3] 參見楊昂：《中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683-1799）》，載《政治與法律評(píng)論》2011年第1期。
 
[4] 參見李晶：《全球化視角下的晚清邊疆危機(jī)》，載《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第12期。
 
[5] 參見金沖及等：《中國是怎樣走向共和的？》，載《黨史文匯》2003年第10期。
 
[6] 參見范忠信主編：《官與民：中國傳統(tǒng)行政法制文化研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版。
 
[7] 關(guān)于傳統(tǒng)中國國憲的系統(tǒng)研究，參見吳歡：《安身立命：傳統(tǒng)中國國憲的形態(tài)與運(yùn)行——憲法學(xué)視角的闡釋》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第91-99頁。
 
[8] 參見葉金寶：《先秦儒家主體性的高揚(yáng)與失落》，載《學(xué)術(shù)研究》2001年第8期。
 
[9] “五子之歌”第一首援引了大禹的政治訓(xùn)條：“皇祖有訓(xùn)，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧。予視天下愚夫愚婦一能勝予，一人三失，怨豈在明，不見是圖。予臨兆民，懔乎若朽索之馭六馬，為人上者，奈何不敬？”第二首是大禹的具體訓(xùn)誡：“訓(xùn)有之，內(nèi)作色荒，外作禽荒。甘酒嗜音，峻宇雕墻。有一于此，未或不亡?！钡谌资亲窇泩蛩吹闹卫碇溃骸拔┍颂仗?，有此冀方。今失厥道，亂其紀(jì)綱，乃厎滅亡?！钡谒氖资秦?zé)備太康違背祖訓(xùn)以致失國：“明明我祖，萬邦之君。有典有則，貽厥子孫。關(guān)石和鈞，王府則有?；膲嬝示w，覆宗絕祀！”第五首再次告誡治理者應(yīng)當(dāng)時(shí)刻保持治理的德行：“嗚呼曷歸？予懷之悲。萬姓仇予，予將疇依？郁陶乎予心，顏厚有忸怩。弗慎厥德，雖悔可追？”
 
[10] 參見張晉藩：《民為邦本 本固邦寧》，載《人民法治》2016年第1期。
 
[11] 例如，成湯傅相仲虺解釋夏滅商興的原因在于夏桀殘暴而成湯安民：“有夏昏德，民墜涂炭，天乃錫王勇智，表正萬邦，纘禹舊服?！保ā渡袝ぶ衮持a》）伊尹亦就此指出：“惟我商王，布昭圣武，代虐以寬，兆民允懷。”（《尚書·伊訓(xùn)》）盤庚以利民作為遷都理由：“古我前后，罔不惟民之承保。后胥慼鮮，以不浮于天時(shí)。殷降大虐，先王不懷厥攸作，視民利用遷。”（《尚書·盤庚》）傅說以為民解釋先王建天子諸侯之意：“明王奉若天道，建邦設(shè)都，樹后王君公，承以大夫師長，不惟逸豫，惟以亂民?！保ā渡袝ふf命》）祖已認(rèn)為，上天賜予治理者壽命長短的依據(jù)是治民的成績，因而訓(xùn)示高宗曰：“降年有永有不永，非天夭民，民中絕命。民有不若德，不聽罪?！保ā渡袝じ咦谕铡罚?br> 
[12] 參見趙威、李寶軒：《中國古代權(quán)力倫理的系統(tǒng)建構(gòu)及其與天道信仰的關(guān)系》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第1期。
 
[13] 參見李秋華：《先秦儒家民本思想探微》，載《人文雜志》2004年第6期。
 
[14] 參見張晉藩：《論中國古代的德法共治》，載《中國法學(xué)》2018年第2期。
 
[15] 參見馮曉川、張雨：《明治維新與清末新政中“行法”“行政”的概念嬗變——以中日學(xué)者對譯“administration”詞匯為中心》，載《中西法律傳統(tǒng)》2021年第2期。
 
