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　　近年來，在中國(guó)，因強(qiáng)拆而導(dǎo)致的社會(huì)沖突愈演愈烈，盡管國(guó)務(wù)院、司法部和公安部都三令五申禁止強(qiáng)拆，然而強(qiáng)拆事件卻屢禁不絕。這是為什么呢？這是因?yàn)椋粋€(gè)規(guī)則，如果沒有懲罰違規(guī)者的強(qiáng)制性手段，就等于沒有。那么，為什么沒有有效的懲罰手段呢？這就是中國(guó)今天面臨的最重要的問題。


　　這個(gè)問題就是憲政問題。所謂憲政問題，就是一個(gè)社會(huì)的基本原則問題，就是這個(gè)社會(huì)應(yīng)該遵循什么樣的基本原則，以及如何遵循。在今天，盡管前一個(gè)問題，即用文字描述的憲法原則和法律框架還存在很多問題，但更重要的，是后一個(gè)問題，即如何在這個(gè)社會(huì)中實(shí)施這些規(guī)則的問題。


　　為什么實(shí)施憲法和法律會(huì)成為一個(gè)問題呢？這是因?yàn)閼椃ê头墒紫燃s束的，不是一般老百姓，而是公權(quán)力機(jī)構(gòu)和被委托掌握公權(quán)力的人。正是這些人才最有可能和最有能力違背和破壞社會(huì)的基本原則。而在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)中，執(zhí)行憲法和法律的部門，即行政部門，卻處于獨(dú)大地位，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)際上是行政部門的附庸，它們不可能起到約束行政部門的作用。而行政部門自己，只要我們假定它們是由理性的經(jīng)濟(jì)人組成的，就不要期望它們會(huì)自動(dòng)約束自己。


　　中國(guó)現(xiàn)有的行政部門主要是由執(zhí)政黨主導(dǎo)的。由于其一黨執(zhí)政的地位，它傾向于不受外部力量制約的結(jié)構(gòu)，以期更為便利地推行自己的政治主張。為了使這樣的政治結(jié)構(gòu)具有合理性和合法性，它提出了這樣的假說，即這一執(zhí)政黨“有自我糾錯(cuò)的能力”，這一執(zhí)政黨的黨員是“用特殊材料制成的”，天生有著自覺的道德約束，已經(jīng)不受理性經(jīng)濟(jì)人規(guī)則的支配，所以不需要外部力量的監(jiān)督。


　　然而，在執(zhí)政黨的歷史中充滿了顛覆這一假說的事實(shí)，例如，正是被描繪成執(zhí)政黨道德楷模、不受外在制約的領(lǐng)袖人物，實(shí)際上犯了最嚴(yán)重的錯(cuò)誤，成千上萬的人，包括執(zhí)政黨自己的許多高級(jí)干部，為此付出自由、尊嚴(yán)和生命的代價(jià)。中共中央也在總結(jié)“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要保證黨的領(lǐng)袖人物的活動(dòng)“處于黨和人民的監(jiān)督之下”。這就等于承認(rèn)，即使是執(zhí)政黨本身的領(lǐng)袖人物也會(huì)犯錯(cuò)誤，也要有外部力量的監(jiān)督，遑論其他黨員。


　　更不用說，這一假定在邏輯上存在著悖論，在現(xiàn)實(shí)中則成為反對(duì)執(zhí)政黨本身的利器。在邏輯上，如果說執(zhí)政黨無需受到外部力量的約束，就意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)無需受到執(zhí)政黨全體黨員的約束，進(jìn)一步意味著領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)人無需受到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的約束。由于任何組織都是由具體的人來治理和運(yùn)轉(zhuǎn)的，所以，作為個(gè)體的領(lǐng)導(dǎo)人就有可能不受約束，做出有悖于該組織初衷的事情來。這正是“文化大革命”給中國(guó)執(zhí)政黨帶來的深刻教訓(xùn)。


　　在另一方面，這種假定又形成了自上而下的同構(gòu)結(jié)構(gòu)。如果全國(guó)層次的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人可以不受外部力量的約束，地方層次的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人，也會(huì)在他們的“疆域”中，除了受黨中央的節(jié)制外，不受其它外部的約束。然而，只要在全國(guó)層次的執(zhí)政黨不受約束而形成的基本規(guī)則（如出現(xiàn)政策或工作錯(cuò)誤及出現(xiàn)腐敗時(shí)壓制媒體報(bào)道）在地方層次或部門層次的執(zhí)政黨中實(shí)行，就會(huì)同樣掩蓋錯(cuò)誤和腐敗。但這樣一來，就損害了全國(guó)層次的執(zhí)政黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，即長(zhǎng)久執(zhí)政。因?yàn)榈胤綀?zhí)政黨的錯(cuò)誤和腐敗必然會(huì)直接損害當(dāng)?shù)孛癖姷睦妫鐝?qiáng)拆所造成的惡果一樣，卻打著執(zhí)政黨的旗號(hào)。這就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨的政治聲望，從根本上動(dòng)搖執(zhí)政黨的政治合法性。


