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2023-2024：香港民主法治體系的變奏發(fā)展

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)布，原載香港橙新聞2024年1月1日

「一國(guó)兩制」長(zhǎng)期堅(jiān)持，是香港的新秩序和新發(fā)展的關(guān)鍵檢驗(yàn)指標(biāo)，也是主要信心來(lái)源。在覆蓋港澳臺(tái)的這一場(chǎng)偉大制度實(shí)驗(yàn)中，香港是中西文明競(jìng)爭(zhēng)與制度博弈的最典型場(chǎng)域。中國(guó)共產(chǎn)黨敢于進(jìn)行這樣一場(chǎng)跨世紀(jì)的制度實(shí)驗(yàn)，證明了其自身的哲學(xué)自信和實(shí)踐理性：只要?dú)v史時(shí)間線拉長(zhǎng)，只要和平發(fā)展空間充沛，社會(huì)主義主體制度的優(yōu)越性將充分展現(xiàn)，與社會(huì)主義良性互動(dòng)的資本主義社會(huì)將從中受益。這是「一國(guó)兩制」的政治智慧與制度奧秘所在。

2019至2023年的香港，是「一國(guó)兩制」最重大的制度考驗(yàn)期：香港基本法之自治機(jī)制的瓶頸充分暴露，香港區(qū)議會(huì)選舉的基層政治風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，本土主義與外部干預(yù)的疊加風(fēng)險(xiǎn)乘勢(shì)擴(kuò)展，客觀上提出了「一國(guó)兩制」重大制度建設(shè)的全新命題。重大制度建設(shè)，指向了國(guó)安立法和選舉修法，指向了「愛(ài)國(guó)者治港」根本原則的法律化和社會(huì)化。

這些制度建設(shè)不是香港法律的小修小補(bǔ)或中央的個(gè)別條款釋法，而是「一國(guó)兩制」法理體系與制度體系的重心確認(rèn)和安全框架構(gòu)造。所謂「重心」，是從國(guó)家憲制與政策上明晰「主權(quán)、安全與發(fā)展利益」的最高原則地位，是國(guó)家權(quán)威的制度性確認(rèn)和實(shí)質(zhì)性降臨。所謂「安全框架構(gòu)造」，是對(duì)不設(shè)防、過(guò)度自由、放任外部勢(shì)力干預(yù)、放任本土民主派不忠誠(chéng)與損害國(guó)家利益的原有制度體系的檢討和更新，是在國(guó)家安全與管治權(quán)安全領(lǐng)域的制度變革。如果不進(jìn)行這些重大制度建設(shè)，不實(shí)事求是地夯實(shí)香港管治的法律基礎(chǔ)，不結(jié)構(gòu)性化解本土勢(shì)力和外部勢(shì)力勾結(jié)的「顏色革命」風(fēng)險(xiǎn)，「一國(guó)兩制」所承諾的全部重要目標(biāo)都可能陷于失敗。

新制度帶來(lái)了新秩序，催生了民主文化革新的可能性。但這些制度元素是香港社會(huì)本來(lái)較為陌生，甚至存在「抽象反對(duì)」之立場(chǎng)與價(jià)值偏向的。新制度的「軟著陸」與人心溝通始終是一個(gè)未完成的課題。從新選制下立法會(huì)到區(qū)議會(huì)的「直選投票率」是一個(gè)不完整但仍有一定參考意義的民意指標(biāo)。大量合格選民不參加投票，可能不是對(duì)新選制的熟悉與信任，而是陌生與軟對(duì)抗。這種軟對(duì)抗當(dāng)然來(lái)自某種固化的民主理解和逝去的民主運(yùn)動(dòng)時(shí)代。西方政治科學(xué)有兩大現(xiàn)代發(fā)明：「一族一國(guó)」，這是民族國(guó)家的法則；「一人一票」，這是民主國(guó)家的法則。「一族一國(guó)」嚴(yán)重困擾著作為多民族國(guó)家的中國(guó)及其國(guó)族認(rèn)同，故有十八大以來(lái)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的「共同體」自覺(jué)?！赶愀勖褡逭摗辜捌湔畏磩?dòng)，也受此影響。「一人一票」深刻影響和塑造著香港社會(huì)的民主價(jià)值觀與民主行動(dòng)邏輯。這種以西方政治科學(xué)原理甚至制度為背景、范式、標(biāo)準(zhǔn)的香港泛民主派文化與政治路線，具有較深的歷史和社會(huì)根基，不可能因?yàn)閲?guó)家制度的短時(shí)段降臨及反對(duì)派政治代表的結(jié)構(gòu)性出局而驟然改變。長(zhǎng)期來(lái)看，香港仍會(huì)是中西方民主文化與制度競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域，對(duì)人心認(rèn)同或?qū)沟拇碳ば?yīng)仍會(huì)延續(xù)。將「愛(ài)國(guó)」與「民主」相結(jié)合的新制度與新秩序，如何轉(zhuǎn)化為香港社會(huì)的文化共識(shí)與行動(dòng)習(xí)慣，還有很長(zhǎng)的路要走。            

