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政府是不是越小越好？

作者：吳鉤

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

          節(jié)選自 吳鉤新書《宋潮：變革中的大宋文明》

時(shí)間：孔子二五七一年歲次辛丑九月三十日丙辰

          耶穌2021年11月4日

我比較過明人王鏊《姑蘇志》收錄的宋明二朝官廨，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，明朝蘇州府的政府機(jī)構(gòu)數(shù)目，大約比宋朝時(shí)的減少了三分之二。

表面來看，簡(jiǎn)樸的政府部門設(shè)置，可以將官員數(shù)目控制在最小規(guī)模，并以很低的稅率來維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。朱元璋建立的明王朝確實(shí)保持著非常低的稅率，據(jù)黃仁宇的研究，“16世紀(jì)末，全國(guó)田賦額最重的為南直隸蘇州府，約占農(nóng)村收入的20%。此外各府縣一般都在10%以下，其中又有輕重的不同，山東曹縣全縣的賦役約占農(nóng)村收入的9%，去蘇州不遠(yuǎn)的溧陽(yáng)縣，情形就更為奇怪，約在1-5%之間”。至于明代的商業(yè)稅，更是微不足道，簡(jiǎn)直可以忽略不計(jì)。就比例而言，同時(shí)期的日本大名政權(quán)，稅額占國(guó)民收入的50%；就總數(shù)而言，17世紀(jì)末期的英國(guó)，人口僅為明代中國(guó)的1/30，稅收總額卻與明王朝相大體相埒。

我們也可能習(xí)慣于認(rèn)為，“精兵簡(jiǎn)政”、“輕賦薄斂”是好事情。但實(shí)際上，稅率過低、政府過簡(jiǎn)，不可能形成優(yōu)良的治理。為什么這么說呢？讓我們先來聽聽孟子老人家的說法。

魏國(guó)的執(zhí)政白圭曾向孟子請(qǐng)教：“我計(jì)劃二十稅一（按5%的稅率征收），您覺得如何？”孟子反問他：“人口萬(wàn)戶的都城，只有一人制作陶器，可以嗎？”白圭說：“不可以。這樣的話，器皿將不足用?！泵献痈嬖V他，對(duì)啊，二十稅一的道理也是如此。只有在政體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)落后的北方部落，才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國(guó)是超大規(guī)模之國(guó)，需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品，需要“百官有司”治理國(guó)家，二十稅一怎么夠？

孟子心儀的是“什一稅”，即10%的稅率。在孟子那個(gè)時(shí)代，政府的職能還比較簡(jiǎn)單，什一稅是適當(dāng)?shù)模搅怂纬?、明朝的時(shí)候，社會(huì)的發(fā)展要求政府提供更多的公共品，什一稅顯然已經(jīng)偏低了。朱元璋創(chuàng)立、明清相承的低稅率、低配置政府，只能維持最低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)，而無(wú)法提供稍多一點(diǎn)的公共品，以致明代嘉靖年間山東夏津縣修志，引述時(shí)人之感嘆：“今之守令，凡城池、學(xué)校、公署、鋪舍、橋梁之類，以興修為大禁，廢不舉，敝不葺，荒頹敗落之甚，竟諉之不知?！敝敝镣砬逯畷r(shí)，但凡城市的消防、筑路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務(wù)，地方政府亦都無(wú)力主持，只能靠紳商辦理。

此時(shí)，在近代化早已展開的西方，隨著政府必須介入、處理更多的公共事務(wù)越來越繁多，政府部門的設(shè)置也越來越完備，從某個(gè)角度來說，近代化的過程就是政府機(jī)構(gòu)膨脹的過程。比如英國(guó)，19世紀(jì)之前，“城市政府僅僅承擔(dān)了非常有限的公共服務(wù)職能：市政管理職能僅僅涉及供水、衛(wèi)生和提供少量的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)管理職能也僅限于維護(hù)社會(huì)治安，基本上沒有專門的城市管理機(jī)構(gòu)”，但在“19世紀(jì)初期，城市中出現(xiàn)了負(fù)責(zé)道路、街燈、治安、衛(wèi)生和其他市政工程的政府部門”。

