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人大改革應(yīng)追求代議民主新常態(tài)

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《深圳特區(qū)報(bào)》2015年4月21日理論版

時(shí)間：孔子二五六六年歲次乙未年三月初五日己巳

           耶穌2015年4月23日

每年一度的兩會(huì)成為中國(guó)政治常態(tài)，全國(guó)人大每每成為中國(guó)乃至于世界政治觀察的焦點(diǎn)。作為憲法上的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大有著極其尊崇的法律地位和極其龐大的國(guó)家權(quán)力，被塑造和期待為國(guó)家政治生活的規(guī)范中心。在依法治國(guó)的語(yǔ)境下，掌握最高國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大更是成為維護(hù)國(guó)家憲法與法律權(quán)威、調(diào)整與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的樞紐性機(jī)構(gòu)。 

然而，法理權(quán)威與法律地位只是應(yīng)然狀態(tài)，不等同于法治常態(tài)。從改革三十余年的法治狀況與權(quán)力運(yùn)行態(tài)勢(shì)來(lái)看，國(guó)家權(quán)力呈現(xiàn)強(qiáng)烈的“行政主導(dǎo)”特征，行政權(quán)在重大政策制定、行政先行立法、稅制改革與社會(huì)管理方面享有廣泛而少受節(jié)制的權(quán)力，而立法權(quán)與司法權(quán)則偏處兩翼，或?yàn)椤跋鹌D章”，或?yàn)椤白o(hù)航工具”。這一偏離憲制常態(tài)、結(jié)構(gòu)失衡的法治狀況，固然在改革初期與“效率優(yōu)先、兼顧公平”的實(shí)用邏輯以及強(qiáng)調(diào)政策靈活性與管制理性的特殊階段需求有匹配之勢(shì)，但長(zhǎng)期來(lái)看卻造成了中國(guó)憲法之下民主法治的遲緩失范，造成了立法的被動(dòng)性與司法的弱勢(shì)。尤其立法一端，“橡皮圖章”之詬病長(zhǎng)期尾隨，成為中國(guó)代議民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性瓶頸。

如今，在十八屆三中全會(huì)“治理現(xiàn)代化”和四中全會(huì)“依法治國(guó)”的“規(guī)范治理”新常態(tài)下，人大制度改革有望徹底擺脫“橡皮圖章”之嫌，開啟中國(guó)代議民主的新常態(tài)。這一新常態(tài)從目前的改革態(tài)勢(shì)來(lái)看主要有如下層面：

首先，人大改革應(yīng)側(cè)重頂層設(shè)計(jì)，聚焦依憲治國(guó)。根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)有著最為重要的護(hù)憲與釋憲職能。中國(guó)沒(méi)有采行西方司法中心主義的違憲審查制度，而是建立了“立法兼理釋法”的憲法實(shí)施制度，具體落實(shí)在憲法中關(guān)于憲法修改權(quán)、解釋權(quán)與監(jiān)督權(quán)的規(guī)定之中。2001年的《立法法》曾建立了法規(guī)違憲審查機(jī)制，2004年更是設(shè)置了全國(guó)人大常委會(huì)之下的法規(guī)審查備案室。然而，在行政主導(dǎo)與側(cè)重內(nèi)部協(xié)商的憲法慣例之下，盡管時(shí)有公民提出審查建議，人大的釋憲與護(hù)憲職能卻無(wú)法獲得真正的制度化、程序化、個(gè)案化與常態(tài)化，無(wú)法以“身體力行”的個(gè)案審查實(shí)踐糾正違憲行為，保護(hù)基本權(quán)利，建構(gòu)審查權(quán)威。具體改革路徑可循：第一，《立法法》修改以建構(gòu)更具程序效力的法規(guī)違憲審查機(jī)制；第二，引入《憲法解釋程序法》， 建立統(tǒng)一權(quán)威的憲法解釋程序制度。這就需要建構(gòu)出具有明確法律地位、運(yùn)行程序、管轄規(guī)則和行為效力的憲法解釋具體機(jī)構(gòu)及其制度安排，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)此項(xiàng)職權(quán)的具體化、機(jī)構(gòu)化、規(guī)范化和制度化，從而整體提升司法裁判的準(zhǔn)據(jù)體系與權(quán)威性，創(chuàng)造性解決“憲法司法化”的體制與程序難題。實(shí)際上，全國(guó)人大常委會(huì)在香港基本法實(shí)施中已多次行使解釋權(quán)，效果顯著，此次改革可將其經(jīng)驗(yàn)規(guī)范擴(kuò)展至內(nèi)地憲法實(shí)施過(guò)程，提升依憲治國(guó)規(guī)范水準(zhǔn)。

