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宋王朝的國家福利與“福利病”

作者：吳鉤

來源：作者賜稿

          摘自 吳多納新書《宋潮：變革中的大宋文明》

許多人可能都會以為，現(xiàn)代國家福利制度起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》。這部法典將貧困人口分成兩大類，一類是“值得救濟的窮人”，包括年老及喪失勞動力的殘疾人、失去依靠的兒童，教區(qū)負有救濟他們的責(zé)任，如給成年人提供救濟金、衣物和工作，將貧窮兒童送到指定的人家寄養(yǎng)，待長到一定年齡時再送去當學(xué)徒工；另一類是“不值得被救濟的人”，包括流浪漢、乞丐，他們將被關(guān)進監(jiān)獄或送入教養(yǎng)院，接受強制勞動。

一些學(xué)者會告訴你，《伊麗莎白濟貧法》的頒行，意味著英國“建立了全世界第一個社會救助制度”。這么言之鑿鑿的人，肯定不知道，也想象不到，比《伊麗莎白濟貧法》更完備、更富人道主義精神的福利救濟制度，實際上早在11~13世紀已經(jīng)出現(xiàn)于宋代中國。

不相信嗎？請跟著13世紀意大利的商人、旅行家馬可·波羅到杭州看看南宋遺留下來的福利機構(gòu)。馬可·波羅在到達杭州之前，聽說宋朝設(shè)有一種福利性的育嬰機構(gòu)：“諸州小民之不能養(yǎng)其嬰兒者，產(chǎn)后即棄，國王盡收養(yǎng)之。記錄各兒出生時之十二生肖以及日曜，旋在數(shù)處命人乳哺之。如有富人無子者，請求國王賜給孤兒，其數(shù)惟意所欲。諸兒長大成人，國王為之婚配，賜之俾其存活，由是每年所養(yǎng)男女有二萬人。”

等到他來到杭州時，已經(jīng)元朝了，杭州的育嬰機構(gòu)早已荒廢多時。不過，他看到了另一種叫做“養(yǎng)濟院”的福利機構(gòu)：“日間若在街市見有殘廢窮苦不能工作之人，送至養(yǎng)濟院中收容。此種養(yǎng)濟院甚多，舊日國王所立，資產(chǎn)甚巨。其人疾愈以后，應(yīng)使之有事可作?！?o:p>

我知道，你的心里還有疑問：馬可·波羅的記述可靠嗎？

國家福利

我們不妨以宋朝人自己的記錄為參證。吳自牧《夢粱錄》載，“宋朝行都于杭，若軍若民，生者死者，皆蒙雨露之恩”——

1）“民有疾病，州府置施藥局于戒子橋西，委官監(jiān)督，依方修制丸散【口父】咀，來者診視，詳其病源，給藥醫(yī)治，……或民以病狀投局，則畀之藥，必奏更生之效”；

2）“局側(cè)有局名慈幼，官給錢典雇乳婦，養(yǎng)在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無力撫養(yǎng)，拋棄于街坊，官收歸局養(yǎng)之，月給錢米絹布，使其飽暖，養(yǎng)育成人，聽其自便生理，官無所拘”；

3）“老疾孤寡、貧乏不能自存及丐者等人，州縣陳請于朝，即委錢塘、仁和縣官，以病坊改作養(yǎng)濟院，籍家姓名，每名官給錢米贍之”；

4）“更有兩縣置漏澤園一十二所，寺庵寄留槥櫝無主者，或暴露遺骸，俱瘞其中，仍置屋以為春秋祭奠，聽其親屬享祀，官府委德行僧二員主管”。

《夢粱錄》所載者，是宋政府針對貧困人口而設(shè)立的四套福利系統(tǒng)：1）施藥局為醫(yī)藥機構(gòu)，代表醫(yī)療福利；2）慈幼局為福利孤兒院，代表兒童福利；3）養(yǎng)濟院為福利養(yǎng)老院，代表養(yǎng)老福利；4）漏澤園為福利公墓，代表殯葬福利。如果我們有機會到南宋時的杭州參觀，走到戒子橋西，便可以看到施藥局，旁邊則是慈幼局，馬可·波羅聽聞的福利育嬰機構(gòu)，便是慈幼局。