《香港國(guó)安法》是香港法治體系的最大增量，也是最大變量。香港基本法以自由為本位，《香港國(guó)安法》以安全為本位，二者疊加才是「一國(guó)兩制」真正均衡與可持續(xù)的法權(quán)秩序。但問(wèn)題是，自由之法行之已久，安全之法姍姍來(lái)遲，二者之間如何適配，如何在香港社會(huì)、香港司法范疇有機(jī)融合，是香港法治發(fā)展史上的重大挑戰(zhàn)。香港本是利益叢集之地，是政治上保持相當(dāng)模糊度的國(guó)際化大都市，從而容納多種勢(shì)力在其中生存、發(fā)展、互動(dòng)乃至合謀，香港的繁榮以及西方體系對(duì)香港地位的承認(rèn)與此有關(guān)?！断愀蹏?guó)安法》將香港法治與社會(huì)環(huán)境「清晰化」，構(gòu)造了維護(hù)國(guó)家安全的專(zhuān)門(mén)制度、機(jī)構(gòu)、程序和管轄機(jī)制，甚至以「駐港國(guó)安公署」的權(quán)威形式首次在香港法治體系中植入國(guó)家常規(guī)執(zhí)法力量，展現(xiàn)國(guó)家對(duì)香港「貨真價(jià)實(shí)」的全面管治權(quán)。盡管?chē)?guó)安公署至今未直接辦理任何案件，但其存在本身以及可以依法對(duì)任何角落之任何主體執(zhí)法本身，就是一直史無(wú)前例的穿透性權(quán)威。當(dāng)然，對(duì)國(guó)家安全與國(guó)家執(zhí)法力量的陌生與恐懼可能只是暫時(shí)現(xiàn)象，是一直歷史性與制度性的不習(xí)慣。隨著《香港國(guó)安法》的規(guī)范實(shí)施及普通法化，以及駐港國(guó)安公署法治形象的清晰化，那些被蠱惑或想像的東西終將煙消云散。但是香港社會(huì)對(duì)國(guó)安法的接受，以及對(duì)2024年23條立法的理解和認(rèn)同，仍然是一個(gè)艱巨的法治課題與文化課題。  

美西方對(duì)《香港國(guó)安法》的反彈甚至比香港本土勢(shì)力更大。本土勢(shì)力在國(guó)安法擠壓下逐步走向政治移民或「港獨(dú)國(guó)際化」道路，成為國(guó)際空間的政治游散群體。從大國(guó)崛起的歷史進(jìn)程來(lái)看，總有些群體無(wú)法理解和適應(yīng)類(lèi)似崛起及其壓力結(jié)構(gòu)而選擇「政治出走」，這是人類(lèi)文明史上常見(jiàn)的現(xiàn)象。這一次出走和1997年出走可能有所不同：因中國(guó)崛起與「一國(guó)兩制」國(guó)家權(quán)威降臨的不可逆，以及西方體系的衰變，對(duì)西方迷戀而對(duì)中國(guó)恐懼的特定群體在歷史選擇中偏向了西方，其教育、利益、政治觀點(diǎn)及家族安排與西方體系更為契合。但絕大多數(shù)香港人還是留下來(lái)了，因而適應(yīng)新制度和新秩序的進(jìn)程日益展開(kāi)和深化。只要「一國(guó)兩制」長(zhǎng)期堅(jiān)持，只要國(guó)家改革開(kāi)放與走向世界的戰(zhàn)略持續(xù)下去，只要香港繁榮穩(wěn)定得到延續(xù)，剩下的大多數(shù)就會(huì)重新凝聚共識(shí)、抓住機(jī)遇、催生認(rèn)同而成為建設(shè)新香港的主體力量。加之內(nèi)地背景之企業(yè)與人才精英的結(jié)構(gòu)性加盟，香港發(fā)展內(nèi)涵與動(dòng)力反而可能增強(qiáng)，而本土勢(shì)力無(wú)論在港蟄伏還是在海外活躍，都將日益邊緣化。

