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香港“行政主導(dǎo)”的制度事實(shí)與問題化解

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)?儒家網(wǎng)?發(fā)布

? ? ? ? ? ?原載香港《大公報(bào)》2015年9月14日，略有刪節(jié)

時(shí)間：孔子二五六六年歲次乙未八月初二日癸巳

? ? ? ? ? ?耶穌2015年9月14日

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近日，香港中聯(lián)辦主任張曉明在紀(jì)念香港基本法頒布25周年研討會(huì)上發(fā)表演講，重申了香港政制的行政主導(dǎo)原則，核心觀點(diǎn)是：第一，香港政制屬于地方性政制，不可能完全比照三權(quán)分立；第二，行政長(zhǎng)官是政制核心，超然于三權(quán)之上，聯(lián)結(jié)中央；第三，行政主導(dǎo)主要體現(xiàn)于行政相對(duì)立法的主導(dǎo)權(quán)；第四，行政與立法相互制約，相互配合，司法獨(dú)立。

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在占中落幕和政改暫停之際，張主任的這一演講重新激起了香港社會(huì)對(duì)一國兩制與基本法之核心體制原則的聚焦與爭(zhēng)論。張主任論述的核心在于行政主導(dǎo)與特首超越地位，這可以從基本法立法原意及條文規(guī)定中獲得支持。然而，如何準(zhǔn)確理解和闡釋行政主導(dǎo)的確切含義？如何診斷香港特首弱勢(shì)及行政主導(dǎo)實(shí)際不能的癥結(jié)？如何發(fā)展出保障行政主導(dǎo)的有力制度機(jī)制？如何在雙普選趨勢(shì)下重新定位行政主導(dǎo)？中央管治權(quán)在香港政制中具有何種構(gòu)成性意義？這些問題尚需要基本法研究者和特區(qū)管治精英深入探討和回答?；痉ㄉ系男姓鲗?dǎo)面臨表里不一之窘境，如何化解仍然是治理香港的憲制難題。

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從歷史看行政主導(dǎo)

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當(dāng)我們談?wù)撃撤N現(xiàn)代政治體制模式時(shí)，大體可歸為兩類，即三權(quán)分立與議會(huì)至上，前者以美國為典型，后者以英國為典型。瑞士的委員會(huì)制屬于少數(shù)。即便是議會(huì)至上的英國，其行政自主性與司法獨(dú)立也得到了相當(dāng)高度的憲法保障，體現(xiàn)出中等程度的三權(quán)分立特征。而美國的三權(quán)分立則是極其典型的，是聯(lián)邦黨人之“深思熟慮”與美國人民之“自由選擇”相結(jié)合的結(jié)果。不過，這里談?wù)摰亩贾皇峭耆膰殷w制，而香港屬于地方性的特別行政區(qū)，在全部治理權(quán)力之上存在著中央管治權(quán)，而特首處于溝通央港雙方的樞紐性位置，其權(quán)力屬性與地位不能完全從香港政制內(nèi)部的“水平”方向上理解，還需要從央港關(guān)系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方選舉制度的產(chǎn)物，是自治性首長(zhǎng)，也是中央實(shí)質(zhì)委任的產(chǎn)物，是中央委派官員，其合法性來源與政治責(zé)任具有雙重性。這種政治身份的雙重性決定了香港地方政制的限度。

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正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延續(xù)與繁榮穩(wěn)定的實(shí)際需要，中央在制定基本法時(shí)采行了不同于議會(huì)至上和三權(quán)分立的行政主導(dǎo)制。行政主導(dǎo)制與現(xiàn)代國家的民主法治原理存在一定的規(guī)范性張力，因?yàn)楝F(xiàn)代民主法治要求民主優(yōu)先和依法行政，要求從民主程序和監(jiān)督體制上嚴(yán)格剝奪行政權(quán)的裁量余地，抑制行政專斷。因此，從完全的國家體制來看，行政主導(dǎo)制已經(jīng)落伍，民主法治成為新的普適性政治文明標(biāo)準(zhǔn)。香港的行政主導(dǎo)制沿襲自殖民時(shí)代的總督制?？偠街葡碌目偠胶戏ㄐ允菃我坏?，基于宗主國的單方委任權(quán)。行政主導(dǎo)制下的特首合法性是復(fù)合的，基于地方選舉和中央委任。作為地方性政制的行政主導(dǎo)制仍有一定的憲制合理性。

