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治港范式轉(zhuǎn)型：從“粗放治理”到“精細(xì)治理”

作者：田飛龍（北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授，全國(guó)港澳研究會(huì)理事）

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

??????????原載于 思考香港

時(shí)間：孔子二五七零年歲次庚子八月十四日丙子

??????????耶穌2020年9月30日

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時(shí)光轉(zhuǎn)入2020年9月，大灣區(qū)除了香港已經(jīng)“通關(guān)”，香港的社情民意仍在國(guó)安法和新冠疫情的雙重作用下晦暗不明。國(guó)安法壓住了街頭的勢(shì)頭，遏阻了外部勢(shì)力的干預(yù)魔爪，但不可能短期內(nèi)改變?nèi)诵慕Y(jié)構(gòu)。香港的人心，也許是世界上最復(fù)雜的人心，經(jīng)由中國(guó)近現(xiàn)代曲折歷史以及英國(guó)百余年殖民史層層疊加，如茶壺里的茶垢，不僅有歲月沉香，也必然藏污納垢。坊間論者常見香港之一面：褒者捧上云霄，直到遭遇反修例運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)批判，不好意思再無(wú)節(jié)制地追捧下去；貶者則訴諸國(guó)家主義傲慢及民族復(fù)興豪情，隔空開罵，怨氣與羞辱夾雜，其中況味也需要香港人細(xì)細(xì)品察，因?yàn)闆Q定香港最終前途的不是外部勢(shì)力，甚至不是中央政策，而是國(guó)家主體人民的共識(shí)和意志。

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所謂一個(gè)巴掌拍不響，香港怎么就由內(nèi)地民眾心目中的“移居天堂”以及國(guó)家發(fā)展的絕對(duì)優(yōu)等生，而倏忽間變成問(wèn)題少年和攬炒無(wú)腦一群。并非香港人皆如此，但香港“沉默多數(shù)”的民心難測(cè)與不作為主動(dòng)證明了香港自治能力的短板，一定程度上縱容了香港的變亂，因此無(wú)法推卸責(zé)任，任何一個(gè)人都無(wú)法脫責(zé)。只有香港每一個(gè)人都清醒地反思和承擔(dān)責(zé)任，香港才配得上“高度自治”，才有光明的前途。香港的前途是誰(shuí)都包辦不了，也是給不了了的，只能是香港社會(huì)自身的覺醒和爭(zhēng)取。

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9月以來(lái)，香港整體治理呈現(xiàn)混沌彷徨的狀態(tài)，像久病無(wú)依的人一樣，魂散神濁，不復(fù)昔日的芳華與自傲。傲慢還是有的，骨子里的，但底氣實(shí)在不足了，形勢(shì)比人強(qiáng)。國(guó)安法，是補(bǔ)丁式立法，中央沒(méi)有決定改變“高度自治”，而是以國(guó)家立法完成香港自治不能完成的制度任務(wù)，是底線止損，是阻止香港的斷崖式崩盤，是維護(hù)“一國(guó)兩制”整體制度安全的保護(hù)行為。反修例運(yùn)動(dòng)打破了香港自治能力的神話，也直接批判了中央管治的高度節(jié)制主義，給“一國(guó)兩制”出了一道世紀(jì)難題：香港自治能力嚴(yán)重短缺時(shí)，中央何為？國(guó)安法是必然的國(guó)家理性答案。

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但香港人似乎并不領(lǐng)情，他們只在乎自治甚至妄想以攬炒方式實(shí)現(xiàn)完全自治，少數(shù)夢(mèng)游者更有港獨(dú)幻念。他們是“順應(yīng)”歷史大勢(shì)成為香港“一國(guó)兩制”下的自治主體的，他們沒(méi)有吃透這一憲制秩序真正的戰(zhàn)略意圖和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，他們不知道國(guó)家到底要干什么以及他們需要對(duì)國(guó)家盡何種義務(wù)。一切都在靜悄悄但又殘酷無(wú)情地狂飆突進(jìn)，他們的能力和意愿逐步顯露出無(wú)法忽視的短缺。在大灣區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃中，面臨反修例的全面沖擊，若無(wú)國(guó)安法，香港肯定掉隊(duì)，但有了國(guó)安法，香港也不一定不掉隊(duì)。好聽的話已經(jīng)沒(méi)有多大意義了，香港的重要性來(lái)自歷史積累和國(guó)家體制的包容性，也來(lái)自過(guò)往相對(duì)緩和的國(guó)際環(huán)境，而不是純粹或不是主要來(lái)自香港人。面對(duì)大局變動(dòng)，應(yīng)變的戰(zhàn)略思考者和行動(dòng)者的匱乏，機(jī)會(huì)主義與兩面派的盛行，是香港自治的最大困惑。

