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基本法實踐探索國家建構(gòu)新路

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于香港《大公報》2015年4月1日

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十四日戊申

           耶穌2015年4月2日

今年是香港基本法通過25周年，是一個值得紀念和深思的時刻。這不僅因為25年來尤其是回歸18年來中央在基本法框架下保持了香港的長期繁榮穩(wěn)定并循序推進了香港普選進程，從而有大量的治港經(jīng)驗甚至成果值得總結(jié)，更是因為占中運動將央港關(guān)系深層次的矛盾沖突完全表面化從而也需要引起嚴肅的反思與重建的努力。

一方面，占中運動在現(xiàn)場意義上已然落幕，但其間接后果及深遠影響仍在繼續(xù)發(fā)酵，各種不合作運動以及港獨聲音與辭職公投壓力有不斷深化之勢，反對派有濫用議員特權(quán)、媒體自由及借助社會運動道德精神逸出法治軌道之虞，不可輕忽。另一方面，中央政府和香港建制派主推的8·31決定之下的政改方案立法會闖關(guān)預(yù)期高度不確定，2017普選與否命懸一線，香港社會深陷“過度政治化陷阱”而不能及時轉(zhuǎn)型聚焦于發(fā)展議題，傷及繁榮穩(wěn)定根基。香港的一國兩制與基本法的制度實踐仍面臨重大政治社會挑戰(zhàn)，壓力并未明顯緩解。

只有全面深入總結(jié)反思基本法通過以來正反兩方面的真實經(jīng)驗與問題，基本法所開創(chuàng)的一國兩制式的國家建構(gòu)新路才能繼續(xù)穩(wěn)健前行，在進一步保障香港繁榮穩(wěn)定與高度自治的同時亦能夠有效反哺內(nèi)地的宏觀國家建構(gòu)與治理現(xiàn)代化。 

基本法使命超越自治

基本法誕生于特殊的改革語境之中，負載著超出一般經(jīng)驗觀察的獨特使命?；痉ú⒎菍χ趁窨偠街频暮唵窝匾u，也非對中華帝國傳統(tǒng)邊疆治理模式的隱秘借用。盡管這兩個面向影影綽綽且肯定影響到了立法者的內(nèi)在思維，但立法者是在一個遠遠復(fù)雜于殖民統(tǒng)治和古典帝國治理的情境與條件下進行思考與設(shè)計的?；痉ǔ薪硬⒂枰跃唧w化的“一國兩制”，標志著中國在政治現(xiàn)代化進程中的開放心智與內(nèi)在自信，也標志著改革內(nèi)在的實驗主義邏輯在基本法實踐中的體現(xiàn)。

這是一項談判于中英之間、具體設(shè)計于中央而細節(jié)實踐于香港的國家建構(gòu)實驗，其目的既在于直接地保障香港繁榮穩(wěn)定與高度自治，更在于長遠地為中國政治現(xiàn)代化與規(guī)范的國家建構(gòu)先行探索積累必要的政治法律經(jīng)驗。甚至包括占中與反占中的斗爭個案，撇開政治話語和意識形態(tài)的表層迷障，實在具有驗證法治核心價值、測試公民抗命與社會運動實際壓力以及循序漸進實現(xiàn)普選民主的國家建構(gòu)探路意義。

歷史看待基本法局限

一國兩制的結(jié)構(gòu)性張力體現(xiàn)于基本法內(nèi)部，主要是主權(quán)原則與高度自治原則的規(guī)范性張力。高度自治的憲制設(shè)計本身具有歷史合理性，但從嚴格的國家建構(gòu)與憲法角度尚可反思斟酌。基本法建構(gòu)了一種不利于央港關(guān)系法治轉(zhuǎn)型的權(quán)力結(jié)構(gòu)：一方面，基本法高度倚重并突出行政主導(dǎo)，將特區(qū)行政權(quán)建構(gòu)為央港關(guān)系的最主要制度抓手，同時基本法對特區(qū)立法權(quán)和司法權(quán)缺乏制度性管控機制，對立法雖有備案審查權(quán)但長期備而不用，而對司法則完全下放了終審權(quán)；另一方面，基本法本身又明確設(shè)定了行政長官與立法會雙普選的憲制目標，預(yù)設(shè)了香港管治權(quán)的地方化轉(zhuǎn)型?；痉]有深切關(guān)注到建立中央司法主權(quán)在依法治港與香港民主普選條件下的極端重要性并預(yù)作有效的控制性安排，從而使中央在特首普選博弈中明顯感受到單一行政權(quán)抓手“易手”的巨大政治壓力。在香港法律界精英人士構(gòu)成政治反對派主要基礎(chǔ)的條件下，基本法的這一憲制設(shè)計的局限性便更加凸顯出來。