　　在全國(guó)層次的治理中，執(zhí)政黨和中央政府也要分成部門處理不同方面的事務(wù)。當(dāng)不受外部制約的部門制定不同領(lǐng)域的政策時(shí)，就會(huì)傾向于本部門及行政體系利益集團(tuán)的利益最大化，而不顧及這種傾向會(huì)損害全國(guó)人民和政府全局的利益。如教育部門頑固堅(jiān)持教育資源配置和高考的地域歧視，國(guó)土部門長(zhǎng)期執(zhí)行損害農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的政策，甚至中央銀行也在實(shí)施著損害存款人利益、而有利于國(guó)有銀行和央企的貨幣政策。這些將部門利益凌駕于全國(guó)利益之上的作法所帶來的損害是宏觀的和普遍的，如普遍的教育不公平、普遍的對(duì)農(nóng)村居民的歧視和對(duì)他們財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，以及普遍的行政部門的惡行和腐敗，從而有比地方政府偕越權(quán)力更為嚴(yán)重的后果。這使得執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)的治理成為負(fù)面的因素，造成中國(guó)社會(huì)的憲政崩壞。


　　作為全國(guó)層次的執(zhí)政黨，雖然在形式上可以通過嚴(yán)肅黨紀(jì)懲罰下級(jí)執(zhí)政黨組織及其負(fù)責(zé)人，但這樣一來就違反了它自己的原則，即它可以不受外部約束。一旦它依據(jù)法律和黨紀(jì)追究下級(jí)黨組織及其負(fù)責(zé)人的過錯(cuò)，就更會(huì)突顯它自己所犯的同樣的錯(cuò)誤。它自己也會(huì)在理論上被追究，盡管可能當(dāng)下沒有人有實(shí)際的權(quán)力追究它，但究竟讓它理不直、氣不壯。尤其是，當(dāng)現(xiàn)任的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人不如前幾任那樣具有權(quán)威性時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)方面和各個(gè)地方的不受約束的公權(quán)力機(jī)關(guān)，濫用公權(quán)力侵犯民眾財(cái)產(chǎn)和利益的現(xiàn)象就會(huì)到處泛濫。黨中央和中央政府的指令就無人理睬。這就出現(xiàn)了僭越政治。


　　這種執(zhí)政黨無需受到外部約束的理論，最終會(huì)使執(zhí)政黨本身無法約束自己，也會(huì)蒙蔽執(zhí)政黨和中央政府領(lǐng)導(dǎo)層的眼睛。因?yàn)閴褐迫舜蟠淼淖杂筛?jìng)選，干預(yù)司法使之不能公正裁判，限制思想界的批評(píng)之聲，阻礙傳媒和民眾對(duì)行政部門的監(jiān)督，最終都在最高決策層面前營(yíng)造了一個(gè)虛假的社會(huì)，在這里，他們的每一項(xiàng)政策都是“英明正確的”，受損害民眾的聲音變成了對(duì)執(zhí)政黨的稱頌之聲，社會(huì)的緊張“被和諧”了，最致命的錯(cuò)誤，如扶持壟斷國(guó)企和強(qiáng)征農(nóng)民土地的作法，變成了所謂“中國(guó)優(yōu)于美國(guó)”的特質(zhì)……這無異于將執(zhí)政黨推到“盲人騎瞎馬”的危險(xiǎn)境地。


　　由于執(zhí)政黨和中央政府對(duì)形勢(shì)的嚴(yán)重誤判，以及行政部門和地方政府的偕越政治，導(dǎo)致了政府與民眾之間的緊張。近幾年來，導(dǎo)致生命損失的惡性事件時(shí)有發(fā)生，民眾對(duì)行政部門的反感也漸成干柴烈火；有時(shí)出現(xiàn)的反抗行動(dòng)，如反對(duì)強(qiáng)拆的活動(dòng)，卻經(jīng)常被行政部門夸大為有政治意味，從而誘使中央政府對(duì)他們?yōu)E用公共暴力壓制民眾的行為采取寬容態(tài)度，甚至將“維穩(wěn)”作為更高的政治目標(biāo)，以致為了“維穩(wěn)”可以進(jìn)一步采取違反憲法和法律的手段，或者濫用暴力，或者花錢消災(zāi)；這都更進(jìn)一步地加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定。