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9月是有意思的一個(gè)月，就香港而言：其一，9月6日是預(yù)定的立法會(huì)選舉日，但疫情控制不力，香港特區(qū)政府和中央合意決定了選舉延期一年，立法會(huì)整體留任，選舉奪權(quán)游戲按下暫停鍵，也給了香港休養(yǎng)生息的黃金一年；其二，香港疫情防控一波三折，無(wú)論是本地限聚令的執(zhí)行，還是國(guó)家抗疫檢測(cè)的援助，似乎都事倍功半，個(gè)人自由對(duì)自律及發(fā)展價(jià)值的凌駕，使香港染上了與西方類似的抗疫疾患；其三，持續(xù)封關(guān)對(duì)香港經(jīng)濟(jì)民生的打擊面和打擊深度不斷擴(kuò)大，政府救濟(jì)只能是應(yīng)急和臨時(shí)性的，長(zhǎng)遠(yuǎn)還需以融入國(guó)家的方式重啟經(jīng)濟(jì)，但香港各界覺醒者和焦慮者似乎不占主流，無(wú)腦的攬炒主義依然有相當(dāng)?shù)挠^念市場(chǎng)和實(shí)踐號(hào)召力；其四，美國(guó)制裁及未來(lái)的升級(jí)預(yù)期決定性改變了香港的國(guó)際環(huán)境，WTO法律保護(hù)不了香港，舊有的全球化條件及優(yōu)勢(shì)面臨高度的變遷壓力和不確定性，戀舊是無(wú)意義的，香港的國(guó)際地位需要國(guó)家支撐并深度參與國(guó)家的新全球化謀劃（大灣區(qū)及一帶一路），但看懂的人還是不多；其五，香港“二次反修例”始終是一個(gè)政治幻想命題，法律環(huán)境已變，市民即便仍然沉默及逆來(lái)順受，但受激進(jìn)行為蠱惑的意愿大大降低，香港社會(huì)不可能兩次踏入同一條“社運(yùn)河流”，無(wú)論本土極端勢(shì)力和外部干預(yù)勢(shì)力如何發(fā)功強(qiáng)推，只能是成為香港國(guó)安法的精準(zhǔn)打擊對(duì)象，只是為了增加一些國(guó)安法案例而已；其六，在議員是否留任問(wèn)題上，香港反對(duì)派放縱民粹，居然將中央決定的執(zhí)行問(wèn)題轉(zhuǎn)化為不可靠及存在操弄嫌疑的民調(diào)與民意比例問(wèn)題，顯示出香港代議民主精神的嚴(yán)重衰退以及反對(duì)派對(duì)中央管治權(quán)威的抗拒不合作取向。

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為什么會(huì)這樣呢？香港是一個(gè)深度殖民化和深度西方化的現(xiàn)代社會(huì)，西方有的現(xiàn)代性病癥，香港基本都有，包括分配不公問(wèn)題、青年人造反問(wèn)題、民主民粹化問(wèn)題、全球化逆轉(zhuǎn)問(wèn)題、本土主義問(wèn)題等等。中央對(duì)香港的治理，既往基本寄托于“高度自治”，實(shí)質(zhì)上反映了中央對(duì)香港及西方內(nèi)部治理張力和矛盾性的認(rèn)識(shí)不足，也對(duì)自身理解和管治香港的實(shí)際能力不夠自信?！案叨茸灾巍笔且环N放任治理模式，對(duì)應(yīng)的是中央的高度節(jié)制，但也卸載了中央的積極管治責(zé)任。在“一國(guó)兩制”的放任治理模式下，香港主要的矛盾問(wèn)題被歸入自治范疇，由香港社會(huì)及政府自己負(fù)責(zé)?？墒窍愀圩灾文芰Σ皇敲裰骼碚摷僭O(shè)出來(lái)的，也不是中央信任就培育出來(lái)的，而是必須實(shí)際鍛造出來(lái)。香港回歸，以缺乏自治能力訓(xùn)練并缺乏深刻國(guó)家認(rèn)同的殖民地官員群體，簡(jiǎn)單換旗易服，搖身一變而成特區(qū)自治官員，自動(dòng)卸載了原有的總督權(quán)威和英國(guó)作為宗主國(guó)的文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，寄希望于香港精英的自然愛國(guó)情感和責(zé)任感作為高度自治的理性基礎(chǔ)。這樣一種過(guò)于簡(jiǎn)單化的“換頭治理”實(shí)際上導(dǎo)致香港管治處于“無(wú)頭”狀態(tài)，中央高度節(jié)制，悶聲發(fā)大財(cái)，以尊重高度自治的理由長(zhǎng)期疏離于香港回歸后的實(shí)際管治，而特區(qū)政府的行政主導(dǎo)也只能是紙面上的，面臨內(nèi)外多重夾擊以及局限于問(wèn)責(zé)官員的政治能力，始終無(wú)法施展制度所預(yù)定的豐沛功能。

