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公投幽靈與激進民主

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng) 發(fā)布

         原載于多維新聞網(wǎng)

時間：孔子二五六八年歲次丁酉八月十五日甲子

        耶穌2017年10月4日

近期兩大事件再次將公投民主拉入人們的視野：其一，伊拉克北部庫爾德自治區(qū)公投，以超過90%通過，引發(fā)伊拉克政府極力壓制及周邊國家聯(lián)合反彈；其二，西班牙加泰羅尼亞自治區(qū)獨立公投遭到西班牙政府及警方直接鎮(zhèn)壓，造成流血沖突，未能完成既定程序。公投有直接民主的外形，但在特定憲制框架下又有違憲之嫌。庫區(qū)公投與加泰羅尼亞公投均屬于未經(jīng)所在國憲法授權(quán)的法外公投，同時又具有民主的形式，其政治性質(zhì)只能定性為革命或叛亂，一場關(guān)于少數(shù)族群脫離國家框架的革命/叛亂。

庫區(qū)公投可能撬動中東政治平衡，甚至引發(fā)區(qū)域性戰(zhàn)爭。庫爾德人是中東第三大民族，僅次于阿拉伯和波斯，但長期以來未能完成建國目標(biāo)，而是分散于土耳其、敘利亞、伊拉克和伊朗。牽一發(fā)而動全身，如果庫區(qū)獨立成功，則其他國家內(nèi)的庫爾德人必然效仿，甚至?xí)霈F(xiàn)“大庫爾德斯坦運動”，造成中東政治版圖崩解。對庫區(qū)公投，目前似乎只要以色列支持，美國態(tài)度曖昧，而伊斯蘭世界基本持反對立場。                   

這一公投具有深刻的憲制及地緣政治內(nèi)涵：其一，公投是單方開展的，不具有伊拉克憲法上的合法性，其效力及后果存疑；其二，伊拉克處于2003年伊戰(zhàn)以來國家重建的關(guān)鍵期，庫區(qū)公投對沖和消解了這一重建的憲制意義，必然遭到伊拉克國家與國民的整體反對；其三，庫區(qū)在地緣政治上處于內(nèi)陸型與被包圍態(tài)勢，即便獨立亦無法自我支撐，必然訴諸外援；其四，庫區(qū)獨立若訴諸以色列甚至美國支持，將埋下中東新一輪戰(zhàn)爭及長期沖突的隱患；其五，獨立建國可能引發(fā)周邊國家連鎖效應(yīng)，必然帶來聯(lián)合干涉，成功幾率很低；其六，對于未獲國家憲法授權(quán)又非專制獨裁極端政體下的地區(qū)公投，國際社會與聯(lián)合國通常不會承認(rèn)，其國際法上的合法性難以保障。

與庫區(qū)境況相比，西班牙的加泰羅尼亞公投曾被認(rèn)為是公投民主的某種榜樣，是在憲政民主轉(zhuǎn)型發(fā)展相對成熟的國家發(fā)生的地區(qū)分離，可能成為全球解決類似分離問題（比如蘇格蘭、魁北克等）的樣本。但分離終究是國家之禍，即便是通過合法公投這樣的程序正義方式達成。面對地區(qū)公投，加拿大在經(jīng)歷1995年的驚險時刻之后果斷修法以提高公投門檻及加入聯(lián)邦確認(rèn)程序，而英國面臨的蘇格蘭公投也導(dǎo)致國家如履薄冰，步步驚心。近日，加泰羅尼亞的獨立公投終于釀成了血案，800余人受傷，有一張投票者大媽的流血照片在網(wǎng)上瘋傳。西班牙政府聲稱這是在實施法治，維護國家憲法權(quán)威。公投在法治面前撞了一回腰。但是，依靠法治固然可以暫時壓抑分離勢頭，而經(jīng)由公投動員起來的激情與民意，尤其是在憲政民主國家發(fā)生的民主血案，則可能會給西班牙憲政體制留下永久的傷痕，而如何治療此種政治傷痕將比公投現(xiàn)場的警察暴力維穩(wěn)更加復(fù)雜及困難。