　　一旦“維穩(wěn)”變得更為優(yōu)先，相關(guān)的行政部門，即所謂“強(qiáng)力部門”就會(huì)更為不受約束和無所顧忌。因而就可能以“維穩(wěn)”的名義，不受法律約束地去侵犯民眾的產(chǎn)權(quán)甚至生命權(quán)利，種下仇恨和動(dòng)蕩的種子。這又進(jìn)一步被認(rèn)為是不穩(wěn)定因素，從而使執(zhí)政黨和中央政府更為依賴于強(qiáng)力部門，更沒有力量去約束它們，最后就有可能受制于、甚至受害于它們。這可能會(huì)使暴力因素在政治中占有更重要的位置。


　　愛德華？吉本在《羅馬帝國(guó)衰亡史》中，講述了羅馬皇帝因懼怕政敵的刺殺和民眾的反抗而過于倚仗禁衛(wèi)軍的故事。最后本來用來保衛(wèi)皇帝的禁衛(wèi)軍卻可以決定皇帝的生死。這時(shí)暴力成了誰可以當(dāng)羅馬皇帝的基本規(guī)則。令人震驚的是，當(dāng)禁衛(wèi)軍殺害了一個(gè)羅馬皇帝后，竟然拍賣羅馬帝國(guó)的皇位。更為荒唐的是，竟然還有人買。但是這個(gè)買下羅馬皇位的人沒坐幾天皇位，就又被禁衛(wèi)軍殺了。這個(gè)故事說明，僅靠暴力統(tǒng)治不僅對(duì)民眾是一種犯罪，對(duì)統(tǒng)治者本身也是一種危險(xiǎn)。


　　解決上述問題的唯一有效的方法，就是實(shí)行憲政改革。所謂“憲政”，就是依據(jù)基本原則的社會(huì)治理。這些基本原則既可以表現(xiàn)為憲法文本，也可以表現(xiàn)為主導(dǎo)社會(huì)的主流文化傳統(tǒng)，如在傳統(tǒng)中國(guó)的儒家傳統(tǒng)。正如梁漱溟所說，儒家經(jīng)典——四書五經(jīng)就是傳統(tǒng)中國(guó)的憲法。這些基本原則是生成所有法律以及政策的基礎(chǔ)，或者被稱之為制度的制度，規(guī)則的規(guī)則。對(duì)憲政的實(shí)施就表現(xiàn)為，當(dāng)一項(xiàng)法律或政策違反了憲法原則時(shí)，就要有一種有效的機(jī)制加以阻止，甚至要懲罰違憲的當(dāng)事機(jī)構(gòu)或個(gè)人。


　　由于憲政原則是規(guī)則的規(guī)則，所以是最應(yīng)珍視和最應(yīng)受到捍衛(wèi)的規(guī)則。因?yàn)橐坏┯腥诉`反了憲政原則，由此派生的法律和政策就不會(huì)公正和有效，甚至?xí)兂晒珯?quán)力管理層利益集團(tuán)損害社會(huì)和公眾利益的工具，最后導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩甚至崩潰。所以有憲政意識(shí)的執(zhí)政集團(tuán)都會(huì)不惜代價(jià)地保衛(wèi)憲政原則。


　　如二十世紀(jì)60年代，在美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，亞拉巴馬州的州長(zhǎng)華萊士堅(jiān)決反對(duì)黑人青年進(jìn)入大學(xué)，他動(dòng)用了幾百名本地警察擋在學(xué)校門口，當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪就下令當(dāng)?shù)氐膰?guó)民警衛(wèi)隊(duì)直接歸聯(lián)邦政府管轄，并由國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的士兵護(hù)送黑人青年入校。這實(shí)際上是一次美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府之間用暴力的直接對(duì)抗，目的是捍衛(wèi)美國(guó)的憲法精神，即美國(guó)憲法第十四修正案提出的，所有的人不分種族、膚色、貧富和性別的平等權(quán)利。