[16] 參見劉豐：《“為民父母”與先秦儒家的政治哲學(xué)》，載《現(xiàn)代哲學(xué)》2019年第1期。
 
[17] 參見范忠信主編：《官與民：中國傳統(tǒng)行政法制文化研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，導(dǎo)論。
 
[18] 范忠信：《作君、作親、作師：中國傳統(tǒng)行政的性質(zhì)與特色》，載鄭永流主編：《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》總第2卷，中國政法大學(xué)出版社1999年版。
 
[19] 參見劉小剛：《法、術(shù)、勢：韓非子政治哲學(xué)的實(shí)踐路徑》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。
 
[20] 參見周志武、高劍平：《馬基雅維利與韓非子政治思想之比較》，載《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第2期。值得注意的是，儒家政治哲學(xué)也將君、臣、民作為治理秩序三元素。
 
[21] 參見李啟成：《治吏：中國歷代法律的“宗旨”——讀<法治是什么：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[22] 參見臧知非：《秦“以吏為師、以法為教”的淵源與流變》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。
 
[23] 參見李貴連：《法治是什么：從貴族法治到民主法治》，廣西師范大學(xué)出版社2013年版，第64頁。
 
[24] 參見張晉藩：《考課與監(jiān)察——綜論中國古代職官管理》，載《中國法律評(píng)論》2015年第1期。
 
[25] 參見燕京：《古代官制的演變》，載《百姓生活》2007年第9期。
 
[26] 參見屈超立：《宋代地方政府權(quán)力制衡機(jī)制研究》，載《政法論叢》2016年第2期。
 
[27] 參見李雪梅：《公文碑與古代行政程序探析》，載《政法論壇》2020年第1期。
 
[28] 吳歡：《清末民初行政訴訟法制中的“民告官”傳統(tǒng)遺存》，載《北方法學(xué)》2014年第2期。
 
[29] 參見黃啟昌：《明主治吏不治民：漢唐盛世吏治的實(shí)踐與理論》，載《求索》2005年第12期。
 
[30] 參見李啟成：《治吏：中國歷代法律的“宗旨”——讀<法治是什么：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[31] 參見李啟成：《治吏：中國歷代法律的“宗旨”——讀<法治是什么：從貴族法治到民主法治>》，載《政法論壇》2017年第6期。
 
[32] 參見張晉藩：《論中國古代的良法、賢吏與善治的統(tǒng)一性》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。
 
[33] 近代日本學(xué)者使用“清國行政法”之類的提法，帶有傲慢色彩，甚至不乏殖民野心，我們借用這個(gè)提法，并不代表認(rèn)同他們的原意。有關(guān)傳統(tǒng)行政法律文化及中國行政法史的辨析與定位，參見吳歡：《邁向行政法理：中國行政法史研究與教學(xué)基本問題芻議》，載《東南法學(xué)》2019年秋季卷。
 
[34] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，點(diǎn)校前言。對時(shí)人而言，《清國行政法》也是意義重大的，因?yàn)榭椞锶f“將人們本已了解的清國行政事務(wù)納入到近代的行政法體系中進(jìn)行闡述，這種全新的編述方法自然會(huì)引起此時(shí)正試圖以實(shí)行憲政作為使國家走上富強(qiáng)之路的有識(shí)之士的關(guān)注，該書所包含的行政法理論和行政法體系對于剛剛從事傳播和介紹外國憲政制度的中國理論界人士來說也更加感性，更容易接受和理解。因此，從這種意義上說，《清國行政法》對二十世紀(jì)初期的中國行政法學(xué)界具有重要的啟蒙意義?！毙枰赋龅氖?，論者多認(rèn)為夏同龢著《行政法》對于中國行政法制轉(zhuǎn)型具有開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，但對于轉(zhuǎn)型之前的傳統(tǒng)中國政府治理法制而言，織田萬著《清國行政法》仍具有不可磨滅的集成式貢獻(xiàn)。關(guān)于夏同龢其人其書，參見何勤華、龔宇婷：《中國近代行政法制的轉(zhuǎn)型——以夏同龢<行政法>的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)為中心》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。
 