這些福利機構(gòu)并非僅僅設(shè)于都城杭州。北宋后期，朝廷已經(jīng)要求“諸城、寨、鎮(zhèn)、市戶及千以上有知監(jiān)者，依各縣增置居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園”。凡戶口達到千戶以上的城寨鎮(zhèn)市，都必須設(shè)立居養(yǎng)院（即養(yǎng)濟院）、安濟坊、漏澤園，更別說人口更集中的州縣城市了。南宋時，一些州縣又創(chuàng)設(shè)了收養(yǎng)棄嬰與孤兒的慈幼局，寶祐四年（1256），宋理宗下詔要求“天下諸州建慈幼局”，將慈幼機構(gòu)推廣至各州縣。

宋理宗還說了一個心愿：“必使道路無啼饑之童。”至少在京畿一帶，這位君主的理想已得以實現(xiàn)，因為一名元朝文人說：“宋京畿各郡門有慈幼局。蓋以貧家子多，輒厭而不育，乃許其抱至局，書生年月日時，局設(shè)乳媼鞠育之。他人家或無子女，許來局中取去為后。故遇歲侵，貧家子女多入慈幼局。是以道無拋棄之子女。若冬遇積雨雪，亦有賜錢例。雖小惠，然無甚貧者。此宋之所以厚養(yǎng)于民，而惠澤之周也。”這一記錄，也可以證明馬可·波羅所言不虛。

北宋時期雖然尚未出現(xiàn)專設(shè)的慈幼局，不過已有針對孤兒、棄嬰的救濟，宋徽宗曾詔令居養(yǎng)院同時收養(yǎng)孤兒：“孤貧小兒可教者，令入小學(xué)聽讀，其衣襕于常平頭子錢內(nèi)給造，仍免入齋之用。遺棄小兒，雇人乳養(yǎng)，仍聽宮觀、寺院養(yǎng)為童行”。

南宋初，宋高宗又下詔推行“胎養(yǎng)助產(chǎn)令”：“禁貧民不舉子，有不能育嬰者，給錢養(yǎng)之?！苯o錢的標準是：“應(yīng)州縣鄉(xiāng)村五等、坊郭七等以下戶，及無等第貧乏之家，生男女不能養(yǎng)贍者，于常平錢內(nèi)，人支四貫文省”，符合救助條件的家庭，生育一名嬰兒可獲政府補助4貫“奶粉錢”。宋孝宗時又改為“每生一子，給常平米一碩、錢一貫，助其養(yǎng)育”。許多州縣還設(shè)有地方性的“舉子倉”，由地方政府向貧家產(chǎn)婦發(fā)放救濟糧，一般標準是“遇民戶生產(chǎn)，人給米一石”。

如果說，胎養(yǎng)令、舉子倉與慈幼局代表了宋朝貧民“生有所育”的福利，養(yǎng)濟院的出現(xiàn)則反映了宋人“老有所養(yǎng)”的福利。養(yǎng)濟院是收養(yǎng)鰥寡、孤獨、貧困老人的福利院，北宋時稱為“居養(yǎng)院”，創(chuàng)建于元符元年（1098），這年宋哲宗下詔：“鰥寡孤獨貧乏不能自存者，以官屋居之，月給米豆；疾病者，仍給醫(yī)藥。”崇寧五年（1106），宋徽宗賜名“居養(yǎng)院”，南宋時則多以“養(yǎng)濟院”命名。

按宋人習(xí)慣，“六十為老”，年滿60歲的老人，若屬鰥寡、孤獨、貧困，老無所依，居養(yǎng)院即有義務(wù)收養(yǎng)。宋徽宗時還一度將福利養(yǎng)老的年齡調(diào)低到50歲：“居養(yǎng)鰥寡孤獨之人，其老者并年滿五十歲以上，許行收養(yǎng)，諸路依此。”按北宋后期居養(yǎng)院的救濟標準，“應(yīng)居養(yǎng)人，日給粳米或粟米一升、錢十文省，十一月至正月加柴炭錢五文省”。

宋人還有“病有所醫(yī)”的福利——體現(xiàn)為福利藥局與福利醫(yī)院的設(shè)置。熙寧變法期間，宋政府成立了營利性的合賣藥所，宋徽宗將它改造成福利性的和劑局、惠民局，南宋相沿，行在臨安與地方州縣均設(shè)有官藥局。官藥局類似于現(xiàn)在的平價門診部、平價大藥房，如江東提刑司撥官本百萬，開設(shè)藥局，“制急于民用，……民有疾咸得赴局就醫(yī)，切脈約藥以歸”；建康府的惠民藥局，“四鋪發(fā)藥，應(yīng)濟軍民，收本錢不取息”；臨安府的施藥局，“其藥價比之時直損三之一，每歲糜戶部緡錢數(shù)十萬，朝廷舉以償之”，施藥局診病配藥，藥價只收市場價的三分之二，由戶部發(fā)給補貼。有時候，施藥局也向貧困人家開放義診，并免費提供藥物。