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當(dāng)然，基本法立法過程確實(shí)出現(xiàn)過香港政制之爭(zhēng)，英國方面希望將香港政制由總督制改造為威斯敏斯特的議會(huì)至上模式，香港地方政治精英則希望仿效美國實(shí)行三權(quán)分立，而中央則大體堅(jiān)持行政主導(dǎo)的方向。但無論何種體制都同意香港的司法獨(dú)立，只是在行政立法關(guān)系上有不同設(shè)計(jì)：立法優(yōu)先，則為議會(huì)至上；立法與行政平行，則為三權(quán)分立；行政優(yōu)先，則為行政主導(dǎo)。立法博弈的結(jié)果是行政主導(dǎo)制的確立，但同時(shí)也為這一體制的改革與演化容留了憲制空間：一方面賦予立法會(huì)以制約監(jiān)督權(quán)力，部分體現(xiàn)了權(quán)力分立的制衡內(nèi)涵；另一方面設(shè)定了特首與立法會(huì)雙普選目標(biāo)，從憲制發(fā)展愿景上相對(duì)限縮了行政主導(dǎo)制的主導(dǎo)特征。香港的行政主導(dǎo)是多方博弈妥協(xié)的結(jié)果，其原初設(shè)計(jì)與遠(yuǎn)期演化之間存在一定張力，占中運(yùn)動(dòng)中的管治權(quán)爭(zhēng)奪就是這種張力的重要釋放。

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弱勢(shì)特首的體制現(xiàn)實(shí)

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香港特首在基本法上的優(yōu)越地位，一般熟悉基本法的人都不會(huì)否認(rèn)。然而，熟悉香港政治的人都知道回歸十八年來的“弱勢(shì)特首”現(xiàn)象，行政主導(dǎo)面臨實(shí)際不能的體制性尷尬。一方面，香港司法獨(dú)立，行政完全不可能主導(dǎo)，亦不可能影響到司法政策與解釋的走向。另一方面，立法會(huì)盡管在提案權(quán)上受限，但基于制度慣例而在修正案權(quán)力上對(duì)政府構(gòu)成嚴(yán)重制約，所謂的“惡質(zhì)拉布”現(xiàn)象。此外，香港的公務(wù)員系統(tǒng)沿襲港英舊制，特首對(duì)普通行政權(quán)的指揮與掌控一直力不從心。

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張主任提及特首相對(duì)于香港立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的超然地位，然而如果這種超然不是一種對(duì)三權(quán)的節(jié)制與影響力，而是無法有效調(diào)控和引導(dǎo)下的邊緣化，則不屬于行政主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。對(duì)特首而言，超然不是超脫，而是可支配與可影響，至少針對(duì)行政立法關(guān)系具有主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)。然而，特首對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)的指揮不靈與對(duì)立法會(huì)的影響不力已成體制現(xiàn)實(shí)，不容回避。

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當(dāng)然，香港政制由文本上的“行政主導(dǎo)”演變?yōu)閷?shí)踐中的“弱勢(shì)特首”，有著復(fù)雜的體制與政治運(yùn)作原因，既往的檢討往往局限于香港管治體系內(nèi)部，比如“特首不黨”原則導(dǎo)致特首無法依賴執(zhí)政黨及管治聯(lián)盟，比如公務(wù)員問責(zé)制不健全，特首無法支配和影響，比如缺乏忠誠反對(duì)派，比如特首非普選產(chǎn)生，缺乏認(rèn)受性，等等。這些檢討當(dāng)然非常重要，但更重要的是中央治港長(zhǎng)期奉行的“積極不干預(yù)”導(dǎo)致中央權(quán)威的缺位，進(jìn)而導(dǎo)致作為央港聯(lián)系紐帶的特首的權(quán)威下降。改變這一“弱勢(shì)特首”現(xiàn)狀，需要從香港管治體系內(nèi)部和中央管治權(quán)兩個(gè)層面同時(shí)反思推進(jìn)。

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中央治港需“適度有為”

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特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要從“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度有為”。這主要針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。美國在這一領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變發(fā)生于羅斯福新政時(shí)期，結(jié)果不僅使美國成功度過了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而且極大釋放了美國憲政體制中的政府能動(dòng)性及制度效能。中央治港也應(yīng)實(shí)現(xiàn)類似的轉(zhuǎn)變。

