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原標(biāo)題：一國兩制的香港教訓(xùn)與臺灣方案

作者：齊義虎

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

? ? ? ? ? 原載 《多維CN》2019年051期（11月號），有刪減。

時間：孔子二五七零年歲次己亥十月十三日庚戌

? ? ? ? ? ?耶穌2019年11月9日

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2012年，習(xí)近平總書記上任伊始就提出了中華民族偉大復(fù)興的中國夢。為了實現(xiàn)這一宏偉藍圖，又制定了“兩個一百年”的階段性奮斗目標(biāo)。這既是民族復(fù)興的時間表，也是祖國統(tǒng)一的時間表。自1997、1999香港和澳門相繼回歸以來，只剩下臺灣尚未統(tǒng)一。兩岸分治已經(jīng)70年，不可能永久維持現(xiàn)狀。統(tǒng)一既是海內(nèi)外中華兒女的共同心愿，更是民族復(fù)興的題中應(yīng)有之義。歷史上從來沒有一個分裂的朝代敢宣稱復(fù)興的。雖然大陸一再釋放善意，提出“和平統(tǒng)一、一國兩制”為統(tǒng)一的最佳方案，但島內(nèi)的政治人物們似乎對此并不買賬。不論是民進黨的蔡英文還是國民黨的韓國瑜，都明確反對一國兩制的統(tǒng)一方案。加之最近兩個多月以來香港由反《逃犯條例》所引發(fā)的暴力示威不斷升級，更讓一國兩制的示范效應(yīng)和統(tǒng)一前景暗淡無光。

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一國兩制的設(shè)計初衷是好的，在求同存異的基礎(chǔ)上盡量保持了多元化的地方制度特色和自治空間，有利于達成妥協(xié)，故前期的統(tǒng)一代價最小。但在一國框架下，兩種制度在后期如何銜接與磨合也是一個很重要的問題，一旦處理不好，遺留問題和追加成本也不少。民間俗語說：便宜沒好貨。代價最小的方式未必就是最優(yōu)的方案。香港的一國兩制本來對臺灣具有先行示范的意義，經(jīng)過20多年的實踐檢驗，透過這次的香港事件正可以讓我們有機會重新檢討一國兩制的制度設(shè)計，重新審視我們到底應(yīng)該追求怎樣的統(tǒng)一。

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對香港1.0版本一國兩制的檢討

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香港的一國兩制最早，可稱之為1.0版本。凡首創(chuàng)之物皆難免粗糙不精之憾，《香港基本法》中就有不少的制度漏洞，暴露出來的最大問題就是過分強調(diào)兩制而虛化了一國，使得一國之原則在法律和制度上無法完全細化落實。香港已經(jīng)回歸22年了，《基本法》只有50年的法律時限，時間將近過半而23條立法竟然遲遲無法兌現(xiàn)，以至于香港成為國際反華基地，長期逍遙法外。這次的《逃犯條例》本來也是正常的司法合作，卻被污蔑為“送中”條款，刻意煽動港人對內(nèi)地的敵視情緒。香港的司法看似專業(yè)，亦為港人引以為傲，實則掌握在一群外籍法官手里，對占中分子偏袒同情，對執(zhí)法警察卻苛責(zé)有加，其政治傾向性已經(jīng)不言而喻，政治忠誠度更是可疑。香港的教育未完成去殖民化，缺乏國家認同感的培養(yǎng)，以至于滋生出一群97后的港獨青年。香港的媒體被各種境外資本控制，片面報道，濫用第四權(quán)，成為反華分子的宣傳工具。

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香港作為自由港、國際性大都市，對外來移民一向秉持友好包容的態(tài)度，甚至過分大度地給予非中國籍的永久性居民以選舉和被選舉的政治權(quán)利。要知道，美國的永久性居民如果沒有加入美國籍，是不享有選舉和被選舉權(quán)利的，這只能是公民才有的權(quán)利。結(jié)果這些外國人在中國的土地上反客為主，不僅當(dāng)選立法會議員，更借助這種政治身份從事反華亂港的顛覆活動，甚至揚言要把中國人趕出香港，可謂是恩將仇報。一群拿著英國海外公民護照（BNO）的人在英國都沒有投票權(quán)，卻要在中國的香港爭取雙普選的投票權(quán)，難道不是一件很可笑的事嗎？

