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面臨三大難題困擾 基層改革積極性堪憂

作者：姜志勇

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十四日戊申

           耶穌2015年4月2日

全面深化改革啟動以來，中央對基層改革落實問題非常關(guān)注，習近平總書記也多次在中央深改組會議上強調(diào)這一問題，不過，相對于中央層面改革高潮不斷，基層改革就顯得平淡很多。

不少地方迄今為止只召開過一次深改組會議，也即研究成立深改組的會議，各專項小組更是工作寥寥，基層改革辦的工作也主要是為了完成上級交辦的改革臺帳統(tǒng)計工作和應(yīng)付有關(guān)檢查。對于基層改革的這種局面，許多基層干部也是見怪不怪，甚至心安理得認為基層改革工作本來就少。這種狀況背后隱藏的深層問題是基層改革推動存在難題，改革共識的達成也更為艱難，而這種難題主要核心在于三個方面。

基層改革向既得利益揮刀存難題

基層是一個利益交織體，就拿縣級政府來說，推動改革的利益阻力主要包括：

第一，縣級政府自身的利益。縣級政府本身就是一個利益主體，當改革不符合全縣的利益，或讓全縣的利益受損時，改革是很難獲得領(lǐng)導(dǎo)層共識的。比如，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，目前中央對縣里面的一部分轉(zhuǎn)移支付是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目來撥付的，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，轉(zhuǎn)移支付必然會減少。有的縣若干年前率先進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，這些年轉(zhuǎn)移支付減少了，所以在這一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革中，他們變聰明了，不會再積極推動了，最起碼不會再像以前那么積極了。

第二，縣級政府面臨的第二個利益群體就是上級政府，尤其是上級的各個部門。在這一輪改革中，特別是合并科局機構(gòu)的改革，沒有上級部門的支持是不行的，如果部門在縣級的所屬機構(gòu)被撤并了，會認為縣級對這一工作不重視。即使強行推動，上級部門不滿的話，在今后的工作中會很難打交道，甚至會使絆子。

第三，縣里的既得利益群體。這個社會關(guān)注比較多，既得利益群體既包括在職的官員在機構(gòu)改革中安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業(yè)的利益問題，還包括政府官員的福利問題，比如公車改革，取消公車的話將會影響所有配車官員的利益，縣里面的公車改革，如果上級沒有強硬措施的話，是很難自主開展的。

基層改革責任和權(quán)力、財力不匹配的難題

推動改革需要改革者具備相應(yīng)的權(quán)力，改革者只能在自己的權(quán)屬范圍內(nèi)進行改革，不可能超越自身的權(quán)屬范圍，尤其是在中央強調(diào)改革要在法治范圍內(nèi)進行的情況下，改革者更不可能冒著違法的風險去進行改革?；鶎釉谕苿痈母锓矫妫媾R以下困境。

第一，責任與權(quán)力的困境?；鶎邮且粋€責任大、權(quán)力卻很小的政府，很多問題都需要基層來承擔責任，但這些問題不少都是上級引發(fā)的，他們沒有權(quán)力去解決。例如，水庫移民問題、轉(zhuǎn)業(yè)軍人待遇問題，很多都是國家政策，但移民和轉(zhuǎn)業(yè)軍人的上訪問題卻完全要由基層政府來承擔。

第二，責任和財力的困境。按照現(xiàn)在的稅制，基層政府的財政來源很少，縣級的稅收基本都只夠人員工資，在這種情況下，基層缺乏履行責任的足夠財力。

在缺乏足夠行政權(quán)力和財力的情況下，基層的改革推動很難，例如缺乏權(quán)力，很難推動行政審批制度改革，行政審批設(shè)立和廢除的權(quán)力不在基層，基層的行政審批制度改革只能按照上級的動作來，或只能在優(yōu)化服務(wù)上面想辦法;再如，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型改革，尤其是保護生態(tài)的轉(zhuǎn)型改革，在缺乏財力的情況下，地方很難放棄已有的“三高”企業(yè)，特別是對于那些偏遠的山區(qū)、貧困縣來說，招商引資本來就很難，很少有企業(yè)愿意來他們這里投產(chǎn)，在這種情況下要排斥“三高”企業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展方式顯得更為艱難。

