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    官辦救濟(jì)的困境
    作者：吳鉤
    來(lái)源：《華商報(bào)》2012-12-15
    
     
    
    中國(guó)各代有各種官辦的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，初衷是為濟(jì)貧救困、賑災(zāi)恤民，但權(quán)力的深度介入、官僚化的運(yùn)作，日久都免不了弊病叢生，不但恤不了民，甚至成為“害民”之政。舊時(shí)常平倉(cāng)、義倉(cāng)與社倉(cāng)的蛻變過(guò)程，給予后人一次又一次的教訓(xùn)。
    
    常平倉(cāng)大概是中國(guó)歷史上最早的建制化官辦公益機(jī)構(gòu)（之一），漢代時(shí)已有常平倉(cāng)之設(shè)置。所謂“常平”，乃是指“谷賤時(shí)增其賈而糴，以利農(nóng)，谷貴時(shí)減賈而糶”，以平抑物價(jià)。另外，常平倉(cāng)也具有政府救濟(jì)的功能，“如遇兇荒，即按數(shù)給散災(zāi)民貧戶”。上世紀(jì)三十年代，美國(guó)羅斯福政府實(shí)行新政，還曾將常平倉(cāng)思想引入美國(guó)農(nóng)業(yè)立法?！村X穆先生的說(shuō)法，“據(jù)說(shuō)美國(guó)羅斯福執(zhí)政時(shí)，國(guó)內(nèi)發(fā)生了經(jīng)濟(jì)恐慌，聞知中國(guó)歷史上此一套調(diào)節(jié)物價(jià)的方法，有人介紹此說(shuō)，卻說(shuō)是王荊公（王安石）的新法。其實(shí)在中國(guó)本是一項(xiàng)傳統(tǒng)性的法制?！睋?dān)任過(guò)美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的華萊士也承認(rèn)，“我接任農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)后，在最快的時(shí)間內(nèi)敦促國(guó)會(huì)通過(guò)立法，把中國(guó)古代農(nóng)業(yè)政治家的實(shí)踐——‘常平倉(cāng)’引入美國(guó)農(nóng)業(yè)立法中?！?
    
    從初衷看，常平倉(cāng)不可謂不是“良法”。然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，任何官辦機(jī)構(gòu)幾乎都免不了被權(quán)力異化，常平倉(cāng)施行日久，也淪為“吏以為市，壟斷漁利”之法。漢元帝時(shí)，諸儒提出毋與民爭(zhēng)利，請(qǐng)罷常平倉(cāng)。東漢明帝又?jǐn)M設(shè)置常平倉(cāng)，有官員即以常平倉(cāng)“外有利民之名，而內(nèi)實(shí)侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平”為由，反對(duì)復(fù)置常平倉(cāng)。從漢至清，常平倉(cāng)的弊病幾乎是定期發(fā)作的。
    
    義倉(cāng)出現(xiàn)的時(shí)間晚于常平倉(cāng)，始見(jiàn)于隋朝：由官府“令民間每秋家出粟麥一石以下，貧富差等，儲(chǔ)之閭巷，以備兇年”。之后唐太宗又將義倉(cāng)之法加以完善、推廣，規(guī)定“王公已下墾田，畝納二升”，“貯之州縣，以備兇年”。常平倉(cāng)之糧出于官，而義倉(cāng)之糧出于民，由政府強(qiáng)制征收，代為管理，類似于某種強(qiáng)制保險(xiǎn)。
    
    在官府力推之下，大唐“天下州縣始置義倉(cāng)，每有饑謹(jǐn)，則開(kāi)倉(cāng)賑給”，義倉(cāng)良法，看起來(lái)很美。然而，很快，義倉(cāng)之糧便被官府挪作他用，“其后公私窘迫，漸貸義倉(cāng)支用，自中宗神龍之后，天下義倉(cāng)費(fèi)用向盡”。后世見(jiàn)識(shí)過(guò)社?；鸨徽块T挪用來(lái)填補(bǔ)財(cái)政窟窿的人，對(duì)此應(yīng)該不會(huì)感到意外。
    
    義倉(cāng)之?dāng)模浜ι跤诔Ｆ絺}(cāng)。原因宋人已說(shuō)得很清楚了：“常平出于官，義倉(cāng)出于民。出于官者，官自斂之，其弊雖不足以利民，亦不至于病民。出于民者，民實(shí)出之，官實(shí)斂之，其斂不但民無(wú)給，而官且病之，文移星火，指為常賦?！绷x倉(cāng)之法，最后變成官府加稅的名目，人民不但得不到救濟(jì)，反而被強(qiáng)加了負(fù)擔(dān)。
    