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香港回歸之后，在沒有去殖民化的情況下就馬照跑、舞照跳，為今天的危機埋下了隱患。從2003年的反23條立法，到2014年的占中運動，再到這次的反《逃犯條例》，中央政府受限于《基本法》的權(quán)限，一直缺乏有效的應(yīng)對手段，而高度自治的特區(qū)政府更是在民意洶洶的情勢下缺乏敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼螞Q斷力，管制權(quán)威大為受損。中央與特區(qū)兩級政府的畏手畏腳、無所作為只能讓香港的問題久拖不決、愈演愈烈，進而嚴重影響了一國兩制的運行質(zhì)量。這種名義上的一國、實質(zhì)上的兩制，不僅阻礙了香港與內(nèi)地的融合，更耽誤了香港在國家總體戰(zhàn)略中的發(fā)展機遇。香港高度貧富分化的社會結(jié)構(gòu)、畸形不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也都借著一國兩制、高度自治的金鐘罩得以延續(xù)，錯失了改革的可能。

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鄧小平是戰(zhàn)爭歷練出來的領(lǐng)導(dǎo)人，故重視駐軍權(quán)，但對法治尤其是英美法治畢竟是門外漢。北京最初設(shè)計的香港政制是行政主導(dǎo)體制，相當(dāng)于英國港督體制的直通車。但末任港督彭定康的政改破壞了舊有的體制，使得香港體制逐漸趨向三權(quán)分立，行政長官的權(quán)力與昔日之港督早已不可相提并論。香港作為一個獨立的司法區(qū)，其最大的權(quán)威不是行政長官，而是終審法院，這是香港的法治決定的。中央原以為抓住行政長官的任命權(quán)和駐軍權(quán)就可以掌控大局，卻忽視了更為重要的司法終審權(quán)，這是當(dāng)時之中國領(lǐng)導(dǎo)人不熟悉現(xiàn)代法治治理體系的結(jié)果，不必諱言。

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中央雖然有在香港駐軍的硬權(quán)力，但卻無法彌補在教育、司法、傳媒這三大領(lǐng)域之軟權(quán)力的喪失。硬權(quán)力只是非常狀態(tài)下的最后手段，一般不能輕易使用，軟權(quán)力才是更為日常的治理工具。作為經(jīng)驗豐富的殖民大國，英國人對殖民地的治理顯示了其老謀深算的一面。他們每到一地就推廣英語教育，以培養(yǎng)親英的精英階層；同時推行英國的司法制度，為殖民地確立法律規(guī)范，并使之產(chǎn)生路徑依賴。即便后來英國人撤走了，英語教育和英式司法依舊是英國人控制前殖民地的兩大繩索，以實現(xiàn)他們不在場的統(tǒng)治。比如英聯(lián)邦就是靠著這些文化和制度的暗樁維系起來的。對香港而言，缺乏國家忠誠的反對派議員，接受英語西化教育的青年學(xué)生，外國籍的法官，都成為隱藏著這座城市里的特洛伊木馬，而問題的根源就在于《基本法》的漏洞太多。中國當(dāng)年雖然以強硬的口氣收回了香港，但在中英談判過程中還是吃了狡猾的英國人不少的軟虧，做出了許多過于大方卻十分危險的讓步和承諾。

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比如把司法終審權(quán)輕易地留給了香港，而且還是交到了一群洋法官的手里，允許外國籍法官繼續(xù)掌握香港的司法權(quán)，這是對中國司法主權(quán)的嚴重褻瀆，與當(dāng)年大清朝把海關(guān)權(quán)交給外國人掌管沒什么區(qū)別。從法系上看，內(nèi)地是大陸法系，香港是英美法系，二者完全不同，但一個是整體，一個是局部，不是并列關(guān)系，而是中央與地方的關(guān)系。香港作為司法特區(qū)應(yīng)該納入到整個中國的大陸法系之中，予以特殊地位之安排。終審法院本來可以成為把局部之英美法系嵌入整體之大陸法系的連接點，但由于終審權(quán)留港，導(dǎo)致兩個法系失去了嫁接融合的機會。終審權(quán)若在北京，香港的法院就可以援引北京的終審判決而創(chuàng)立新的判例，實現(xiàn)英美法系與大陸法系的有機融合，夯實一國的法治基礎(chǔ)?？扇缃裣愀鬯痉ㄔ倪€是外國的英美法判決，這無異于繼續(xù)把英美視作香港的法律母國，而與中國的法系毫不相干。這正是一國兩制的法治漏洞。故終審權(quán)問題看似事小，但關(guān)系極大。97之前香港的終審權(quán)在英國上議院，回歸后本可以放在全國人大常委會，這樣做不僅有利于維護中央的權(quán)威，還可以把司法終審權(quán)與司法解釋權(quán)合一，從而開創(chuàng)中國的司法審查制度，可謂一舉兩得。但很可惜的是，當(dāng)初在制定《基本法》時，由于國內(nèi)對依法治國的認識水平有限，缺乏這樣的深謀遠慮。