其次，人大改革應(yīng)側(cè)重自身日常能力建設(shè)，提升代表性與審議能力。代議民主的政治精髓在于兩端：一為代表性，即作為所在區(qū)域或行業(yè)的政治代表，將多元利益與意見帶入立法與決策過(guò)程；二為審議性，即代表在本質(zhì)上并非選區(qū)或選民的“傳聲筒”，而是受委托集體議事以探求公共利益及其合理實(shí)現(xiàn)路徑的“公意”再現(xiàn)機(jī)制。人大制度既往在這兩方面均存在結(jié)構(gòu)性欠缺：一方面，代表性失衡，農(nóng)民代表、城市代表與解放軍代表比例不平等，代表權(quán)中的“特權(quán)”現(xiàn)象突出，盡管已有“平權(quán)”改革，但選舉過(guò)程及中央“落區(qū)”選舉等機(jī)制上尚存在巨大進(jìn)取空間；另一方面，代表專職化及實(shí)際履職能力不足，無(wú)法匹配“審議性”的能力要求。具體改革措施仍需考慮：優(yōu)化代表選舉程序，強(qiáng)化公開性與競(jìng)爭(zhēng)性；探索代表專職化的制度保障與績(jī)效評(píng)估機(jī)制；改革議事規(guī)則，加強(qiáng)辯論與議題公開競(jìng)爭(zhēng)?！按蜩F還需自身硬”，只有加強(qiáng)人大系統(tǒng)的日常能力建設(shè)，才有可能與其憲法地位逐漸匹配，也才可能在與行政權(quán)、立法權(quán)的博弈中取得主動(dòng)和優(yōu)勢(shì)。權(quán)力不只是寫在紙面上，更是實(shí)際政治過(guò)程、專家知識(shí)以及回應(yīng)能力之綜合競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。在憲法范圍內(nèi)“為權(quán)力而斗爭(zhēng)”，是人大的使命與責(zé)任所在，也是中國(guó)代議民主的希望所在。

再次，人大改革應(yīng)突出公開性，與民意形成良性互動(dòng)。在互聯(lián)網(wǎng)與權(quán)利本位時(shí)代，權(quán)力話語(yǔ)及其行使方式普遍遭遇“民意政治”，且唯有充分回應(yīng)這一政治形態(tài)的制度才具有不斷更新的合法性資源。因此，新常態(tài)的人大民主應(yīng)聚焦公開性和民意互動(dòng)。近些年，人大系統(tǒng)在立法公開和預(yù)算民主化方面有一定進(jìn)展，但尚顯不足。未來(lái)的改革路徑可循：第一，建立更為規(guī)范與公開的立法草案公眾參與制度及其反饋機(jī)制，以“代表”和“民意”的雙重驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)阻遏行政部門的利益尋租和利益集團(tuán)的俘獲企圖；第二，推進(jìn)公共財(cái)政改革和預(yù)算民主化，這可以在各級(jí)政府施政中展開，引入?yún)⑴c式預(yù)算改革，抑制行政主導(dǎo)預(yù)算和閉門預(yù)算。

最后，人大改革應(yīng)繼續(xù)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，重點(diǎn)在于積極回應(yīng)國(guó)家治理領(lǐng)域的重大立法需求，比如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開法、行政程序法、信息自由法等。

（原載《深圳特區(qū)報(bào)》2015年4月21日理論版，發(fā)表時(shí)標(biāo)題改為“創(chuàng)造性解決憲法司法化的體制”，作者系北航高研院講師，北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)專家委員）

責(zé)任編輯：葛燦燦