19-20世紀(jì)的分離運動流行武裝斗爭，21世紀(jì)的分離運動流行公投，這是人類政治文化與行為藝術(shù)的一種進步。西方現(xiàn)代性的內(nèi)核是自由，其政治哲學(xué)與憲法學(xué)上的表現(xiàn)就是合意治理，因而允諾了一種對大眾意志的理論推崇和實踐追隨。這種政治自由的集體行為會存在一個難堪的“次級尺度”問題，即完備的人民主權(quán)原則是否毫無節(jié)制地同等適用于一國之內(nèi)的次級地區(qū)或團體？人民主權(quán)本是重構(gòu)現(xiàn)代政治秩序的基本原理，在應(yīng)用于一國尺度時，無論是溫和的政治革命，還是激進的社會革命，其合法性大體無礙。但這一原理若適用于一國之內(nèi)的某個地區(qū)，則國家必遭肢解，人民必遭分裂，政治沖突甚至戰(zhàn)亂很可能長期尾隨。因此，一方面地區(qū)獨立涉及共同體整體利益，不宜適用僅限于地區(qū)居民的公投形式；另一方面，若一定要采取公投形式?jīng)Q定分離，則需要共同體層面的公投做出決定或者經(jīng)過共同體憲法授權(quán)由地區(qū)居民公投決定。總之，地區(qū)分離之公投由于缺乏憲法上合格的“人民”作為政治主體，從而不能直接產(chǎn)生獨立的憲制效力，而必須依賴共同體國家的同意，這種同意如需要公投，則可以是國家的整體公投，也可以是國家授權(quán)下的地區(qū)公投。對于合法授權(quán)的地區(qū)公投，為保障程序合法性及地區(qū)居民意志的正確而真實的表達，通常需要再經(jīng)過國家的確認(rèn)程序。不經(jīng)武裝斗爭而能夠達成國家的聚合或分離，這是一種難度極高的政治作業(yè)，即便是歐美發(fā)達民主國家亦可能玩砸了。因此，加拿大審慎完善了魁北克公投程序法，蘇格蘭若再啟公投，英國議會必然會跟進完善相應(yīng)法制，不能重演脫歐式的輕率悲劇。

英、加的法治取向?qū)ξ靼嘌缿?yīng)當(dāng)有所啟發(fā)：其一，公投閘門一經(jīng)開啟就不可能關(guān)閉，只能完善法治程序及檢討地區(qū)政策合理性；其二，地區(qū)公投必須納入國家憲制的完備程序之中，引入合理的憲制監(jiān)督與確認(rèn)機制，不能簡單訴諸暴力鎮(zhèn)壓，也不能聽任地區(qū)自行公投決定；其三，正視公投背后的國家認(rèn)同與治理危機，反思公投民主的激進性，重建國家認(rèn)同及精英責(zé)任政治。  

當(dāng)然，對于那些尚未引入公投程序的國家和地區(qū)，應(yīng)當(dāng)祛除對于公投式直接民主的迷思，將重點放在提升各地區(qū)、階層民主參與度及國家法治權(quán)威上來，加強國家認(rèn)同與融合的教育及實踐，提升公民文化與公民身份的優(yōu)先性，促進每一個人對國家與憲法的“第一認(rèn)同”。在人類政治更加文明的21世紀(jì)，公投是處理多民族秩序與多元化體系演變沖突的一種思路，但不是唯一、更不是最佳思路。公投法制需要引入憲制監(jiān)督與確認(rèn)，確保地區(qū)分離經(jīng)過共同體整體的同意，就像最初的聯(lián)合經(jīng)過了每一地區(qū)的同意一樣。無公投法制的，則需要建構(gòu)強有力的民主法治框架來替代公投，以積極的“公民參與權(quán)”取代“分離自決權(quán)”。公投如幽靈一般降臨，嚴(yán)重威脅著21世紀(jì)的各國及地區(qū)政治秩序與和平，需要引起充分的理論反思與法治應(yīng)對。庫區(qū)公投余震未了，加泰羅尼亞公投血案連連，皆屬于國家治理失敗的典型案例，也是濫用直接民主的一個教訓(xùn)。而國家政治上的善后與憲制上的重建將是一個長期的復(fù)雜艱難過程。

責(zé)任編輯：柳君