除了官藥局，宋代還設(shè)有福利醫(yī)院，即安濟坊。安濟坊配備有專門的醫(yī)護人員，每年都要進行考核：“安濟坊醫(yī)者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會人數(shù)，以為殿最，仍立定賞罰條格?！辈∪嗽诎矟豢色@得免費的救治和伙食，并實行病人隔離制，以防止傳染：“宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍?！?o:p>

此外，宋朝的一些地方政府還設(shè)立了安樂廬，這是針對流動人口的免費救治機構(gòu)。如南宋時，建康府人口流動頻繁，常常有旅人“有病于道途，既無家可歸，客店又不停者，無醫(yī)無藥，傾于非命，極為可念”，政府便設(shè)立安樂廬，凡“行旅在途”之人，發(fā)現(xiàn)身有疾病后均可向安樂廬求醫(yī)，“全活者不勝計”。

人生的起點是搖籃，人生的歸宿是墳?zāi)?，最后我們還要看看宋朝在“死有所葬”方面的福利。歷朝官府都有設(shè)義冢助葬貧民、流民的善政，但制度化的福利公墓建設(shè)要到北宋后期才出現(xiàn)，宋徽宗要求各州縣都要建造福利公墓，取名“漏澤園”：“凡寺觀旅梓二十年無親屬、及死人之不知姓名、及乞丐或遺骸暴露者，令州縣命僧主之，擇高原不毛之土收葬，名漏澤園”。蔡京政府對漏澤園的建設(shè)尤為得力。

漏澤園有一套非常注重逝者尊嚴的制度：“應(yīng)葬者，人給地八尺、方磚二口，以元寄所在及月日、姓名若其子娉、父母、兄弟、今葬字號、年月日，悉鐫訖磚上，立峰記識如上法。無棺柩者，官給。已葬而子娉親屬識認，今乞改葬者，官為開葬，驗籍給付。軍民貧乏，親屬愿葬漏澤園者，聽指占葬地，給地九尺。無故若放牧，悉不得入。仍于中量置屋，以為祭奠之所，聽親屬享祭追薦?！?o:p>

根據(jù)這段記載，可以知道，漏澤園的墳?zāi)褂薪y(tǒng)一規(guī)格，約八尺見方，以兩塊大方磚銘刻逝者的姓名、籍貫、生辰、安葬日期，有親屬信息的，也刻于磚上，作為標記。沒有棺木的逝者，政府給予棺木收殮；已在漏澤園安葬者，如果有親屬愿意遷葬他處，政府將給予方便；貧困家庭的親人去世后想安葬于漏澤園的，政府也允許——當然，不用收費。漏澤園設(shè)有房屋，以便逝者的親屬來此祭祀。

總而言之，對于貧困人口，宋朝政府試圖給予“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿魂P(guān)懷，提供的基本福利涵蓋了對“生老病死”的救濟。宋徽宗曾毫不謙虛地說：“鰥寡孤獨，古之窮民，生者養(yǎng)之，病者藥之，死者葬之，惠亦厚矣?！彼未＠l(fā)達，不管跟后來的元明清時期相比，還是與近代化剛剛開始時的歐洲國家相較，都堪稱領(lǐng)先一步。

過度福利

更有意思的是，宋朝“濟貧政策所引發(fā)的關(guān)注及批評，已有類似近代國家福利政策之處”。近代國家常見的從福利政策衍生出來的“福利病”，同樣存在于宋朝。請注意，我們要說的宋朝“福利病”，是指國家福利制度的衍生問題，而不是管理不善或制度漏洞所導(dǎo)致的弊病。

正如我們在一些福利國家所看到的情形，宋朝政府的福利政策在推行過程中也誘發(fā)了“過度福利”的問題。宋徽宗的詔書一再指出過這個問題。

大觀三年（1109）四月，宋徽宗在一份手詔上說：“居養(yǎng)、安濟、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨養(yǎng)生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過，甚者至于許供張，備酒饌，不無苛擾。”有些州縣的福利機構(gòu)為救濟對象提供酒饌，待遇不可謂不優(yōu)厚。皇帝要求有司糾正這股“過度福利”之風(fēng)：“立法禁止，無令過有姑息?！?o:p>

