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“五點希望”塑造香港代議民主新規(guī)范

作者：田飛龍（北京航空航天航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授，全國港澳研究會理事）

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)布，原載《星島日報》2022年1月7日）

2022年1月3日，香港特區(qū)第七屆立法會全體候任議員在行政長官監(jiān)誓下依法完成就職宣誓，組成新一屆立法會。1月5日，全國政協(xié)副主席、國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍在深圳會見剛剛連任的立法會主席梁君彥及部分議員，就“愛國者治港”及香港立法會履行代議民主憲制責(zé)任事宜提出“五點希望”，勉勵并期待新一屆立法會承擔(dān)中央和香港選民所托，開創(chuàng)香港良政善治新格局?！拔妩c希望”提出了議員需予對標(biāo)和適應(yīng)的五種相互關(guān)聯(lián)且有機(jī)統(tǒng)一的角色規(guī)范：其一，堅定的愛國者；其二，行政主導(dǎo)的體制維護(hù)者；其三，真正的民意代言人；其四，高質(zhì)素的管治者；其五，新風(fēng)貌的開創(chuàng)者。   

香港民主政治版圖煥然一新，新一屆立法會成了名副其實的“愛國立法會”，但又是“一國兩制”框架下的立法會，是愛國與民主的有機(jī)結(jié)合。香港的自治民主能力仍有待發(fā)展，以承擔(dān)維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定和支持國家改革開放的政治責(zé)任。中央期待香港自治民主能力的結(jié)構(gòu)性修復(fù)和賢能治理體系的規(guī)范建構(gòu)。香港的自治民主越發(fā)達(dá)，越能在“一國兩制”框架內(nèi)解決好自己的問題，中央對香港的權(quán)力行使就會越節(jié)制，香港自治空間甚至民主發(fā)展前景就會越開闊?！丁耙粐鴥芍啤毕孪愀鄣拿裰靼l(fā)展》白皮書已點明所有的關(guān)鍵，香港民主前景取決于香港新選制的規(guī)范運行及香港自治民主的自我重塑。在新一屆立法會宣誓就職的第一時間，夏寶龍主任的“五點希望”無疑給仍存猶疑的香港社會和躊躇滿志的新立法會帶來了清晰的民主方法、倫理規(guī)范和行動方向感。        

憲制授權(quán)與民意授權(quán)

香港立法會由基本法予以授權(quán)和規(guī)制，但履行具體立法職權(quán)的議員來自香港社會的周期性選舉。對香港立法會權(quán)力來源和憲制地位的正確理解，是立法會代議民主規(guī)范運行的前提。夏寶龍主任開門見山提出了立法會權(quán)源與地位問題，從憲制源頭上澄清香港立法會的權(quán)力屬性和責(zé)任倫理。夏寶龍主任提出要從兩方面把握立法會的憲制地位：其一，中央授權(quán)監(jiān)督論，即立法會全部權(quán)力來自中央授權(quán)，是地方立法機(jī)關(guān)，中央有全面監(jiān)督權(quán)；其二，立法會是行政主導(dǎo)體制下的立法機(jī)關(guān)，要實現(xiàn)制衡與配合的協(xié)調(diào)。立法會憲制角色的理性回歸，取決于對中央授權(quán)和行政主導(dǎo)的正確理解和運用。    

授權(quán)論觸及了香港立法會的權(quán)力來源。強(qiáng)調(diào)立法會權(quán)力完全來自中央授權(quán)，是徹底拒絕香港本地存在過的“剩余權(quán)力論”和“完全自治論”，是“一國兩制”范疇的正本清源。事實上，2014年治港白皮書在“全面管治權(quán)”法理架構(gòu)下對此已有澄清，夏主任這一次的講話再次予以徹底和清晰的確認(rèn)。

當(dāng)然，香港社會可能產(chǎn)生疑問：如果立法會全部權(quán)力來自中央授予，那么每一次的立法會選舉是否就不是授權(quán)呢？香港合資格選民的具體投票有無授權(quán)的地位和意義呢？選舉投票當(dāng)然也是一種授權(quán)，且和中央授權(quán)并不矛盾。              

