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小組政治的理性演化與問(wèn)責(zé)難題

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《法治周末》2016年2月25日

時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申正月十八日丁丑

           耶穌2015年2月25日

注：原載于《法治周末》2016年2月25日，有刪節(jié)，發(fā)表時(shí)標(biāo)題改為“一種國(guó)家成長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)”。

中國(guó)現(xiàn)代史的主題主要有兩個(gè)：其一，國(guó)家建構(gòu)；其二，權(quán)利啟蒙。相對(duì)于古典帝國(guó)而言，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的目的是使“國(guó)家”出場(chǎng)，而權(quán)利啟蒙的目的則是使“個(gè)人”出場(chǎng)。盧梭的民主哲學(xué)建立了“國(guó)家”與“個(gè)人”之間的合法性循環(huán)。就政治的實(shí)踐理性而言，國(guó)家依賴于權(quán)威保障，訴諸“國(guó)家理性”，而個(gè)人依賴于權(quán)利保護(hù)，訴諸法治理性。如此，國(guó)家的成長(zhǎng)與個(gè)人的成長(zhǎng)勢(shì)必產(chǎn)生一種內(nèi)在性張力。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)而言，一方面需要以國(guó)家理性穿透古典國(guó)家的封建性層級(jí)以最大程度提取國(guó)家資源與國(guó)家忠誠(chéng)，形成國(guó)家能力基礎(chǔ)，另一方面又需要恰當(dāng)確立個(gè)人的政治主體地位與權(quán)利屬性，奠定政權(quán)的民主合法性基礎(chǔ)。

現(xiàn)代中國(guó)的興起同樣遵循上述邏輯。所謂”救亡壓倒啟蒙”，無(wú)非是說(shuō)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家理性具有相對(duì)于法治理性的優(yōu)先性。所謂“繼續(xù)啟蒙”無(wú)非是指在國(guó)家大體落成之際要續(xù)補(bǔ)個(gè)人權(quán)利的不足，以完成現(xiàn)代國(guó)家的終極打造。在此過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)歷了獨(dú)特的“黨治國(guó)家”階段，兩個(gè)“黨國(guó)”交替展開(kāi)對(duì)現(xiàn)代中國(guó)的深度制度建構(gòu)，這一進(jìn)程至今尚未完結(jié)。如何恰當(dāng)解釋與評(píng)估現(xiàn)代中國(guó)尤其是1949年之后的新中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)政治學(xué)與憲法學(xué)無(wú)法回避的重大課題。

這一課題之學(xué)理展開(kāi)，需要堅(jiān)持真正的政治科學(xué)立場(chǎng)，既要避免在官方史觀與史料內(nèi)循規(guī)蹈矩，背書(shū)袒護(hù)，亦要避免一種抽離具體政治與歷史語(yǔ)境的單純“受害者史觀”，盡力做到社會(huì)科學(xué)研究的客觀公正。以此標(biāo)尺衡量，南京大學(xué)政府管理學(xué)院賴靜萍副教授的《當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)》一書(shū)就是社會(huì)科學(xué)研究的持中之作，以歷史制度主義的方法呈現(xiàn)了新中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要制度面向：小組政治的理性演化。

直面中國(guó)政治的真問(wèn)題

對(duì)中國(guó)政治體制的研究在三重意義上挑戰(zhàn)著學(xué)者的智慧與勇氣：第一，敏感性，即與現(xiàn)實(shí)體制合法性直接相關(guān)，因此并非完全脫敏的客觀研究領(lǐng)域，需要在選題與論證上走點(diǎn)鋼絲，打點(diǎn)擦邊球；第二，資料性，即有關(guān)研究面臨資料與檔案保密、欠缺的問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)證分析上的特殊困難；第三，理論壓力，即中國(guó)政治的特殊性決定了簡(jiǎn)單移植西方社會(huì)科學(xué)理論無(wú)法建立一種適宜的解釋框架，但中國(guó)政治學(xué)理論的發(fā)展水平又不足以支撐建立一種完全基于本國(guó)實(shí)踐理性的政治理論，則如何尋求一種恰當(dāng)?shù)闹袑永碚摼褪怯嘘P(guān)研究能否成功的關(guān)鍵。

面對(duì)上述種種挑戰(zhàn)，不同學(xué)者會(huì)采取不同的適應(yīng)策略，或者直接回避而只做純粹的外國(guó)理論譯介工作，旱澇保收，或者追隨官方敘事做背書(shū)式工作而犧牲學(xué)術(shù)價(jià)值，或者簡(jiǎn)單套用外國(guó)現(xiàn)成理論走單純批判道路。賴靜萍教授選取的領(lǐng)導(dǎo)小組選題和歷史制度主義方法表明其在相當(dāng)程度上同時(shí)克服了上述三重挑戰(zhàn)，展現(xiàn)了80后一代學(xué)人的責(zé)任感與理論智慧。