次年，即大觀四年八月，徽宗重申：“比年有司躡望，殊失本指。至或置蚊帳，給肉食，許祭醮，功贈典，日用即廣，縻費無藝?！痹t令各州縣停止福利擴張與靡費鋪張，除了居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園之外，不要自行設(shè)置其他的福利機構(gòu)。

十年后，即宣和二年（1120）六月，宋徽宗再次下詔批評了居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園“資給過厚”的做法：“居養(yǎng)、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當，如給衣被器用，專雇乳母及女使之類，皆資給過厚。常平所入，殆不能支。”居養(yǎng)院與安濟坊不但免費提供一切日常用具，還替接受救濟的人雇請了乳母、保姆與陪護，以致政府的財政撥款入不敷出。

《嘉泰會稽志》也記載說，“居養(yǎng)院最侈，至有為屋三十間者。初，遇寒惟給紙衣及薪，久之，冬為火室給炭，夏為涼棚，什器飾以金漆，茵被悉用氈帛，婦人、小兒置女使及乳母。有司先給居養(yǎng)、安濟等用度，而兵食顧在后。”

這種“縻費無藝”的“過度福利”，顯然跟制度缺陷、監(jiān)管不力造成的“福利腐敗”并非同一回事。宋代的福利機構(gòu)當然存在著不同程度的腐敗問題，不過那是另一個話題了。我們現(xiàn)在看到的宋代“過度福利”，與其說是福利腐敗，不如說跟政府的施政偏好密切相關(guān)。

宋朝福利的鼎盛期是蔡京執(zhí)政的時期。為什么蔡京那么熱衷于推行福利政策？因為他是新黨領(lǐng)袖王安石的繼承人，用現(xiàn)在的話語來說，北宋新黨具有鮮明的左派風(fēng)格，他們推動變法的目標之一便是“振乏絕，抑兼并”，希望運用國家的強制力與財政資源，救濟貧困人口，抑制兼并，防止貧富分化懸殊。

蔡京拜相執(zhí)政之年，宋徽宗將年號“建中靖國”改為“崇寧”，即意味著君臣宣告終止之前調(diào)和左右的折中政治，恢復(fù)熙寧變法的左翼路線。蔡京政府也確實以“振乏絕，抑兼并”為己任。蔡氏曾經(jīng)告訴徽宗：“自開阡陌，使民得以田私相貿(mào)易，富者恃其有余，厚立價以規(guī)利；貧者迫于不足，薄移稅以速售，而天下之賦調(diào)不平久矣?！北磉_了對貧富差距與社會不公的關(guān)切。后來蔡京下臺，接任的宰相王黼“陽順人心，悉反蔡京所為”，其中就包括“富戶科抑一切蠲除之”，這反證了蔡京執(zhí)政時實行過“科抑富戶”的左翼政策。

也因此，蔡京一上臺執(zhí)政，居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園的建設(shè)便迅速在全國鋪開，乃至出現(xiàn)“過度福利”。而當蔡京罷相時，宋朝的福利制度又會發(fā)生收縮，如大觀四年、宣和二年，皇帝下詔糾正“過度福利”，都是蔡京罷相之時。

養(yǎng)懶漢

我們現(xiàn)在都說，優(yōu)厚的福利制度下，很容易“養(yǎng)懶漢”。在蔡京執(zhí)政之際、北宋福利制度迅速擴張的時期，確實出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的問題，比如一些州縣的居養(yǎng)院和安濟坊，由于政府提供的生活條件非常不錯，“置蚊帳，給肉食”，甚至還有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壯者，游惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居養(yǎng)院或安濟坊中賴著不走，白吃白喝白睡。

許多到過西歐國家旅游的人都會發(fā)現(xiàn)，高福利制度已經(jīng)深刻塑造了西方人的生活方式與生活節(jié)奏：每天工作幾小時，要么就成天曬太陽，經(jīng)常休假旅游，大街上很少看到行色匆匆的上班族。這種圖享樂、慢節(jié)奏的生活風(fēng)氣，也出現(xiàn)在南宋時的杭州社會。

如果馬可·波羅在南宋時就來到杭州，他將會看到，西湖一帶，“湖山游人，至暮不絕。大抵杭州勝景，全在西湖，他郡無此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孫，五陵年少，賞心樂事之時，詎宜虛度？至如貧者，亦解質(zhì)借兌，帶妻挾子，竟日嬉游，不醉不歸。此邦風(fēng)俗，從古而然，至今亦不改也”。終日游玩的人，不但有“公子王孫、五陵年少”這等富貴子弟，還有“解質(zhì)借兌”（類似于今日城市剛剛興起的“貸款旅游”）的城市貧民，“不特富家巨室為然，雖貧乏之人，亦且對時行樂也”。