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總體來看，香港的一國兩制是中英兩國妥協(xié)的產(chǎn)物，是一種名大于實的低版本統(tǒng)一。英國人本來想以主權(quán)換治權(quán)，一計不成但又不甘心全部移交中國，于是雙方折中，主權(quán)歸中國，治權(quán)留香港，除國防、外交事務(wù)之外，由不分國籍的本地精英組成一個高度自治的維持會，實際上是中英共治，中國在明處，英國在暗處。這種高度自治權(quán)甚至比聯(lián)邦制國家的州還要大，不僅沒有換來香港對國家的感恩，反而刺激了某些人蠢蠢欲動的獨立野心。概言之，初期統(tǒng)一成本雖低，后期維護成本太高，而且還性能不穩(wěn)定，香港的一國兩制并不是性價比最好的統(tǒng)一模式。

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對臺灣2.0版本一國兩制的升級

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俗話說：吃一塹，長一智。面對香港一國兩制的不足，正可以為將來的臺灣統(tǒng)一模式汲取教訓(xùn)，少走彎路。臺灣有臺獨，香港有港獨，皆源于去中國化的教育之失；臺灣有對日據(jù)時代的留戀，香港有對港英時代的留戀，皆源于去殖民化的工作不力。臺灣與香港面臨著很多相似的困境，若要避免重蹈覆轍，就很有必要對一國兩制進行查漏補缺的升級改造，以優(yōu)化其性能，提高其水平。

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中國自古便有大一統(tǒng)的傳統(tǒng)，但不同于秦以后的郡縣制統(tǒng)一模式，先秦的大一統(tǒng)恰是建立在封邦建國的分封制基礎(chǔ)之上的。大一統(tǒng)主要是指文化上、政治上的一統(tǒng)，大同不害小異，地方諸侯國在多元一體的治理格局下有充分的空間保留自己的內(nèi)部自治。對于中國這樣一個疆域遼闊、人口眾多的超大規(guī)模社會來說，基于歷史、地理等因素的因地制宜永遠是國家治理的重要原則之一。故一國兩制甚至一國多制依然有其現(xiàn)實意義。但這種基于兩制的地方自治應(yīng)該有一個限度，那就是不能夠危害到一國的完整性。中國整體上是單一制，一國兩制可以說是局部的聯(lián)邦制，是對單一制的補充，其自治權(quán)限不宜超過聯(lián)邦制下的州。北京曾給臺灣開出比香港更優(yōu)厚的統(tǒng)一條件，甚至允許臺灣保留軍隊，現(xiàn)在看來這些條件不利于大一統(tǒng)的鞏固，需要重新檢討。

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一國是兩制之前提，兩制不能成為一國的障礙?；趦芍频牡胤阶灾沃荒苁侵醒霗?quán)力之外的剩余權(quán)力。故為了夯實一國之基礎(chǔ)，在原有的外交與國防權(quán)力之外，中央保證大一統(tǒng)的權(quán)力勢必需要有所增加。

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第一，統(tǒng)一的教育和文化?？鬃釉唬骸疤煜掠械绖t禮樂征伐自天子出，天下無道則禮樂征伐自諸侯出?！闭鞣ゼ磭罊?quán)，禮樂則是教育文化權(quán)。臺獨與港獨其實都是文化教育失敗的結(jié)果。同為中國人，就要有共同的歷史記憶，共同的文化傳承，共同的家國情懷。教育文化是統(tǒng)一的心理基礎(chǔ)，也是中華民族共同體建設(shè)的必要手段，不可任由地方分裂勢力以兩制的名義恣意妄為。只有統(tǒng)一的教育才能鑄造統(tǒng)一的國家民族認同，車同軌、書同文乃是大一統(tǒng)的必然要求。