現(xiàn)代民主選舉的授權(quán)原理實際上包括緊密結(jié)合的兩個步驟：其一，憲制授權(quán)，即憲法與選舉法對代議機(jī)關(guān)的地位、職能與選舉程序的規(guī)定，這是一種法定授權(quán)，確立的是代議機(jī)關(guān)的抽象“位格”（position），這種授權(quán)是可以對任何參選人及當(dāng)選后的議員提出合乎國家憲制秩序與國家安全的規(guī)范要求的，“愛國者治港”及其資格審查、宣誓條件與問責(zé)機(jī)制屬于這一范疇，選民對憲制授權(quán)不能抵制，只能在這一授權(quán)框架下具體行使投票權(quán)；其二，民意授權(quán)，即具體范疇（某個地區(qū)、選區(qū)或功能界別）的選民根據(jù)憲法和選舉法的要求，在合法舉行的民主選舉過程中根據(jù)自身的法律理解和利益認(rèn)知進(jìn)行投票，依法選舉出填充到上述抽象權(quán)力“位格”的具體人選（candidate），后者經(jīng)宣誓確認(rèn)后履行具體的憲制責(zé)任。兩個步驟的授權(quán)相結(jié)合，才能產(chǎn)生理性和完備的“憲政民主”（constitutional democracy）：滿足憲制授權(quán)要求的，才是合憲的（constitutional）；滿足民意授權(quán)要求的，才是民主的（democratic）。新選制對香港選舉民主的憲制授權(quán)規(guī)范予以清晰化和精準(zhǔn)化，反中亂港勢力因不再滿足憲制授權(quán)條件而出局，是法律將他們罰下場的；新選制下的具體選舉，是在滿足憲制授權(quán)條件之后進(jìn)行的合憲、合法的選舉，是“愛國者”候選人經(jīng)過憲制性資格審查后面向合資格選民的民主授權(quán)過程。當(dāng)然，任何議員當(dāng)選后仍然受到憲制授權(quán)和民意授權(quán)的雙重監(jiān)督，不再符合議員資格條件的仍可被問責(zé)和取消資格。                       

在民主法理的原則上，中央的憲制授權(quán)和香港民意授權(quán)是一致的，對立法會及其議員的根本要求也是共通的，中央不能反對議員服務(wù)香港，香港民意也不能反對議員服務(wù)國家。以往反對派將愛國與民主隔離對立起來，是一種極端化且原理錯誤的選舉民主文化。缺乏中央授權(quán)或香港民意授權(quán)任何一個條件，香港立法會均不可能合法組成及規(guī)范運行。以此民主原理衡量，所謂的“光復(fù)香港，時代革命”以及具有顏色革命性質(zhì)的“真攬炒十步”就不是合法的民主行為，而恰恰是顛覆性的反民主行為，是中央和香港特區(qū)均有責(zé)任加以制裁和懲治的違憲違法行為。香港國安法及新選舉法因此而設(shè)，正是要排除顛覆，保障民主。        

賢能議員與賢能立法會

與授權(quán)論相關(guān)的民主法理要點還包括：其一，香港立法會屬于地方立法機(jī)關(guān)，無論多么“特別”，都屬于中央通過法律擬制的規(guī)范性“特別”，其“特別”的法理根基在中央的授權(quán)本身，從央地關(guān)系認(rèn)知“一國兩制”下香港特區(qū)及其立法會的憲制地位，才能夠杜絕不切實際的本土憲制幻想和自決沖動；其二，與授權(quán)相對的是監(jiān)督，對任何授權(quán)中央均有監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督權(quán)的行使有多種形式，夏主任的“五點希望”本身也是一種監(jiān)督形式，而諸如2020年11月11日全國人大常委會關(guān)于香港立法會議員資格的決定更是精準(zhǔn)針對“反中亂港”議員的監(jiān)督，至于基本法上的法案備案審查與發(fā)回權(quán)則是更為正式的監(jiān)督，全國人大常委會的備案審查程序及其報告機(jī)制已明確納入這一部分。中央近年來強(qiáng)調(diào)建立健全“一國兩制”制度體系，完善與憲法和基本法實施有關(guān)的制度機(jī)制，其中最關(guān)鍵的部分就是通過建章立制以及發(fā)展憲制慣例來落實中央對香港全部自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)。在“愛國者治港”的新格局下，在反中亂港議員整體出局的條件下，中央對香港所有自治機(jī)關(guān)包括立法會的監(jiān)督只會加強(qiáng)，而不會削弱，更不可能放任利益徇私和一派獨大。                                     