這些貧乏的市民為什么能夠“對時行樂”，乃至敢于“解質(zhì)借兌，帶妻挾子，竟日嬉游”？不怕餓死么？不怕。因為南宋杭州市民享受到的福利非常豐厚。

請看周密《武林舊事》的記載：“都民素驕，非惟風(fēng)俗所致，蓋生長輦下，勢使之然。若住屋則動蠲公私房賃，或終歲不償一钚。諸務(wù)稅息，亦多蠲放，有連年不收一孔者，皆朝廷自行抱認。諸項窠名，恩賞則有‘黃榜錢’，雪降則有‘雪寒錢’，久雨久晴則又有‘賑恤錢米’，大家富室則又隨時有所資給，大官拜命則有所謂‘搶節(jié)錢’，病者則有施藥局，童幼不能自育者則有慈幼局，貧而無依者則有養(yǎng)濟院，死而無殮者則有漏澤園。民生何其幸歟。”

南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不計在內(nèi)）包括：減免賦稅，經(jīng)常蠲免房屋租金；遇上大節(jié)慶，政府會發(fā)“黃榜錢”，碰上大雪天，發(fā)“雪寒錢”，久雨久旱則發(fā)放“賑恤錢米”；貧困的病人可到施藥局免費診治取藥，被遺棄的孤兒會被收養(yǎng)入慈幼局，貧而無依之人送入養(yǎng)濟院養(yǎng)老，死而無殮者安葬在漏澤園。

——換成我們生活在這樣的福利制度下，即使身無分文，也是敢“貸款旅游”，帶著老婆孩子玩?zhèn)€痛快的。對不？

貧者樂而富者擾

福利制度看起來很誘人，但天下沒有免費的午餐，羊毛最終出在羊身上，不是出在這群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府維持居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園等福利機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，有幾個來源：左藏庫，即國家財政撥款；內(nèi)藏錢，皇室經(jīng)費的資助；公田的租息收入；國營商業(yè)機構(gòu)的收入，比如“僦舍錢”，即官營貨棧的租金收入；常平倉的利息錢米。其中常平倉的息錢為大頭。如果常平倉息錢不足用，通常就只能挪用其他用途的財政款項或者增加稅收了。

陸游的《老學(xué)庵筆記》記述了崇寧年間各州縣傾財政之力辦理福利救濟的情形：“崇寧間初興學(xué)校，州郡建學(xué)，聚學(xué)糧，日不暇給。士人入辟雍，皆給券，一日不可緩，緩則謂之害學(xué)政，議罰不少貸。已而置居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園，所費尤大，朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能枝梧。諺曰：‘不養(yǎng)健兒，卻養(yǎng)乞兒。不管活人，只管死尸。’蓋軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也?！币圆叹┱氖┱茫葷毭竦母＠С鰞?yōu)先于軍費開銷。軍糧缺乏，可以容忍；濟貧不力，則會被問責(zé)。

這并非陸游的虛構(gòu)，因為徽宗的詔書可以佐證。宣和二年六月十九日，皇帝詔曰：居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園救濟過度，“常平所入，殆不能支。天下窮民飽食暖衣，猶有余峙；而使軍旅之士稞食不繼，或至逋逃四方，非所以為政之道”。難怪當時的民諺要譏笑蔡京政府“不養(yǎng)健兒，卻養(yǎng)乞兒”。

這是占用財政撥款的情況。宋徽宗的詔書還提到因“過度福利”而導(dǎo)致民間稅負加重的問題：大觀三年四月二日，皇帝手詔：“聞諸縣奉行（福利救濟）太過，甚者至于許供張，備酒饌，不無苛擾?！边@里的“苛擾”，便指政府增稅，騷擾民間?！端问贰な池浿尽芬卜Q，蔡京時代的居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園“糜費無藝，不免率斂，貧者樂而富者擾矣”?！奥蕯俊币彩窃龆惖囊馑?。由于宋代的賦稅主要由富戶承擔(dān)，而福利機構(gòu)的救濟對象為貧民，所以便出現(xiàn)“貧者樂而富者擾”之譏。

洪邁《夷堅志》中有一則“優(yōu)伶箴戲”的故事，辛辣諷刺了蔡京時代“貧者樂而富者擾”的福利制度。故事說，三名雜劇伶人在內(nèi)廷表演滑稽戲時，飾演成儒生、道士與僧人，各自解說其教義。