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第二，統(tǒng)一的司法。即便是美國這樣的聯(lián)邦制國家，盡管各州的法律各不相同，但還是有統(tǒng)一的聯(lián)邦法院，全國的司法終審權(quán)和違憲審查權(quán)都在聯(lián)邦最高法院，而不是各個州。港臺雖然屬于獨立的司法區(qū)，實行不同于全國其他地方的法律，但其司法終審權(quán)一定要歸屬中央，不可留給地方，這是一國之司法主權(quán)的必然要求，也是實現(xiàn)兩制之下不同的法律體系相互銜接嵌入的制度性安排，可以更好地實現(xiàn)法令一統(tǒng)與一國兩制的有機統(tǒng)一。另外，為了維護國家的司法主權(quán)，兩制地區(qū)的法官必須由中國人擔(dān)任，不得聘任外籍法官。

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第三，統(tǒng)一的監(jiān)察。兩制地區(qū)雖然實行高度自治，但其高度并非無限高，而是有一定的限度。作為單一制國家，中國任何地方的自治權(quán)從法理上都是來自于中央政府的授權(quán)，而不是其自有自足的。既然權(quán)源在中央，那么中央便有針對自治地方的最高監(jiān)察權(quán)，以監(jiān)督其權(quán)力的行使情況。監(jiān)察主要處理地方官員的瀆職、腐敗、權(quán)力濫用等職務(wù)犯罪行為，不涉及政治問責(zé)。地方自治說到底是地方人民的自治，而不是地方官員的自治。對自治官員的有效監(jiān)督不僅不是對地方自治的侵害，反而是對人民自治的保護。同時自治地方的人民也可以通過向中央監(jiān)察機關(guān)的陳情、檢舉、告訴，來制約地方政府的權(quán)力，以保障其公權(quán)公用。

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第四，統(tǒng)一的國安。國家安全職責(zé)重大，與國防密切相關(guān)，非自治地方政府所能堪任。在各國諜戰(zhàn)交錯之大背景下，為維護國家之整體安全，中央國安部門應(yīng)該具有在兩制地區(qū)的落地執(zhí)法權(quán)，相關(guān)之全國性法律亦在兩制地區(qū)直接適用。保證國家的統(tǒng)一與安全相對于地方的自治權(quán)具有法理上的優(yōu)先性。

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外交、國防、監(jiān)察、國安，這四者是中央專屬權(quán)力，而教育文化與司法則是中央與地方的共享權(quán)力，皆旨在夯實統(tǒng)一之基礎(chǔ)，防微杜漸，避免離心離德的獨立傾向。與此同時，立法、行政、財政、警察等則屬于地方之自治權(quán)。如此一來，中央集權(quán)與地方自治交錯并行，如經(jīng)緯交織一樣，寓封建于郡縣之中，實現(xiàn)向心力與離心力的平衡，也即一國與兩制的均勢，進而發(fā)揮中央與地方兩個積極性。

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提到財政，當(dāng)前之一國兩制下中央不向香港征稅，這也是不對的，相當(dāng)于剝奪了香港人作為國民的一份子為大一統(tǒng)之國家建設(shè)做貢獻的機會。中央即便少征也要象征性地在兩制地區(qū)征稅，同時相應(yīng)地開放兩制地區(qū)的人民在參軍、高考、報考國家公務(wù)員、戶籍遷徙、購房制產(chǎn)等方面與內(nèi)地居民享有同等權(quán)利。除了居住地不同外，國家應(yīng)該對兩制地區(qū)的居民實行同一的國民化待遇，避免人為的區(qū)隔對待，這樣才能更好地促進國民融合與國家認同。總之，大一統(tǒng)是我們的總體目標(biāo)，多元一體是我們的制度框架，兩制是我們的地方特色，而不能成為阻礙一國之內(nèi)的人民相互交流的人為障礙。

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2019-8-30

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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