領(lǐng)導(dǎo)小組是中國(guó)政治的真問(wèn)題，是溝通黨的領(lǐng)導(dǎo)與法理官僚制的重要組織形式。但是，這一制度在憲法與法律上沒(méi)有明確規(guī)定，缺乏組織法依據(jù)，是一種表面上的“法外存在”。不過(guò)，這一制度又在中國(guó)政治與憲法生活中發(fā)揮著極其重要的作用。按照規(guī)范法學(xué)的認(rèn)知尺度，領(lǐng)導(dǎo)小組的合法性是存疑的，其合理性在合法性檢驗(yàn)之后，因此通常也難以納入分析范圍。而依照通常的法治國(guó)家原理，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組也難以證成。顯然，領(lǐng)導(dǎo)小組不是中國(guó)法律上的一種“正式制度”。但是否是法律社會(huì)學(xué)或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種所謂的“非正式制度”呢？賴教授認(rèn)為也不是，理由是領(lǐng)導(dǎo)小組雖無(wú)正式法律依據(jù)，但具有政策依據(jù)，具有顯著的組織形式和活動(dòng)規(guī)律，其制度化程度大大超越通常的“非正式制度”。賴教授將這種制度現(xiàn)象嘗試性地命名為“亞正式制度”。這種突破法律形式化認(rèn)知與通常二分法的概念創(chuàng)新，是對(duì)中國(guó)政治之實(shí)踐理性的恰當(dāng)正名。很多國(guó)外的二分法都難以用于分析中國(guó)現(xiàn)象，故適當(dāng)拓展為三分法就成為必要。筆者在憲制轉(zhuǎn)型研究中也曾將政治時(shí)間三分，即非常政治、轉(zhuǎn)型政治與日常政治。這樣一種“同情理解”中國(guó)政治之實(shí)踐理性并予以必要的理論化的工作方法，是中國(guó)政治學(xué)和憲法學(xué)研究的共享技術(shù)。

歷史制度主義的選擇也很關(guān)鍵。作者在書(shū)中比較了三種制度主義：理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和歷史制度主義。理性選擇制度主義聚焦制度選擇的理性效率，無(wú)法解釋那些低效率的制度選擇。社會(huì)學(xué)制度主義聚焦制度選擇的文化合法性，無(wú)法解釋那些純粹基于理性決斷的制度選擇。作者揚(yáng)棄上述制度主義方法，以歷史制度主義作為本項(xiàng)研究的基礎(chǔ)方法論，以歷史合理性為制度選擇的聚焦點(diǎn)。

小組政治的演化史

小組政治誕生于1950年代黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐探索過(guò)程之中，至今已成為我國(guó)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的主要方式之一。從制度起源上看，小組政治與1950年代黨的領(lǐng)導(dǎo)和官僚制國(guó)家這兩種政法路線的競(jìng)爭(zhēng)博弈有關(guān)。隨著五四憲法的制定與中共八大的召開(kāi)，新生的共和國(guó)逐步走上了常規(guī)政治道路，一個(gè)顯著的治理哲學(xué)問(wèn)題出現(xiàn)了：國(guó)家治理到底是延續(xù)既往的黨的領(lǐng)導(dǎo)模式還是探索法理官僚制道路？這種治理路線分歧已然呈現(xiàn)于當(dāng)時(shí)的政治爭(zhēng)論與運(yùn)動(dòng)之中，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)的“政治掛帥”與法理官僚制的“行政專業(yè)性”的對(duì)峙，二者根植于不同的政治哲學(xué)基礎(chǔ)與治理績(jī)效訴求。

根據(jù)作者的考察，小組政治的突破點(diǎn)是血吸蟲(chóng)病防治議題。這一疾病危害人民群眾身體健康與生命，具有突出的政治性。當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部門(mén)以專業(yè)性為由壟斷防治工作，但效果不好。1955年底，毛澤東以此為由提議成立了防治九人小組，以上海市委書(shū)記柯慶施為組長(zhǎng)。防治工作牽涉多部門(mén)、多省區(qū)資源與權(quán)力的協(xié)調(diào)，到底是領(lǐng)導(dǎo)小組還是衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)責(zé)任，在治理路線上關(guān)系重大。作者利用文獻(xiàn)資料尤其是江蘇檔案館的血防資料，大體還原了新中國(guó)建立以來(lái)的血防小組演化史，以之作為中國(guó)小組政治演化史的個(gè)案標(biāo)本。實(shí)際上，不僅僅是血防，治水亦成為1950年代中央實(shí)現(xiàn)集權(quán)、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)與制約行政權(quán)的重要理由和事項(xiàng)。防病、治水之類的超部門(mén)、超地域公共問(wèn)題，提供了在國(guó)家法治轉(zhuǎn)型早期繼續(xù)保留甚至強(qiáng)化中央集權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治理由。嚴(yán)格而言，這是一種始自堯舜禹古典時(shí)代的治理智慧。