儒生先說：“吾之所學(xué)，仁義禮智信，曰‘五?！??！比缓蟛梢?jīng)書，闡述“五常”之大義。道士接著說：“吾之所學(xué)，金木水火土，曰‘五行’?！币嘁?jīng)據(jù)典，夸說教義。

輪到僧人說話，只見他雙掌合十，說道：“你們兩個，腐生常談，不足聽。吾之所學(xué)，生老病死苦，曰‘五化’。藏經(jīng)淵奧，非汝等所得聞，當以現(xiàn)世佛菩薩法理之妙為汝陳之。不服，請問我?！?o:p>

儒生與道人便問他：“何謂生？”僧人說：“（如今）內(nèi)自太學(xué)辟雍，外至下州偏縣，凡秀才讀書，盡為三舍生。華屋美饌，月書季考；三歲大比，脫白掛綠，上可以為卿相。國家之于生也如此。”（這里的“生”，伶人理解為“書生”，指的是國家的教育福利，恰可彌補我們前述所未及之處。）

又問：“何謂老？”僧人說：“（昔者）老而孤獨貧困，必淪溝壑。今所在立孤老院，養(yǎng)之終身。國家之于老也如此?！?o:p>

又問：“何謂??？”僧人說：“（生民）不幸而有病，家貧不能拯療，于是有安濟坊，使之存處，差醫(yī)付藥，責(zé)以十全之效。其于病也如此?！?o:p>

又問：“何謂死？”僧人說：“死者，人所不免，唯窮民無所歸，則擇空隙地為漏澤園；無以殮，則與之棺，使得葬埋。春秋享祀，恩及泉壤。其于死也如此。”

最后問：“何謂苦？”僧人“瞑目不應(yīng)”，神情很是悲苦。儒生與道人催促再三，僧人才“蹙額”答道：“只是百姓一般受無量苦。”

教坊雜劇伶人表演這出滑稽戲，是想告訴皇帝，政府為維持龐大的福利支出，變著法子加稅，已經(jīng)使老百姓“受無量苦”了。看演出的宋徽宗聽后，“惻然長思”，倒也沒有怪罪譏諷時政的伶人。

為什么是宋朝？

在宋朝濟貧政策的推行過程中，特別是在蔡京政府的“福利擴張”時期，“福利病”的存在是實實在在的，這一點無可諱言。不過，有一個道理我認為也需要指出來：“過度福利”好比是“營養(yǎng)過?！保粋€營養(yǎng)不良的人是不應(yīng)該擔(dān)心營養(yǎng)過剩的；如果因為擔(dān)心營養(yǎng)過剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎廢食”差不多的愚蠢了。

宋人的態(tài)度比較務(wù)實——既不齒于蔡京的為人，也抨擊過“資給過厚”的“過度福利”，但對蔡京政府推行的福利制度本身，卻是很贊賞，朱熹說：崇寧、大觀之間，“始詔州縣立安濟坊、居養(yǎng)院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣?！鄙踔劣兴稳讼嘈牛叹榱\之首，獨免誅戮，乃是因為他執(zhí)政之時，“建居養(yǎng)、安濟、漏澤，貧有養(yǎng)，病有醫(yī)，死有葬，陰德及物所致”。可見宋人只是反感“過度福利”，并不拒絕福利制度。

而在宋朝之外的朝代，我們就很難見到關(guān)于“福利病”的記載了。這當然不是因為其他王朝的福利制度更加完善，而是因為，宋朝之外的王朝，政府并未積極介入對貧困人口的救濟，沒有建立完備的福利救濟機構(gòu)。

盡管《周禮》中載有“保息六政”：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富；《管子》中亦記錄有“九惠之教”：一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰養(yǎng)疾，五曰合獨，六曰問病，七曰通窮，八曰振困，九曰接絕。但這只是帶有福利色彩的政策，沒有證據(jù)顯示當時已設(shè)立了專門的福利機構(gòu)。

南北朝時，南齊出現(xiàn)了免費收治貧病之人的“六疾館”，北魏建立了功能相似的病坊，南梁則設(shè)有收養(yǎng)孤老與孤兒的“孤獨園”，應(yīng)該是中國最早的福利機構(gòu)，但不管是“六疾館”，還是“孤獨園”，全國只有一個，象征意義大于實際效用。而且，建“六疾館”的南齊太子蕭長懋，建“孤獨園”的南梁皇帝蕭衍，都是虔誠的佛教徒，準確地說，他們是以佛教徒（而非國君）的身份修建福利機構(gòu)的。政府并沒有創(chuàng)設(shè)福利制度的自覺。

