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在人口的大多數(shù)是農(nóng)民的國(guó)度中，農(nóng)民的命運(yùn)就是國(guó)家的命運(yùn)。然而坦率地說(shuō)，我們沒(méi)有掌握自己的命運(yùn)，因?yàn)槲覀儧](méi)有解決好農(nóng)民的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，當(dāng)這個(gè)國(guó)家遭受厄運(yùn)時(shí)，農(nóng)民承擔(dān)了最沉重的部分。無(wú)論是兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的賠款，甲午戰(zhàn)敗的馬關(guān)條約賠款，還是庚子賠款，還不是變成了田賦、厘金和各種苛捐雜稅。近代以來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)秩序的瓦解，就是億萬(wàn)農(nóng)民的破產(chǎn)。在某種程度上說(shuō)，城市分享了西方列強(qiáng)帶來(lái)的“新”秩序的某些好處。最終，這個(gè)國(guó)家的問(wèn)題還是由農(nóng)民的態(tài)度來(lái)決定。應(yīng)該承認(rèn)，是農(nóng)民革命造就了后來(lái)的共和國(guó)。
 
然而，革命過(guò)于暴烈了，它也沒(méi)有自然帶來(lái)公正對(duì)待農(nóng)民的政治秩序。農(nóng)民人數(shù)雖多，卻是一個(gè)政治上弱勢(shì)的集團(tuán)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)民的問(wèn)題并不是作為農(nóng)民本身的問(wèn)題，而是當(dāng)它影響到另外一些利益集團(tuán)，并且涉及全局時(shí)，才被重視。因?yàn)樵谝粋€(gè)社會(huì)中，以損害某一利益集團(tuán)而為本利益集團(tuán)牟利的作法，最終都會(huì)帶來(lái)對(duì)其它利益集團(tuán)乃至全社會(huì)的損害。但從損害某一利益集團(tuán)開(kāi)始，到全社會(huì)都受損害止，是要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程的。到?jīng)Q策層明白對(duì)農(nóng)民不利的政策對(duì)全社會(huì)也有害時(shí)，農(nóng)民已經(jīng)承受了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)日了。幾十年以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，有利于農(nóng)民的政策或制度變革，是在農(nóng)民和農(nóng)村的問(wèn)題已經(jīng)變得不可承受，不解決就不足以解決全局問(wèn)題時(shí)，且決策層中的有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性時(shí)，才被提出來(lái)。80年代初的農(nóng)村改革，就是在“文革”后期農(nóng)村幾乎破產(chǎn)的背景下進(jìn)行的。
 
盡管周期變短了，我們至今沒(méi)有走出這樣的循環(huán)。例如從1994年開(kāi)始的棉花流通體制改革和從1998年開(kāi)始的糧食流通體制改革，實(shí)質(zhì)上是將棉花和糧食交易重新由政府及其企業(yè)壟斷，并由政府規(guī)定糧棉的價(jià)格。推出這種政策的動(dòng)機(jī)，是為了彌補(bǔ)國(guó)有糧食收購(gòu)部門(mén)和供銷社系統(tǒng)的虧損。在這背后，是這個(gè)國(guó)有部門(mén)利益集團(tuán)。這一政策以“私商不得進(jìn)入”的名義，將農(nóng)民趕出了糧棉交易和加工領(lǐng)域，限制了農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，也直接剝奪了農(nóng)民已經(jīng)享有的牟利空間。在壟斷的糧食收購(gòu)企業(yè)和供銷社面前，農(nóng)民顯然缺少討價(jià)還價(jià)的力量。更為嚴(yán)重的是，對(duì)棉花和糧食市場(chǎng)的重新管制和壟斷，深刻損害了我國(guó)農(nóng)村自80年代就開(kāi)始形成的市場(chǎng)制度。因?yàn)榧Z食和棉花是最基礎(chǔ)的商品，對(duì)它們進(jìn)行交易的市場(chǎng)也就是最基礎(chǔ)的市場(chǎng)。市場(chǎng)制度遭到破壞，也就降低了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率，農(nóng)民也就間接地受到了損害。1996年，我國(guó)農(nóng)村的人均純收入以26%的速度增長(zhǎng)；而到了2000年，這一速度已降到2.1%。
 
在另一方面，盡管?chē)?guó)有收購(gòu)部門(mén)在理論上壟斷了市場(chǎng)，卻并沒(méi)有給國(guó)家?guī)?lái)相應(yīng)的好處。這是因?yàn)閴艛嗨鶐?lái)的好處，又被大量涌入國(guó)有收購(gòu)部門(mén)的人瓜分了。據(jù)說(shuō)糧棉流通體制改革推行以后，供銷社系統(tǒng)的員工急劇膨脹，有些地方競(jìng)達(dá)原來(lái)的三倍。1997年，棉花經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的職工人數(shù)已達(dá)66萬(wàn)之多，而據(jù)原棉麻局局長(zhǎng)黃進(jìn)估計(jì)，只要20萬(wàn)人就夠了（范利祥，“安徽棉改調(diào)查:走在刀鋒上的‘棉花年度’”，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2002年9月6日）。由于實(shí)際上存在著 “私商”的暗中競(jìng)爭(zhēng)，不可能實(shí)現(xiàn)“順價(jià)銷售”，收購(gòu)價(jià)卻由中央政府規(guī)定，反而無(wú)法判斷，這些供銷社的虧損是經(jīng)營(yíng)不善、冗員過(guò)多造成的，還是政策性虧損。其結(jié)果，糧棉收購(gòu)部門(mén)的虧損不但沒(méi)有被彌補(bǔ)，反而出現(xiàn)了更大的虧損。
 