　　實(shí)際上，任何一個(gè)組織內(nèi)部也要有一個(gè)基本的憲政原則。在中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史中，曾經(jīng)有過張國(guó)燾擁兵自重，違反黨中央的“北上”戰(zhàn)略，以軍事領(lǐng)導(dǎo)人的身份命令全軍“南下”，甚至自立“黨中央”的緊急關(guān)頭，當(dāng)時(shí)的黨中央盡管在軍事實(shí)力上遠(yuǎn)不如張國(guó)燾，但仍不惜冒著以兩萬中央紅軍對(duì)抗八萬四方面軍的巨大危險(xiǎn)，頂住了他的壓力，維護(hù)了“黨指揮槍”這一在當(dāng)時(shí)黨內(nèi)看來正確的憲政原則，才使紅軍不至淪為沒有原則的軍事集團(tuán)。


　　可見，任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治家，都會(huì)在維護(hù)基本原則上不惜代價(jià)。如果說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下的政府要“無為”，那是指的不要干預(yù)市場(chǎng)和與民爭(zhēng)利，那么在維護(hù)憲政原則上，就要大有作為。這是因?yàn)?，政府作為的?duì)象不是一般老百姓，而是同樣擁有公權(quán)力的各級(jí)機(jī)構(gòu)。只有真正在維護(hù)憲政原則上大有作為了，才能在市場(chǎng)和社會(huì)上無為。因?yàn)橄拗谱×说胤秸托姓块T對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)甚至侵犯，才能保護(hù)住公民和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。


　　所以，進(jìn)行憲政改革，并不一定首先意味著轟轟烈烈的修憲運(yùn)動(dòng)，而是使出維護(hù)憲法和法律的果斷措施和霹靂手段，對(duì)明顯違反憲法和法律的地方政府或行政部門的行為加以制止。這可能首先包括，對(duì)那些運(yùn)用當(dāng)?shù)鼐M(jìn)行強(qiáng)拆和壓制公民維權(quán)行為的地方政府，要直接將當(dāng)?shù)匚溲b警察置于中央政府的統(tǒng)轄之下，并直接彈壓該地地方政府濫用公共暴力的行為。對(duì)于不遵守法律和中央政府命令的地方政府和行政部門的負(fù)責(zé)人，要直接將其撤職，并令其永遠(yuǎn)不得擔(dān)任公職。


　　從另一個(gè)角度說，憲政改革的起步也不意味著要經(jīng)歷多么復(fù)雜的政治程序，因?yàn)榧热粦椪母锏闹饕康木褪窍拗菩姓块T和地方政府，對(duì)于有著憲政改革自覺的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人來說，就再簡(jiǎn)單不過了，因?yàn)檫@無需經(jīng)過其它機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，直接在政府的行政體系中進(jìn)行改革。如國(guó)務(wù)院可以直接清理各部門和地方政府中違反《憲法》和法律的行政條例，對(duì)行政部門和地方政府中違反憲法和法律的負(fù)責(zé)人直接予以懲罰。這會(huì)非常迅速地帶來煥然一新的憲政局面。


　　當(dāng)然，最艱苦的憲政改革就是要限制執(zhí)政黨自己。但是如果承認(rèn)，執(zhí)政黨的成員也是凡人，對(duì)執(zhí)政黨自己的約束就對(duì)執(zhí)政黨的長(zhǎng)久執(zhí)政有利。因?yàn)榻鼛啄甑氖聦?shí)愈來愈清楚地證明，不受約束的執(zhí)政黨會(huì)以甚至批評(píng)者都驚訝的速度腐敗和崩潰下去。濫用公權(quán)力強(qiáng)奪民間財(cái)產(chǎn)的行為已經(jīng)遍地開花，幾近瘋狂。這從根本上顛覆了執(zhí)政黨的政治合法性。只有執(zhí)政黨主動(dòng)地提出并實(shí)施約束自己的制度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。這就意味著，要將執(zhí)政黨真正（而不是口頭上）置于憲法之內(nèi)，而不是憲法之上；反映在憲政框架上，就包括：


　　——按照《憲法》、《選舉法》和《人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定獲得人大席位，并在人民代表大會(huì)中推行執(zhí)政黨的政治主張；


　　——在《憲法》中明確規(guī)定，中國(guó)公民有權(quán)依據(jù)憲法提起訴訟，并設(shè)置相應(yīng)的憲法法院；


　　——取消執(zhí)政黨對(duì)司法體系的直接干預(yù)，并將執(zhí)政黨置于憲法和法律之下，即執(zhí)政黨可以被訴；


　　——真正執(zhí)行《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”的條款，這意味著對(duì)任何違反這一規(guī)定的行政部門及其負(fù)責(zé)人予以懲罰。