唐代從京師到一些地方都出現(xiàn)了“悲田養(yǎng)病坊”，負責(zé)收養(yǎng)貧病孤寡，有時也收留流浪乞丐，但悲田養(yǎng)病坊是從寺院中發(fā)展起來的，日常工作也由僧人主持，“悲田”二字即來自佛經(jīng)，唐政府只是給予資助并參與監(jiān)督，與其說它是國家福利機構(gòu)，不如說是民間慈善組織。

宋朝之后的元明清三朝，國家福利也出現(xiàn)了明顯的退縮。我們知道，宋代的貧民福利體系包括四個系統(tǒng)：1）以官藥局和安濟坊為代表的醫(yī)療福利；2）以胎養(yǎng)令和慈幼局為代表的生育福利；3）以居養(yǎng)院或養(yǎng)濟院為代表的養(yǎng)老福利；4）以漏澤園為代表的殯葬福利。恰好囊括了對貧民“生老病死”的救濟。

這四個福利系統(tǒng)，除了醫(yī)藥救濟得到元政府的重視之外，其他福利機構(gòu)在元朝都被廢棄了；明朝的朱元璋雖然重建了惠民藥局與養(yǎng)濟院兩套系統(tǒng)，但惠民藥局在明中期之后基本上已經(jīng)荒廢，“養(yǎng)濟院”則被用于控制人口流動，因為明政府規(guī)定：街上的流浪乞丐要送入養(yǎng)濟院收容，候天氣和暖，再遣送回原籍；清王朝只保留了養(yǎng)濟院的設(shè)置，并且同樣利用養(yǎng)濟院系統(tǒng)控制流民，至于對棄嬰、孤兒的救濟，則被清廷視為是“婦女慈仁之類，非急務(wù)也”。

總而言之，宋朝政府建立的“從搖籃到墳?zāi)埂比采w的貧民福利體系，我們在其他王朝是找不到的。沒有發(fā)達的福利體系，又哪來衍生的“福利病”？

那么，為什么只有宋王朝懷著極大的熱情投入貧民福利制度的建設(shè)？你可能會說，因為宋朝皇帝推崇儒家的“仁政”。但哪一個朝代的君主不是以“推行仁政”相標榜呢？為什么他們在實際行動上又提不起興建福利機構(gòu)的勁頭？

我讀過歷史學(xué)者梁其姿的大著《施善與教化：明清時期的慈善組織》，受其啟發(fā)，想提出一點綜合的解釋。

宋代福利制度的建立，首先是近代化產(chǎn)生的壓力催化出來的結(jié)果。研究者發(fā)現(xiàn)，在16世紀的歐洲，當社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從封建制度過渡至資本主義制度之際，無可避免地導(dǎo)致了一個后果：由于社會經(jīng)濟急劇變化，大量都市貧民被“制造”出來，成為迫在眉睫的社會問題。近代歐洲國家逐漸發(fā)展出來的福利政策，其實就是為了應(yīng)對這一嶄新的社會問題。英國政府制訂“濟貧法”之舉，即始于近代化正在展開的16世紀下半葉，及至17世紀初，便誕生了完備的《伊麗莎白濟貧法》?！皾毞ā钡某霈F(xiàn)，意味著英國政府開始負擔(dān)起救濟貧民的責(zé)任，在此之前，英國的濟貧工作主要是由教會承擔(dān)的。

中國則在唐宋之際發(fā)生了一場深刻的大變革，歷史學(xué)家們相信，唐朝是“中世紀的黃昏”，宋朝則是“現(xiàn)代的拂曉時辰”，伴隨著均田制的解體、貴族門閥的消亡、商品經(jīng)濟的興起、人口流動的頻繁、“不抑兼并”與“田制不立”政策的確立，一系列的社會變遷催生了大量的都市貧困人口，傳統(tǒng)的由宗教團體負責(zé)的慈善救濟已不足以應(yīng)對都市貧困問題，政府需要承擔(dān)起更大的責(zé)任，提供更周全的救濟。而“官方的長期濟貧機構(gòu)在宋亡后約三百多年間沒有進一步發(fā)展，反而萎縮，這當然并不說明元明間的貧窮問題減輕了，而是這三百年間的社會經(jīng)濟發(fā)展沒有如宋代一樣使都市貧窮成為突出的問題”。