美西方的反彈會(huì)持續(xù)甚至激烈化：其一，美西方認(rèn)為《香港國(guó)安法》和新選制改變了香港制度的「西方屬性」以及代理人特權(quán)，破壞了利用香港「顛覆」中國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略圖謀，蓬佩奧非常露骨地宣揚(yáng)過(guò)這一點(diǎn)；其二，美國(guó)確定了對(duì)華遏制的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，脫鉤斷鏈與去風(fēng)險(xiǎn)化成為政策共識(shí)，以新冷戰(zhàn)思維和總體戰(zhàn)手法試圖「應(yīng)急」且「全面」地阻斷中華民族偉大復(fù)興與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程，延續(xù)西方霸權(quán)及其全球性利益網(wǎng)絡(luò)；其三，港臺(tái)聯(lián)動(dòng)，對(duì)香港的打擊不僅直接破壞中國(guó)改革開(kāi)放的內(nèi)外循環(huán)良性體系，更是對(duì)「一國(guó)兩制」一劍封喉，以香港失敗個(gè)案誤導(dǎo)臺(tái)灣對(duì)抗到底，此種禍心與民進(jìn)黨之「今日香港，明日臺(tái)灣」的政治引導(dǎo)模式高度契合。上述背景下，美國(guó)2020年制定《香港自治法案》并實(shí)施一連串制裁，2023年又醞釀推動(dòng)《香港制裁法案》對(duì)國(guó)安法官下手，以及《香港經(jīng)貿(mào)辦事處認(rèn)證法案》對(duì)香港經(jīng)貿(mào)地位下手?！断愀蹏?guó)安法》實(shí)施三年多，與美西方的法理和制度斗爭(zhēng)一直激烈展開(kāi)，甚至引發(fā)了2022年12月30日的首次國(guó)安法釋法。

香港國(guó)安法官在此過(guò)程中經(jīng)受巨大考驗(yàn)，不僅有司法職業(yè)內(nèi)部的普通法和制定法溝通難題，還有外部性的制裁打壓對(duì)司法心理與司法獨(dú)立性的沖擊難題。法官也是人，也有妻兒老小，也有七情六欲，也有正式非正式的海外利益聯(lián)系，也有情感和價(jià)值觀，在美國(guó)制裁壓力下是否能夠守住法治初心，是否能夠展現(xiàn)香港司法獨(dú)立的堅(jiān)韌性，需要香港社會(huì)的充分理解、信任和支持。這是香港法治與司法獨(dú)立的一個(gè)艱難時(shí)刻。2024年的香港法治，重大挑戰(zhàn)有二：其一，23條立法，其松緊如何，民意溝通如何，與《香港國(guó)安法》配合銜接如何，對(duì)香港營(yíng)商環(huán)境與國(guó)際地位影響如何，都需要周全評(píng)估和回應(yīng)；其二，《香港國(guó)安法》實(shí)施以來(lái)影響最大的「黎智英案」和「初選47人案」如何成判，如何抗住外部干預(yù)壓力并遵循普通法原理作出里程碑式判決，推動(dòng)香港國(guó)安普通法的權(quán)威形成，是重要的挑戰(zhàn)。我在2021年出版的《香港新秩序：國(guó)安與民主的雙重變奏》一書(shū)中對(duì)上述重大制度建設(shè)及其深遠(yuǎn)影響及疑難課題做出過(guò)較為系統(tǒng)的判斷與討論，至今仍具學(xué)術(shù)和政策參考意義。