對(duì)農(nóng)民的損害很快就變成了全局性的問(wèn)題。1998年我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，卻發(fā)現(xiàn)公共投資沒(méi)有引起多少響應(yīng)。據(jù)我們當(dāng)時(shí)的研究，這是因?yàn)橥顿Y乘數(shù)太低，只有約1.1。即政府每投資一元錢(qián)，只引起民間一角錢(qián)的次級(jí)需求。而導(dǎo)致投資乘數(shù)太低的原因，是農(nóng)民因收入增長(zhǎng)速度下降而更大幅度地降低了消費(fèi)，使得邊際消費(fèi)傾向?yàn)樨?fù)值。直觀地，如果不去購(gòu)買(mǎi)城市生產(chǎn)的工業(yè)品，也會(huì)壓抑城市生產(chǎn)力的發(fā)展。這種情況顯然引起了政府決策層對(duì)上述政策的反思。1998年，政府重新放開(kāi)了棉花的價(jià)格；2001年政府在東南沿海七省份放開(kāi)了糧食市場(chǎng)。政策的回歸很快就反映到農(nóng)民的收入上。當(dāng)年農(nóng)民的純收入開(kāi)始回升。2002年進(jìn)一步地放開(kāi)糧食市場(chǎng)，到第二季度，農(nóng)民純收入比上年增長(zhǎng)了5.9%。
 
雖然我們慶幸只經(jīng)過(guò)了三、四年的時(shí)間，政策的偏差就得到了糾正，但究竟造成了巨大的損失。到2001年，糧食收購(gòu)部門(mén)累計(jì)虧損達(dá)7000億元；棉花部門(mén)達(dá)456億。農(nóng)民的損失會(huì)數(shù)倍于此。更重要的是，農(nóng)村市場(chǎng)化改革遭此重挫，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭受到遏制，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移被延誤，農(nóng)村城鎮(zhèn)化也缺少了市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)。在我國(guó)農(nóng)村，又重新出現(xiàn)了蕭條。所謂“三農(nóng)”問(wèn)題越來(lái)越成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)甚至政治的首要問(wèn)題。在一個(gè)巨大國(guó)家中，這樣的糾偏機(jī)制是過(guò)于遲鈍了。80年代農(nóng)業(yè)改革期間，主要的改革領(lǐng)導(dǎo)人出自農(nóng)業(yè)大省；也有受到?jīng)Q策層重視的農(nóng)村問(wèn)題政策咨詢機(jī)構(gòu)。他們是政府中農(nóng)民利益的代表。然而這種安排是偶然的，并非制度化的。一旦人事變更，這種結(jié)構(gòu)就會(huì)被打破。并且他們也并沒(méi)有決定性的作用。那么，誰(shuí)是農(nóng)民利益制度化的代表呢？
 
根據(jù)奧爾森的理論，農(nóng)民在政治結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)，恰恰因?yàn)樗麄內(nèi)藬?shù)太多。每人分?jǐn)偟墓餐嫣?，而團(tuán)結(jié)的成本太高。對(duì)于不利于農(nóng)民的政策，個(gè)別農(nóng)民只能以怠工或退出對(duì)抗。但在我國(guó)，問(wèn)題還不僅如此。雖然我國(guó)憲法規(guī)定了每個(gè)公民的權(quán)利是平等的，但我國(guó)的選舉法卻實(shí)際上規(guī)定，農(nóng)民選舉一個(gè)人大代表的人數(shù)是城里人的4倍。也就是4個(gè)農(nóng)民的權(quán)利，相當(dāng)于1個(gè)城里人的權(quán)利。盡管不是全部，這至少是農(nóng)民成為政治上弱勢(shì)的集團(tuán)的一個(gè)原因。根據(jù)這樣的規(guī)定，在權(quán)利上，在政治上，8億農(nóng)民就變成了2億農(nóng)民。他們就很難和5億城鎮(zhèn)居民抗衡。這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問(wèn)題，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論，要另外寫(xiě)許多文字。
 
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，正如布坎南所說(shuō)，一致同意是帕累托最優(yōu)的政治對(duì)應(yīng)物。而不言而喻，前提是平等的投票權(quán)。也就是說(shuō)，在權(quán)利上不平等，在經(jīng)濟(jì)上就無(wú)效率。一個(gè)社會(huì)中最大的人群被壓縮了權(quán)利，經(jīng)濟(jì)政策就會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。僅從幾十年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來(lái)看，缺少一個(gè)反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會(huì)利益的政策輕易出臺(tái)的重要原因。對(duì)于制度和政策，如果農(nóng)民能夠直接發(fā)出與他們的人口比例相稱的聲音，我們就無(wú)需等待一個(gè)檢驗(yàn)政策的周期，承擔(dān)政策錯(cuò)誤的所有后果，而是直接將損害農(nóng)民的政策排除在外。因此，還農(nóng)民以真正平等的權(quán)利，是避免我國(guó)農(nóng)村政策失誤的憲法層次的解決辦法。這毫無(wú)疑問(wèn)也有利于非農(nóng)民利益集團(tuán)，有利于整個(gè)國(guó)家。因?yàn)檎缜懊嫠f(shuō)，對(duì)一個(gè)利益集團(tuán)的損害，最終會(huì)導(dǎo)致對(duì)整個(gè)社會(huì)的損害；從根本上解決了農(nóng)民的問(wèn)題，我們就掌握了自己國(guó)家的命運(yùn)；并且以更低的社會(huì)代價(jià)：用和平的選票替代暴烈的革命。