其次，宋朝福利制度的建立也是“大政府”政策取向的結(jié)果。縱覽歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，宋王朝有著顯著的“大政府”性格，政府不但設(shè)置了大量的經(jīng)濟部門介入商業(yè)活動，開拓市場，對涌現(xiàn)出來的都市貧困問題，也是傾向于以國家力量積極解決，不僅建立了針對貧民“生老病死”問題的福利救濟機構(gòu)，而且在政府的施政過程中，還出現(xiàn)了接近現(xiàn)代意義的“貧困線”概念（之前的王朝是不存在一條一般性的“貧困線”的）：田產(chǎn)20畝以下或者產(chǎn)業(yè)50貫以下的家庭，即為生活在貧困線下的“貧弱之家”、“貧下之民”。貧民可以享有一系列政策傾斜與政府救濟，如免納“免役錢”，免服保甲之役，獲得“胎養(yǎng)助產(chǎn)”補助，借貸常平米錢免息，發(fā)生災(zāi)荒時優(yōu)先得到救濟，等等。

為什么宋朝建立的絕大多數(shù)福利機構(gòu)都在元朝消失了？一個不容忽略的原因便是，“此后的中央政府不似宋代的積極”。特別是朱元璋締造的明王朝，更是表現(xiàn)出鮮明的“小政府”性格，國家財政內(nèi)斂，公權(quán)力消極無為，政府職能嚴重萎縮，晚明之時，當都市貧困再次成為不容回避的社會問題，朝廷依然缺乏興趣去規(guī)劃建設(shè)一個完整的福利體系。梁其姿總結(jié)說：“在政治理念方面，明政權(quán)又缺乏宋代的創(chuàng)意。明政府并不曾制定一套長期性的、全國性的社會救濟政策?！边@個評價是精準的，不過我們還要補充一句：以明王朝的內(nèi)斂型財政，即便朝廷有心，也無力發(fā)展宋朝式的福利制度。清承明制，清王朝差不多也是如此。

不過，從晚明開始，由地方士紳主導(dǎo)的民間慈善力量已發(fā)育成熟，“既然政府并不正視新富及貧窮所帶來的社會焦慮，地方精英自然而然地接手處理這個問題”。這便是自晚明至晚清期間，善會、善堂等民間慈善組織勃興的歷史背景。

在西方，要等到16世紀下半葉，隨著英國“濟貧法”的出臺，政府救濟機構(gòu)的建立，國家才承擔(dān)起向貧民提供救濟的義務(wù)，之后，英國的福利制度慢慢發(fā)展起來，在這個過程中，顯然離不開重商主義財政的支撐。而中國在宋朝之后，囿于“小政府”的惰性，福利制度建設(shè)非但裹足不前，且比宋朝退步了，此消彼長，到晚清時，便完全落后于英國。

游歷海外的晚清學(xué)者王韜發(fā)現(xiàn)，英國政府所征之稅，“田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經(jīng)費以及橋梁道路，悉皆撥自官庫，藉以養(yǎng)民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無私焉。國中之鰥寡孤獨、廢疾老弱，無不有養(yǎng)。凡入一境，其地方官必來告曰，若者為何堂，若者為何院，其中一切供給無不周備。盲聾殘缺者，亦能使之各事其事，罔有一夫之失所。嗚呼！其待民可謂厚矣。”如此情景，仿佛就是中國宋朝。

宋朝的福利制度盡管在推行過程中出現(xiàn)了種種問題，包括福利制度衍生的“福利病”、由于監(jiān)管不力而產(chǎn)生的“福利腐敗”，等等，但是，我們決不能因此否則福利制度，一個沒有基本福利“兜底”的社會，是不可能安寧的。兩宋天災(zāi)頻仍，據(jù)學(xué)者的研究，其發(fā)生災(zāi)害的“頻度之密，蓋與唐代相若，而其強度與廣度則更有過之”。宋代的民變也此起彼伏，300余年出現(xiàn)400多起民變，不過都是小股民變，很快平息，如果宋朝沒有這么一個覆蓋面廣泛的國家福利系統(tǒng)，恐怕民變早就一發(fā)不可收拾。要知道，兩宋可是歷史上唯一一個沒有發(fā)生全國性民變的長命王朝，這里面，應(yīng)有國家福利“兜底”之功。

南宋詩人樓鑰寫過一首講述家史的長詩《次韻雷知院觀音詩因敘家中銅像之詳》，里面有一句是這么說的：“衰宗幸有此奇特，信知福利非唐捐?！庇眠@一詩句形容宋朝的福利制度，也是很恰切的。

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