在“五點希望”的整體邏輯下，新立法會應(yīng)當(dāng)是“忠誠”與“賢能”疊加的立法會。如何塑造賢能議員和賢能立法會呢？夏主任的“五點希望”指點了具體迷津，既是賢能議員的自修手冊，也是賢能立法會的養(yǎng)成指南?！拔妩c希望”的邏輯層次感是鮮明的，是將香港立法會議員及整體立法會秩序置于“一國兩制”框架、國家治理體系與全球化新格局中加以定位和呈現(xiàn)的。

以“堅定的愛國者”作為憲制忠誠的底線操守?！皭蹏咧胃邸敝異蹏卟皇欠悍旱目谔桙h或逐利黨，而是內(nèi)在忠誠的愛國人士，肩負(fù)管治責(zé)任，需對國家憲法、基本法及國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和香港繁榮穩(wěn)定負(fù)責(zé)，在政治的大是大非問題上立場鮮明，敢于斗爭。經(jīng)歷2019年修例風(fēng)波，大浪淘沙，出局的不僅有顯著的“反中亂港”勢力，也有不堅定的體制內(nèi)兩面派，而愛國管治者在這一過程中經(jīng)受了前所未有的立場考驗和政治成熟。新選制就是要支持真正堅定的愛國者掌握管治權(quán)，維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定和國家利益。                         

以“行政主導(dǎo)的體制維護(hù)者”作為新型行政立法關(guān)系的行為準(zhǔn)則。香港基本法確立了行政立法關(guān)系范疇制衡與配合相結(jié)合的行政主導(dǎo)體制，但回歸以來的香港立法會出現(xiàn)了嚴(yán)重的運作失靈，逐步偏離基本法原意，而亂港議員一再惡意拉布，攬炒政府施政，扭曲憲制秩序，危害國家安全和香港繁榮穩(wěn)定。新立法會如何同時承擔(dān)起監(jiān)督與配合特區(qū)政府的憲制角色，如何在政府和市民之間承擔(dān)起真正的代議民主功能，分寸怎么把握，能力如何發(fā)展，責(zé)任如何壓實，不同范疇和來源的議員如何將特殊利益和整體利益結(jié)合，這些都是持續(xù)性的政治考驗?！熬S護(hù)”不是簡單的背書或喝彩，而是自覺作為該體制的合法持份者而合理行動，不是維護(hù)某個個人權(quán)威或部門利益，而是維護(hù)憲制秩序與整體利益。

以“真正的民意代言人”作為民主責(zé)任制的日常檢驗機(jī)制。合乎中央授權(quán)和法律要求后，立法會議員的履職重心必須“下移”，必須“接地氣”，必須與民意持續(xù)且謙恭地溝通互動。新選制設(shè)置了選委會界別、功能團(tuán)體界別和地區(qū)直選三個議員范疇，采取了功能代表制和地區(qū)代表制相結(jié)合的混合民主代表制，新制度與選民基礎(chǔ)之間的深切溝通與認(rèn)同過程并未全部完成，仍有部分民眾對新選制和新立法會存有合法性及民主服務(wù)能力的疑問。夏主任專門凸顯了“民意代言人”的過程化角色，對議員提出了下基層、聽民聲、解民困的一系列要求，從而凸顯了與國家民主相通的“人民民主”的價值立場和實踐內(nèi)涵。      