美西方對(duì)香港的制裁打壓帶來(lái)了「一國(guó)兩制」與涉外法治建設(shè)的獨(dú)特課題。涉外法治是中國(guó)法律體系面對(duì)西方制裁和自身海外利益擴(kuò)展必須作出的制度性回應(yīng)，是介乎內(nèi)地法治與國(guó)際法治之間的新興法治領(lǐng)域。這一法治領(lǐng)域在理論、立法和實(shí)踐上都還不夠成體系，不夠成熟。某種意義上，只有真正的大國(guó)才會(huì)嚴(yán)肅思考和建設(shè)涉外法治，普通國(guó)家根本無(wú)力在「合規(guī)」之外思考和建設(shè)阻斷甚至反制類(lèi)型的制度。合規(guī)當(dāng)然是法治應(yīng)有之義，但所合之「規(guī)」如果來(lái)自非法干預(yù)和長(zhǎng)臂管轄的霸道規(guī)則，那么愈精致的「合規(guī)」就愈精準(zhǔn)地受害，甚至損及國(guó)家利益。因此，涉外法治不僅有「合規(guī)」，還必須有「阻斷」和「反制」，有制度性斗爭(zhēng)，但這種斗爭(zhēng)必須有國(guó)家法治力量介入，企業(yè)和個(gè)人難以獨(dú)立承擔(dān)。在「一國(guó)兩制」范疇的香港法治建設(shè)中，涉外法治應(yīng)當(dāng)如何在中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)之間展開(kāi)及配合，是《香港國(guó)安法》之后香港法治建設(shè)的重要課題。國(guó)家已制定《反外國(guó)制裁法》、《對(duì)外關(guān)系法》、《外國(guó)國(guó)家豁免法》，未來(lái)還會(huì)繼續(xù)推出涉外法治重要立法以豐富反制斗爭(zhēng)工具箱，香港法治體系如何面對(duì)這一課題和挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真研究和選擇。

香港民主法治體系的「重大制度建設(shè)」基本完成，但制度實(shí)施的重大挑戰(zhàn)依然存在。新制度與新秩序，是民族復(fù)興與強(qiáng)國(guó)建設(shè)在「一國(guó)兩制」箱疇的投射與具體化，是一個(gè)正當(dāng)、必然又長(zhǎng)期的制度發(fā)展過(guò)程。統(tǒng)籌安全與發(fā)展仍是香港「一國(guó)兩制」行穩(wěn)致遠(yuǎn)、繁榮穩(wěn)定、良政善治的科學(xué)法則，在穩(wěn)健夯實(shí)安全制度基礎(chǔ)的條件下，香港的新發(fā)展如何解決對(duì)內(nèi)融入、對(duì)外升級(jí)的雙向命題，如何繼續(xù)用好聯(lián)通內(nèi)地與世界體系的橋梁紐帶作用，如何給出一個(gè)新香港的生機(jī)活力的希望圖景，呼喚「賢能愛(ài)國(guó)者治港」的系統(tǒng)性生成，這些構(gòu)成了夏寶龍主任2023年12月22日在全國(guó)港澳研究會(huì)十周年紀(jì)念大會(huì)主旨致辭中表達(dá)的核心關(guān)切。重大制度建設(shè)漸次完成，但制度規(guī)范與善治目標(biāo)之間仍有較大差距，制度實(shí)施與人心溝通必須統(tǒng)籌并進(jìn)，才可真正實(shí)現(xiàn)「一國(guó)兩制」新時(shí)代、新篇章、新秩序的光明前景。

本文寫(xiě)作得到「一國(guó)兩制」領(lǐng)域?qū)W術(shù)同道呂英杰、藺劼、謝元媛、文磊、李曉兵的討論啟發(fā)，在此致謝，但文責(zé)自負(fù)。

作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、全國(guó)港澳研究會(huì)理事