美國(guó)也是如此，19世紀(jì)之前，“市政府雖然參予筑路、衛(wèi)生、供水等事業(yè),但僅僅發(fā)揮了微不足道的作用”，但到了19世紀(jì)，“市政府不得不承擔(dān)更多的職能”，成立更多的政府職能部門，“僅費(fèi)城一市就設(shè)有個(gè)州立部門”。

而按明清時(shí)期的政府編制與財(cái)政水平，別說向社會(huì)提供公共品，甚至連政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成為問題。由于地方政府缺乏辦公經(jīng)費(fèi)，明代衙門的“文具紙張，甚至桌椅板凳、公廨之修理”，都得“零星雜碎的向村民征取”；官設(shè)驛站的馬夫、步夫、水夫，亦都以役的方式在民戶中僉派，且驛遞所需的馬匹以及馬鞍、韁繩、草料等配套，全都由馬夫自己承擔(dān)；就連稅糧的征收與解押，也是攤派給民間的大戶人家，叫做“糧長(zhǎng)”，而解運(yùn)皇糧所產(chǎn)生的“舡車之費(fèi)”，還是由糧長(zhǎng)自掏腰包。超低稅率的缺陷，最后只能通過極度落后的實(shí)物征用及全民配役（役，即人身稅）來彌補(bǔ)。

為了維持政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，明清官員不得不依賴私力補(bǔ)救。清代有一句民諺，叫做“無(wú)幕不成衙”，這個(gè)“幕”，是指地方長(zhǎng)官私人聘請(qǐng)的行政顧問——幕友，俗稱“師爺”。為什么說“無(wú)幕不成衙”呢？因?yàn)榘疵髑骞僦?，地方政府只配置極少的佐貳官，根本無(wú)法對(duì)付刑獄、詞訟、財(cái)稅、會(huì)計(jì)、文移等日常事務(wù)；且長(zhǎng)官本人又是做八股文出身，讀書時(shí)，對(duì)“兵刑、財(cái)賦、河渠、邊塞之利病”，皆漠不關(guān)心，一竅不通，及至“授之以官，畀之以政”，自然“懵然于中而無(wú)以應(yīng)”。怎么辦？他們惟有自己聘請(qǐng)師爺幫忙。

明朝中后期，府、州、縣的衙門已出現(xiàn)聘用幕賓的風(fēng)氣，至清代更為盛行，再小的衙門，都得有一個(gè)刑名師爺，佐理刑獄與詞訟；一個(gè)錢谷師爺，佐理財(cái)政與稅收。清朝人自己說：“各省的那些衙門，無(wú)論大小，總有一位刑名老夫子，一位錢谷老夫子。”而公務(wù)繁忙的衙門，除了必不可少的刑名師爺與錢谷師爺，還需要聘請(qǐng)書啟師爺（起草公文）、賬房師爺（財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)）、征比師爺（稽查賦稅征收情況）、知客師爺（招待賓客）、掛號(hào)師爺（掌管函件），等等。時(shí)人論曰：“幕友亦勢(shì)所然也，自督撫以迄州縣，凡兵刑錢谷，事極紛繁，茍非佐理有人，豈能免夫叢脞。故一署之中，多者十余人，少亦三五人，匡正贊襄，責(zé)任頗為繁重?！笨梢赃@么說吧，若是沒有師爺，清朝的衙門根本就玩不轉(zhuǎn)。

然而，師爺從事的雖然是公務(wù)，卻沒有公務(wù)員身份，只能躲在幕后，不能走上臺(tái)前，他們的薪水也是地方長(zhǎng)官自掏腰包支付的。換言之，地方官個(gè)人承擔(dān)了行政成本，而明清官員的正式俸祿又很低，那他們不拼命撈錢才怪哩。

我們都知道“冗官冗政”是一種弊政。不過，我們也不能因?yàn)槿吖儆斜?，便以為政府越?jiǎn)樸越好，官員越減少越好。恰如其分、切合時(shí)代需要、契合社會(huì)發(fā)展的政府配置，才是可取的。

責(zé)任編輯：近復(fù)