[35] 參見范忠信：《律令關(guān)系、禮刑關(guān)系與律令制法律體系演進(jìn)——中華法系特征的法律淵源角度考察》，載《法律科學(xué)》2014年第4期，第31-39頁。范忠信教授在此文中將令典體系放在律令法治體系之內(nèi)討論。
 
[36] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第46-47頁。
 
[37] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第47頁。
 
[38] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第47-53頁。
 
[39] 參見蘇亦工：《論清代律例的地位及其相互關(guān)系（上/下）》，載《中國法學(xué)》1988年第5/6期。
 
[40] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第62頁。
 
[41] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第47頁。
 
[42] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第64-65頁。清代“省例”具有地方特色，今日中國之地方法規(guī)規(guī)章，也許淵源于此。參見曾哲、高珂：《清代省例：地方法對中央法的分權(quán)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。
 
[43] 本段引文參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第二編“清國行政法之淵源”，第46-76頁。此種成文法源與不成文法源，近似于傳統(tǒng)律令系統(tǒng)與禮俗系統(tǒng)。
 
[44] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第三編“行政組織”之第一章“總論”，第77-83頁。織田萬此處概括可謂鞭辟入里，抓住清帝國政體之關(guān)鍵。
 
[45] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第三編“行政組織”之第二章“皇室”，第84-144頁。由此觀之，織田萬系以日本近代行政法學(xué)家美濃部達(dá)吉之“國家法人說”與“天皇機(jī)關(guān)說”為參照，闡述清國行政法上之皇室制度體系。關(guān)于“天皇機(jī)關(guān)說”，參見董璠輿：《日本明治時(shí)期的國體與天皇機(jī)關(guān)說事件》，載《比較法研究》2011年第1期。
 
[46] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第三編“行政組織”之第四章“中央官廳”，第157-220頁。
 
[47] 參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第三編“行政組織”之第五章“地方官廳”，第221-278頁。
 
[48] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第431頁。
 
[49] 參見楊昂：《中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683-1799）》，載《政治與法律評(píng)論》2011年第1期。
 
[50] 域外法治知識(shí)的傳入最早從語詞轉(zhuǎn)換開始。林則徐1840年組織翻譯《各國律例》，魏源1842年激憤寫就《海國圖志》，其中當(dāng)然包含對東西列強(qiáng)政治體制與法律制度的介紹。參見俞江：《近代中國法學(xué)語詞的形成與發(fā)展》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第1卷，北京大學(xué)出版社2001年版。
 
[51] 參見郝鐵川：《中國近代法學(xué)留學(xué)生與法制近代化》，載《法學(xué)研究》1997年第6期。
 
[52] 參見王貴松：《論近代中國行政法學(xué)的起源》，載《法學(xué)家》2014年第4期。
 
[53] 孫兵：《漢語“行政法”語詞的由來及其語義之演變》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第1期。
 
[54] [日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，點(diǎn)校前言。
 
[55] 參見范忠信、陳景良主編：《中國法制史》，北京大學(xué)出版社2007年版，第445-449頁。
 
[56] 參見侯強(qiáng)：《晚清外交和約與近代中國法制現(xiàn)代化的啟蒙》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2005年第3期。
 
[57] 參見胡建淼、吳歡：《中國行政訴訟法制百年變遷》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。
 
[58] 參見武乾：《清末經(jīng)濟(jì)立法與近代經(jīng)濟(jì)制度在中國的奠基》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第2卷，北京大學(xué)出版社2002年版。此處不區(qū)分經(jīng)濟(jì)法與行政法，二者當(dāng)時(shí)均系初創(chuàng)，實(shí)難強(qiáng)分。
 
[59] 習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，載《求是》2019年第4期。
 
[60] 其典型者莫過于“禮法之爭”，其實(shí)爭的不僅是法條法理，還有治理模式。參見梁治平：《世紀(jì)禮法之爭：晚清遺產(chǎn)誰人繼承？》，載《法律史的視界：梁治平自選集》，廣西師范大學(xué)出版社2013年版。