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于是，回歸后的香港治理就變成了“井水不犯河水”的責(zé)任分離式治理，中央聚焦于經(jīng)濟(jì)利用，在治理上疏于負(fù)責(zé)，而特區(qū)政府窮于應(yīng)付，畏手畏腳，根本無(wú)法展現(xiàn)自治能力。香港管治與社會(huì)治理的實(shí)際重心日益導(dǎo)向本土派和外部勢(shì)力，直到2019年天翻地覆式的極端社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)。實(shí)踐證明，既往“一國(guó)兩制”實(shí)踐中的“粗放治理”在理論上是偏差的，在政策上是缺失的，在后果上是嚴(yán)重的，既未能樹立中央管治權(quán)威，也未能培育香港自治能力，以至于一場(chǎng)反修例運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致香港自治能力全面癱瘓，而中央管治竟然無(wú)處著地。

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十八大以來(lái)，中央治港確有法理和政策上的嚴(yán)肅反思和調(diào)整，“井水不犯河水”式的放任治理和粗放治理實(shí)質(zhì)上被修正和拋棄，“一國(guó)兩制”中的“一國(guó)”被認(rèn)真對(duì)待和制度化。中央治港出現(xiàn)了從“粗放治理”向“精細(xì)治理”的轉(zhuǎn)型。2014年白皮書中的“全面管治權(quán)”是中央轉(zhuǎn)向積極治理和精細(xì)治理的關(guān)鍵分水嶺，早于占中運(yùn)動(dòng)，更對(duì)反修例運(yùn)動(dòng)有所預(yù)判，但沒(méi)有能夠堅(jiān)持持續(xù)性的法理糾偏和制度建設(shè)。占中以來(lái)的香港治理，始終存在著“嚴(yán)格治理”與“和解治理”的變奏，思路上并不足夠清晰與一貫，甚至對(duì)香港內(nèi)部政治情勢(shì)及外部冷戰(zhàn)環(huán)境變化存在嚴(yán)重誤判，以為形勢(shì)一片大好，以為經(jīng)濟(jì)民生的聚集可以跳脫香港的“過(guò)度政治化”陷阱或者民主焦慮癥。比較而言，2019年的香港反修例運(yùn)動(dòng)是回歸以來(lái)香港病癥最全面的爆發(fā)，癌癥式爆發(fā)，也是觀察和調(diào)研香港社情民意的最好的現(xiàn)場(chǎng)和田野，超過(guò)既往所有層次與形式的所謂課題調(diào)研。反修例運(yùn)動(dòng)真正“教育”或者說(shuō)“教訓(xùn)”了香港社會(huì)、特區(qū)政府乃至于中央有關(guān)部門，整體上且決定性地推動(dòng)了中央治港路線向精細(xì)治理的轉(zhuǎn)型。2019年10月底的十九屆四中全會(huì)有關(guān)決定，是對(duì)港精細(xì)治理的制度開端，國(guó)安法的立法是具體展現(xiàn)。精細(xì)治理沒(méi)有偏離“一國(guó)兩制”，而是全面準(zhǔn)確理解和實(shí)施“一國(guó)兩制”。但精細(xì)治理極大擠壓了“一國(guó)兩制”既往的模糊空間，倒逼香港社會(huì)腦筋急轉(zhuǎn)彎，這是極其不易的，許多人還處于這一波轉(zhuǎn)型帶來(lái)的“政治腦震蕩”之中。

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總之，對(duì)港精細(xì)治理已入正軌，也是整個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一部分。其前景如何同樣是一個(gè)巴掌拍不響，在很大程度上取決于香港社會(huì)和特區(qū)政府的政治成熟、國(guó)家認(rèn)同及自治能力的實(shí)際增長(zhǎng)。這在香港治理進(jìn)程中構(gòu)成了某種“二次回歸”及香港自治能力的“二次發(fā)育”。香港到底如何能夠適應(yīng)和發(fā)育好，是“一國(guó)兩制”下半場(chǎng)的關(guān)鍵。國(guó)家只能提供基礎(chǔ)條件與環(huán)境，不能包辦取代香港自身的政治成熟過(guò)程，也不能擔(dān)保政治成熟的任何結(jié)果。自治需要德性與能力相適配，香港需要向國(guó)家證明自身的自治德性與能力。我們期待著國(guó)家的精細(xì)治理促成香港自治能力的結(jié)構(gòu)性成熟，幫助香港團(tuán)結(jié)、理性再出發(fā)，追求與國(guó)家始終同行的光明前景。

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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