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《白皮書》代表了中央治港戰(zhàn)略調(diào)整的某種信號(hào)，然而“全面管治權(quán)”似乎矯枉過正。從一國兩制與基本法的本質(zhì)邏輯來看，“適度管治權(quán)”的提法與實(shí)踐更符合立法原意與央港關(guān)系實(shí)際。不過，從回歸以來的十八年來看，中央治港基本呈現(xiàn)出一種“積極不干預(yù)”的高度節(jié)制主義，甚至出現(xiàn)了某種憲制意義上的權(quán)力怠惰，即基本法上明確規(guī)定的中央權(quán)力未能獲得有效的制度化和實(shí)踐操作。權(quán)力怠惰不是一種政治美德，而是一種惡政。香港是一個(gè)普通法世界，條文雖有規(guī)定但未獲實(shí)踐的權(quán)力不僅不可能生成為實(shí)在的權(quán)威，甚至可能被視為不存在。這種權(quán)力怠惰的大致表現(xiàn)包括：第一，與立法會(huì)對(duì)接的備案審查權(quán)從未啟用，也未制度化；第二，與特首任命、監(jiān)督及指令辦事有關(guān)的中央權(quán)力也未實(shí)質(zhì)化，缺乏最低限度的儀式制度和監(jiān)督實(shí)踐；第三，對(duì)特區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)從未啟用；第四，與司法權(quán)對(duì)接的人大釋法權(quán)“絕少且謹(jǐn)慎”地使用，主要限于危機(jī)管理，而不是積極主動(dòng)地建構(gòu)一種官方的基本法法理學(xué)。這些明確記載于基本法上的權(quán)力長(zhǎng)期“睡眠”，而香港立法會(huì)與法院則積極作為，香港的公務(wù)員系統(tǒng)和執(zhí)行性的法定機(jī)構(gòu)又自成系統(tǒng)，導(dǎo)致特首四面受壓，無所作為。

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此外，基本法設(shè)計(jì)中包含的“雙普選”安排仍然構(gòu)成對(duì)特首憲制地位的某種改造與挑戰(zhàn)壓力。盡管2017特首普選被否決，但基本法和8·31決定是規(guī)范性文件，在法律上保障了“重啟政改”的程序通道，只是需要香港社會(huì)的政改共識(shí)進(jìn)一步凝煉出來而已。在這一普選進(jìn)程中，無論制度如何精細(xì)設(shè)計(jì)，中央如何嚴(yán)密把控，特首普選都意味著特首權(quán)威來源與代表性向地方下沉，而立法會(huì)普選則意味著立法會(huì)多數(shù)派的地方化甚至反對(duì)派化。因此，普選本身盡管也會(huì)增加特首的地方認(rèn)受性，但總體上會(huì)適度削弱特首對(duì)中央的負(fù)責(zé)以及對(duì)立法會(huì)的主導(dǎo)影響。

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這就要求我們重新看待基本法上的行政主導(dǎo)制以及與之牽連的央港關(guān)系。第一，中央治港要繼續(xù)依賴但不受制于特首這一憲制樞紐，不能將特首作為中央把控管治權(quán)的唯一制度抓手，否則在雙普選沖擊下必然加劇央港政治矛盾，此次政改就是顯例。第二，中央治港要克服既往的權(quán)力怠惰和不敢作為，由“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)為“適度有為”，其重點(diǎn)在于回歸基本法，善用法定管治權(quán)及其日常實(shí)踐來強(qiáng)化中央管治權(quán)威，將基本法上的中央管治權(quán)的行使程序與標(biāo)準(zhǔn)制度化和儀式化，整體改善央港關(guān)系中的“模糊一國”形象和香港內(nèi)部管治中的“弱勢(shì)特首”地位。第三，中央治港切忌矯枉過正損及兩制活力，“全面管治權(quán)”應(yīng)限定于主權(quán)性法理論述而不是直接實(shí)施的治港原則，“適度管治權(quán)”應(yīng)作為治港戰(zhàn)略調(diào)整的總目標(biāo)。第四，香港的行政主導(dǎo)制需要適應(yīng)“雙普選”的發(fā)展與挑戰(zhàn)，需要在中央管治加強(qiáng)與地方選民基礎(chǔ)擴(kuò)展之間尋求新的政治與施政平衡點(diǎn)，面向未來，不拘泥于設(shè)計(jì)之初的原意與結(jié)構(gòu)剛性，更不能退回總督制舊制而抹殺一國兩制的憲制創(chuàng)新與活力。只有全面準(zhǔn)確理解和把握香港的行政主導(dǎo)制，從理論和實(shí)踐上高度重視和優(yōu)化中央的適度管治責(zé)任與特首責(zé)任的協(xié)同原理與制度機(jī)制，才能有效改進(jìn)香港管治與基本法實(shí)施。

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責(zé)任編輯：葛燦

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