全書(shū)主體部分呈現(xiàn)了中國(guó)小組政治的演化史：面貌、類型、歸屬、結(jié)構(gòu)與過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種上行下效的制度形式，而不僅僅是中央專屬，但二者功能畢竟不同，中央小組是集權(quán)與整合治理，地方小組主要是作為執(zhí)行機(jī)制存在。領(lǐng)導(dǎo)小組盡管是制衡法理官僚制的政治組織形式，但其具體運(yùn)作仍然復(fù)制了官僚制的某些理性特征。作者在本書(shū)第五章呈現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的官僚制理性：會(huì)議、文件、分責(zé)與督查以及樹(shù)立典型。領(lǐng)導(dǎo)小組本身并非自足的一級(jí)組織，無(wú)法直接問(wèn)責(zé)，但參與領(lǐng)導(dǎo)小組的各部門(mén)負(fù)責(zé)人卻可能因?yàn)椴环Q職而遭到殃及其本職的問(wèn)責(zé)與處分。以此觀之，領(lǐng)導(dǎo)小組亦有著嚴(yán)密的組織與問(wèn)責(zé)機(jī)制，在功能上可視為法理官僚制的延伸與修正，其導(dǎo)致的是“行政的政治化”，在保有政治決策靈活性的同時(shí)兼顧官僚制理性與行政可問(wèn)責(zé)性。

問(wèn)責(zé)難題與法治化

小組政治不是一種常規(guī)制度，而是常規(guī)制度的修正制度，而任何修正都可能矯枉過(guò)正。小組政治最大的問(wèn)題是問(wèn)責(zé)難題。盡管小組政治內(nèi)部存在著可與法理官僚制相鏈接的問(wèn)責(zé)機(jī)制，但這樣一種問(wèn)責(zé)具有偶然性和隨機(jī)性，很難成為一種法律可預(yù)測(cè)、民眾可參與、責(zé)任可到位的理性問(wèn)責(zé)。由于小組政治依賴于組長(zhǎng)的級(jí)別權(quán)威，其對(duì)資源與權(quán)力的再集中與再分配嚴(yán)格而言是無(wú)法問(wèn)責(zé)的，即不可能尋找到組織法上的依據(jù)和程序來(lái)加以規(guī)制。從實(shí)踐政治角度而言，小組政治在中央和地方都演化出了名目繁多的小組體系，有些甚至具有了獨(dú)立行政編制，成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組建和收納自身利益與勢(shì)力的體制后院，又有些小組設(shè)立時(shí)的任務(wù)已經(jīng)完成但長(zhǎng)期無(wú)法明確裁撤，造成機(jī)構(gòu)臃腫和職責(zé)疊床架屋。而且，同樣因?yàn)榉梢罁?jù)缺失，政策依據(jù)過(guò)于粗疏，小組運(yùn)作過(guò)程不夠透明，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。

作者對(duì)此顯然有所覺(jué)察，故在第六章提出了領(lǐng)導(dǎo)小組制度的過(guò)渡性與法治化問(wèn)題。作者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組制度是一種亞正式制度，是非正式制度朝向正式制度轉(zhuǎn)型的一種中間階段，其改革方向是以法律規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立、撤銷與運(yùn)作程序，實(shí)現(xiàn)與法理官僚制的更緊密對(duì)接，是為“脫亞入正”問(wèn)題。從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與成長(zhǎng)角度而言，普遍確立韋伯式的法理官僚制與法治權(quán)威是總體可欲的方向，因此作者的最終提議具有學(xué)術(shù)正確性。但既然領(lǐng)導(dǎo)小組誕生并維系于黨的領(lǐng)導(dǎo)理性化的需求，它就不可能安全轉(zhuǎn)化為一種法理官僚制，而必然與之保持一定強(qiáng)度的競(jìng)爭(zhēng)性張力，以“行政的政治化”持久抗衡“政治的行政化”，避免中國(guó)的集權(quán)政治走向一種去政治化和中立化的行政政治或形式法治。作者的主要貢獻(xiàn)在于呈現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組制度的歷史合理性，同時(shí)亦正確地指出了其演化的終極方向，持論客觀公允。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組本身所表征的新中國(guó)以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法理官僚制的政法路線博弈及其競(jìng)爭(zhēng)性張力，無(wú)法在官僚制理性或法治理性內(nèi)部完全消解，而需要嚴(yán)格的憲法政治過(guò)程予以重構(gòu)設(shè)計(jì)。當(dāng)然，在結(jié)構(gòu)性重構(gòu)之前，以法治適度馴化和轉(zhuǎn)化小組政治的利害得失，充分發(fā)揮黨內(nèi)立法法與黨內(nèi)法規(guī)的切近而優(yōu)先的法治規(guī)制作用，使之日益接受和自覺(jué)適應(yīng)法治化的原理與技術(shù)，也是中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的正當(dāng)合理路徑。

責(zé)任編輯：葛燦