以“高質(zhì)素的管治者”作為港式賢能政治的理想性標(biāo)尺。這一要求是針對既往立法會議員對國家法律不熟悉，對具體政策事務(wù)缺乏研究和獨立見解，以及履職過程缺乏判斷力和戰(zhàn)略眼光等情形，提出相應(yīng)的能力建設(shè)的指導(dǎo)方針。中國傳統(tǒng)政治文化強(qiáng)調(diào)選賢與能，中國有著豐厚的賢能政治傳統(tǒng)，而民主政治在其理性范疇內(nèi)亦強(qiáng)調(diào)代表的美德與賢能，所謂競爭性選舉在本意上凸顯的就是能者居之的賢能政治原則。但是在極端主義和民粹主義扭曲下，民主政治出現(xiàn)了對賢能標(biāo)準(zhǔn)的偏離，極端口號和煽動性操作大行其道，民主文化出現(xiàn)異化和變質(zhì)。夏主任強(qiáng)調(diào)議員需自我塑造為“高質(zhì)素的管治者”，切中要害。尤其是香港面臨融入大灣區(qū)及參與“一帶一路”的戰(zhàn)略機(jī)遇和挑戰(zhàn)，北部都會區(qū)是全新的開拓性事業(yè)，香港處于中美戰(zhàn)略競爭的前沿和沖突敏感區(qū)，議員的“世界眼光和戰(zhàn)略思維”亟需結(jié)構(gòu)性提升，否則無法承擔(dān)新時代香港“一國兩制”的轉(zhuǎn)型發(fā)展重任。

以“新風(fēng)貌的開創(chuàng)者”作為對整體立法會秩序的提升性規(guī)范要求?！靶嘛L(fēng)貌”相對于“舊光景”，香港民主的“舊光景”并不美好，充滿法理誤解、政治激進(jìn)和外來干預(yù)，整個社會氛圍和立法會議事秩序未能形成良性互動，議員之間及立法會整體常常陷入極端對立和無法協(xié)商整合的運行困境，出現(xiàn)多重制度性梗阻。《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書對香港民主的“舊光景”有完整和透徹的批判性分析，新立法會要汲取教訓(xùn)，勉力革新。所謂“新風(fēng)貌”，夏主任提出的要點是“團(tuán)結(jié)協(xié)作”、“效率”、“戰(zhàn)斗力”，香港代議民主需要監(jiān)督和斗爭，也需要團(tuán)結(jié)和協(xié)商，民主文化和新風(fēng)氣需要理性培育。   

香港民主的檢驗與塑造

這一屆全部為“愛國者”的全新的立法會，不再面對反中亂港勢力的攬炒拉布，不再受到本土極端勢力和外部干預(yù)勢力的雙重夾擊，制度環(huán)境整體優(yōu)化，履職空間結(jié)構(gòu)性拓展，但是否意味著一定能夠擔(dān)當(dāng)重任，為中央和香港民意共同信任呢？

無疑，在完善選舉制度后，新一屆立法會已經(jīng)不存在“忠誠”問題，按照良政善治的一般邏輯，“賢能”（meritcracy）問題已凸顯為核心問題。行政長官在2021年施政報告中提出特區(qū)政府今后的吏治原則是“能者居之”，事實上立法會同樣存在賢能治理問題?！拔妩c希望”本質(zhì)上屬于香港代議民主“賢能轉(zhuǎn)化”的指導(dǎo)性框架。

“五點希望”是對立法會整體及每一名議員的政治行為新規(guī)范。這些角色規(guī)范顯然不是一般性的就職祝?；蚵穆毥ㄗh，而是代表中央給出的監(jiān)督性、指導(dǎo)性意見，是中央用以衡量、評價甚至問責(zé)新一屆立法會或具體議員的操作性標(biāo)準(zhǔn)，也是中央和香港民意共同監(jiān)督立法會的合意指標(biāo)。香港民意并非固化之物，香港社會仍在經(jīng)歷和承受著修例風(fēng)波的后遺癥及國家新制度的保護(hù)性沖擊，其與新選制及基于新選制而產(chǎn)生的新立法會之間的制度性互動與信任磨合，需要更富耐心和智慧的創(chuàng)造性工作。       

新選制下的立法會，已經(jīng)在路上，在2022年的代議民主進(jìn)程中將遭遇疫情通關(guān)、23條立法、北部都會區(qū)實質(zhì)啟動、大灣區(qū)融合發(fā)展、美國不確定制裁風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)民生解困以及行政立法關(guān)系的結(jié)構(gòu)性重塑等重大議題和挑戰(zhàn)。它是否能夠開創(chuàng)香港代議民主新時代，履行好對中央和香港民意的雙重責(zé)任，仍有待后續(xù)檢驗與塑造。新立法會肩負(fù)新選制的重大憲制信任和期待，更需要在夏主任“五點希望”的具體指引下承擔(dān)起香港代議民主的綜合憲制責(zé)任，積極塑造香港民主新秩序。