基層改革的制度保障難題

面臨利益、財力和權(quán)力的難題，對于那些想改革的干部來說，他們還會有制度的困境，他們希望能有制度對以下問題進行明確，這也是對改革干部的制度保障：

第一，改革中能做什么、不能做什么，要有清晰的規(guī)定。尤其是在中央加強法治建設(shè)、加強反腐敗和繼續(xù)整頓四風的情況下，基層本職工作現(xiàn)在尚顯得畏首畏尾，因為很多情況都不明確，一不小心就會碰高壓線，基層那些有魄力的干部無不是在打擦邊球，實則擔著很大風險。

第二，違法怎么辦?雖然中央強調(diào)改革要在法治范圍內(nèi)進行，但基層很多改革都是試點探索，都是摸著石頭過河，已有的法律不一定適合未來發(fā)展，在法律沒有修改的情況下，他們違法怎么辦?基層的一些探索其實都行走在法律的邊緣，屬于打擦邊球性質(zhì)，甚至偷偷摸摸，改革方案不敢對外公布，屬于內(nèi)部文件。

第三，吃虧怎么辦?就如上面提到的合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，國家應(yīng)該對轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)整，讓那些積極改革的不吃虧。再如，城鎮(zhèn)化建設(shè)，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，“鎮(zhèn)”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付肯定要比“鄉(xiāng)”的少，怎么保障他們不吃虧?

第四，怎么面對改革引起的糾紛，特別是改革引發(fā)的上訪問題?當利益受損者上訪、向上級打小報告怎么辦?國家怎么保障那些積極推動改革的干部不因上訪問題而受到影響?現(xiàn)在基層的維穩(wěn)壓力大，而且是無限責任，保持穩(wěn)定是基層官員的最重要工作。

基層改革動力堪憂，存在五種典型消極心態(tài)

面對以上利益交織，在權(quán)力和財力不夠、又缺乏制度保障的情況下，基層改革的動力不足，不少基層干部持有消極心態(tài)，消極對待改革，這主要表現(xiàn)為幾種心態(tài)。

第一是不想改、不愿改的心態(tài)。對一些基層官員來說，面對改革最大的希望就是不想改、不愿改。

第二是怕吃虧心態(tài)。典型的就是上面提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的例子，改革是和利益緊密相關(guān)的，當改革要向自身利益揮刀的時候，怕吃虧的心態(tài)是普遍狀況。

第三，希望上級包辦心態(tài)。基層的改革人員在很多的改革上面，都希望上級把方案設(shè)計好了，他們只要按照上級方案執(zhí)行就行，這樣一來既可以不用承擔方案設(shè)計方面的責任，也可以不用得罪人，因為改革是上面要求的，不是他們提出來的，即使被利益受損者質(zhì)疑、舉報也不怕。

第四種心態(tài)是怕陷入糾紛之中?，F(xiàn)在的基層主要官員流動都比較快，一般是干一屆換一個地方，他們不希望在自己主政的時候出現(xiàn)重大糾紛、重大上訪事件，而有無此類重大事件也是他們政績考核的重要指標。

第五，怕既得利益者搞破壞。改革中利益被觸犯群體可能會搞破壞，包括向上級反映問題，在利益交織的情況下，這對縣級改革者來說是很危險的。

綜上所述，相對中央來說，基層干部面臨的改革環(huán)境很復(fù)雜，不僅是有決心就行的，而利益、權(quán)力、財力及制度保障問題是其中最為主要的難題，面臨這些難題，一些干部有畏難情緒，對改革不積極，但對于那些積極推動改革的干部來說，國家在要求、鼓勵他們推動改革的時候，應(yīng)正視他們的難題，在激發(fā)基層干部改革動力的時候，要更多做好制度保障，保障那些積極推動改革的干部能有干事、成事的環(huán)境，保障他們不至于因為改革而吃虧。國家應(yīng)出臺具體規(guī)定，明確改革過程中基層干部的權(quán)限，以及因為改革引起的哪些行為可以免責。

目前的改革和三十年前的改革環(huán)境有很大不同。三十年前，基層的改革積極性、創(chuàng)新的積極性很高，突破法律、制度束縛的積極性也很高，當然，那個時代也有一些人因為率先實行土地承包、率先實行雇傭勞工制、率先發(fā)展民營經(jīng)濟而受到懲罰，但之后國家對他們都給予了認可，并及時的調(diào)整了國家的制度，今天的改革要鼓勵基層改革者的積極性，讓他們加快自主推動、自主創(chuàng)新，也必須給以他們以制度保障，只有這樣才能充分調(diào)動基層干部的改革積極性，從而確?；鶎尤嫔罨母锶〉贸晒?。

責任編輯：姚遠