    社倉(cāng)是傳統(tǒng)社會(huì)的NGO。第一個(gè)社倉(cāng)由南宋士紳魏掞之1150年創(chuàng)立于福建招賢里。稍后（1168年），魏掞之的好友朱熹也在五夫里設(shè)立社倉(cāng)。宋儒設(shè)置社倉(cāng)的初衷，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為當(dāng)時(shí)的官方救濟(jì)如常平倉(cāng)不盡可靠，那么士紳就應(yīng)當(dāng)擔(dān)起造福鄉(xiāng)里之責(zé)，建立民間的自我救濟(jì)體系，這樣，鄉(xiāng)人遇到兇歲饑荒時(shí)就不必全然依賴有司了。
    
    社倉(cāng)類似于今日社會(huì)賢達(dá)所辦理的農(nóng)村小額扶貧信貸，每年在青黃不接的五月份放貸，借米的人戶則在收成后的冬季納還本息。與青苗法不同，社倉(cāng)由地方士紳組織并管理，人戶是否要借貸也采取自愿原則，“如人戶不愿請(qǐng)貸，亦不得妄有抑勒”。抑勒，就是強(qiáng)制、攤派之意。在朱熹的規(guī)劃中，特別強(qiáng)調(diào)了社倉(cāng)運(yùn)作應(yīng)獨(dú)立于官方權(quán)力系統(tǒng)之外，不受官府干預(yù)。
    
    1181年，朱熹上奏朝廷，建議在全國(guó)推行社倉(cāng)之法。宋孝宗采納了朱熹之議，下詔推廣社倉(cāng)，四五十年下來(lái)，朱子社倉(cāng)“落落布天下”。然而，在社倉(cāng)獲得官府青睞的過(guò)程中，隨著國(guó)家權(quán)力的介入越來(lái)越深，這一NGO組織也慢慢變質(zhì)，最后居然成了“領(lǐng)以縣官，主以案吏”的官辦機(jī)構(gòu)，并且跟青苗法一樣暴露出“害民”的弊病，漸漸淪為害民之法，“非蠧于官吏，則蠧于豪家”。值得指出的是，“蠧于官吏”的危害無(wú)疑更甚于“蠧于豪家”，因?yàn)楣倮粽莆罩昂兰摇彼鶝](méi)有的國(guó)家權(quán)力。時(shí)人俞文豹描述了南宋晚期社倉(cāng)“蠧于官吏”的情形：一方面官府強(qiáng)制征收倉(cāng)米，另一方面又將倉(cāng)米挪作他用，即使遇到荒年，也“未嘗給散”。民間公益給權(quán)力一插手，就變得烏煙瘴氣了。
    
    南宋末，朱熹的“再傳弟子”黃震對(duì)官辦的廣德軍社倉(cāng)進(jìn)行了“國(guó)退民進(jìn)”的改革，“請(qǐng)照本法（朱子社倉(cāng)之法）一切歸之民”，即恢復(fù)社倉(cāng)的NGO本色，委任地方士紳掌管倉(cāng)米的借貸，官方只負(fù)責(zé)監(jiān)督社倉(cāng)“照官秤公平出貸”，而不準(zhǔn)插手社倉(cāng)的具體運(yùn)作。黃震的社倉(cāng)改革方向當(dāng)然是對(duì)的。宋代社倉(cāng)原本就是由士紳發(fā)起于民間、并且在士紳主持下運(yùn)作良好的社會(huì)自組織，又何必要官府插上一腳？
    
    社倉(cāng)發(fā)展到清代時(shí)，又由于受政府控制，也出現(xiàn)了“蠧于官吏”的弊?。骸敖鼇?lái)官為經(jīng)理，大半皆藉挪移，日久并不歸款，設(shè)有存余，管理之首事與胥吏亦得從中盜賣”。到清代后期，由于社倉(cāng)已荒廢，不可修補(bǔ)，又有士紳出來(lái)“募捐田畝”，購(gòu)置房屋設(shè)立義倉(cāng)，“辦理積倉(cāng)備荒”。這里的“義倉(cāng)”，為紳辦，已不同于隋唐時(shí)期的官辦義倉(cāng)。這是義倉(cāng)的再生。
    
    現(xiàn)在，我們回頭看看常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)的興衰軌跡，似乎可以得出一個(gè)道理：官辦的公益救濟(jì)，雖然從其初衷看，是“利民之良法”，但只要運(yùn)行日久，幾乎都無(wú)可避免地淪為“害民之惡法”。另一方面，面對(duì)官辦機(jī)構(gòu)的缺陷或敗壞，儒家士君子也有足夠的熱情與技藝組織民間結(jié)社互助，主持NGO的良性運(yùn)行。這才是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)得以生生不息的內(nèi)在動(dòng)力。