　　這意味著，要讓民眾直接或間接地監(jiān)督執(zhí)政黨，讓司法體系獨(dú)立于執(zhí)政黨和行政部門，實(shí)行表達(dá)自由原則。實(shí)際上，對(duì)表達(dá)自由的壓制是對(duì)執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的損害，這不僅扭曲了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人所獲得的信息，使其做出錯(cuò)誤判斷；而且長(zhǎng)期處于虛假的信息環(huán)境中，會(huì)損害人的心理，使其不能正確面對(duì)外界的批評(píng)，也就不能及時(shí)糾正執(zhí)政黨的錯(cuò)誤。這就會(huì)損害整個(gè)執(zhí)政黨。因而，對(duì)表達(dá)自由的壓制除了暫時(shí)掩蓋當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤以外，對(duì)執(zhí)政黨沒有一點(diǎn)兒好處?！敦懹^政要》有言，“人君有過失，如日月之蝕，人皆見之?！眻?zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人犯錯(cuò)誤，就會(huì)影響到所有民眾的利益，從而不可能掩蓋得住。


　　憲政改革最根本的一點(diǎn)，就是將所有的人都納入憲政原則規(guī)范的范圍之內(nèi)。這在哲學(xué)上就毫無問題的，因?yàn)橐粋€(gè)普遍適用的原則，當(dāng)然要適用所有的人。并且越是身居政治高位的人，尤其是要受到憲法約束。對(duì)于人類社會(huì)來說，最大的政治問題是，既要由具體的個(gè)人代表社會(huì)進(jìn)行具體情境下的決策并且實(shí)施，又要保證用制度彌補(bǔ)該個(gè)人所必不可免的弱點(diǎn)和缺陷。做到這一點(diǎn)，一方面是將通過公共決策確定的憲政原則，作為任何居于政治高位的個(gè)人都不能加以增減的最高原則，一旦出現(xiàn)該個(gè)人違反甚至侵犯這些最高原則時(shí)，就存在著有效機(jī)制將其制止；另一方面，則要在該個(gè)人履行其職責(zé)時(shí)，制度化地對(duì)其咨詢、建議和審查，使其在憲政原則的框架之內(nèi)做出最好的決策并實(shí)施。


　　說到底，對(duì)于一個(gè)社會(huì)來說，由什么人來執(zhí)政，就是一個(gè)憲政問題。《尚書》有言，“皇天無親，惟德是輔”。如果一個(gè)政治集團(tuán)將人民利益和社會(huì)利益放在第一，時(shí)刻準(zhǔn)備承擔(dān)責(zé)任和改正錯(cuò)誤，用全部心身投入到公共服務(wù)中去，才可能具有政治合法性；如果將自己的利益放在民眾與社會(huì)利益之上，執(zhí)政只是為了利用公權(quán)力牟取自己的私利，就不具有政治合法性。《論語》記載，堯?qū)λ凑f：“天之歷數(shù)在爾躬，允執(zhí)其中。四海困窮，天祿永終?！比绻荒鼙M職盡責(zé)，卻利用手中的公權(quán)力侵奪民眾財(cái)產(chǎn)，讓他們變得窮困，就不會(huì)得到上天的俸祿了，即不再有政治合法性了。古今中外，概莫能外。


　　到了現(xiàn)代，憲政民主制度既可以給執(zhí)政黨提供什么是民意和憲政原則的真實(shí)信息，又是判斷一個(gè)政治集團(tuán)是否適于執(zhí)政的政治正當(dāng)程序。遵循這一制度，一個(gè)政治集團(tuán)就可能成為執(zhí)政黨，即使不能直接執(zhí)政，也可以在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督方面發(fā)揮重要的政治作用，更重要的是，可以作為執(zhí)政黨的競(jìng)爭(zhēng)者迫使執(zhí)政黨選擇更為有利于社會(huì)和民眾的政策。這樣，一個(gè)政治集團(tuán)就可以“萬歲”。如果執(zhí)政黨不積極推動(dòng)憲政改革，它最終就會(huì)被改革。


　　最后，當(dāng)然，一個(gè)真正將人民與社會(huì)放在自己前面的執(zhí)政黨，必然要超越自己。結(jié)成政黨只是推行美好政治的工具，而不可能高居政治之上。如果政黨利益與人民和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益發(fā)生沖突，就應(yīng)放棄政黨利益。然而正因如此，這個(gè)執(zhí)政黨才可能長(zhǎng)久。老子說，“天長(zhǎng)地久。天地之所以能長(zhǎng)且久者，以其不自生，故能長(zhǎng)生?！?
 

      來源: FT中文網(wǎng) | 來源日期：2012-04-17