當(dāng)然，我們要歷史地理解基本法設(shè)計的限制性前提。首先，基本法的制度設(shè)計受到《中英聯(lián)合聲明》的嚴格限定，而作為一份國際法文件，它反映的就不可能是中方的單方意志，而是雙方的協(xié)調(diào)意志，盡管中方堅持了主權(quán)原則，但在具體制度架構(gòu)上則有相當(dāng)程度的讓步。其次，司法在英國普通法傳統(tǒng)下處于極端核心地位，被英國政府和香港民眾共同視為自由權(quán)利的根本保障，而彼時之內(nèi)地司法嚴重不健全，不堪承擔(dān)統(tǒng)轄香港司法之責(zé)，為速定回歸大計及穩(wěn)定香港信心，終審權(quán)下放亦有其不得不然之因由。再次，基本法制定時的內(nèi)地改革開放起步未久，國家建構(gòu)與對外開放均需大量借重香港，故維持香港高度自治使其繼續(xù)保持經(jīng)濟與治理體系上的既有傳統(tǒng)和優(yōu)勢，于內(nèi)地之轉(zhuǎn)型發(fā)展亦屬有利。最后，既有政治傳統(tǒng)及制度建制的直接影響，比如殖民總督制、古典帝國治理傳統(tǒng)以及當(dāng)時之立法者偏重政治與行政控制的思維定勢等。

盡管具體情勢決定了立法選擇，而基本法從整體來看在當(dāng)時的條件下已屬最佳設(shè)計，很難想象存在另外更優(yōu)越的選擇與安排，但中央主導(dǎo)權(quán)的實質(zhì)松弱以及對港管治上的政治性挫折已然潛伏于這樣的基本法設(shè)計之中。

管治主導(dǎo)權(quán)激烈博弈

基本法制定前后，能否平穩(wěn)順利回歸并非鐵板釘釘，英國政府中的帝國主義者與保守派對《中英聯(lián)合聲明》并不滿意，而當(dāng)時冷戰(zhàn)格局的迅速崩潰亦為英國的拖延甚至逆轉(zhuǎn)回歸安排帶來種種暗示。因此，基本法制定除了兌現(xiàn)聯(lián)合聲明既有要求之外，還包含了與英國政府“競爭”香港民意的獨特歷史內(nèi)涵。這就產(chǎn)生了另外一對張力：一方面，中央將《聯(lián)合聲明》中沒有載明的普選寫入了基本法并給出了路線圖，具體時間表則有待回歸后根據(jù)實際情況循序漸進地確定；另一方面，作為主要立法者的鄧小平在1987年發(fā)出了“愛國者治港”是否可維系的憂慮。在此輪普選博弈中，作為統(tǒng)戰(zhàn)概念和實質(zhì)政治倫理概念的“愛國愛港”成為爭議焦點，與香港社會的民主法治文化產(chǎn)生了一定的規(guī)范性沖突。

即便是如此安排的基本法，仍然受到英國與香港方面反對力量的疑懼。這一疑懼因內(nèi)地的政治動蕩和發(fā)展不確定性而加劇。因此，從1990年通過以來，圍繞基本法中的中央主導(dǎo)權(quán)，中英港三方展開了復(fù)雜的拉鋸博弈，具體可分為兩個階段：第一階段是1990—1997年的港英末期，第二階段是1997—2015年的回歸初期。

在第一階段，英國與香港地方競爭回歸后主導(dǎo)權(quán)的策略主要包括：第一，以《香港人權(quán)法案條例》全盤吸納ICCPR，淡化英國1976年對ICCPR25b的保留，并借助香港的普通法傳統(tǒng)開展違憲審查，試圖以英美式的憲制傳統(tǒng)抬高香港人權(quán)法案地位，與基本法展開制度競爭甚至意圖壓制后者；第二，自1991年以來，香港主要政黨開始創(chuàng)建并逐步形成“建制—泛民”二元格局，以政黨政治分化立法會，抑制行政主導(dǎo)，接軌社會運動；第三，由末任港督彭定康強硬推行快速民主化以固化有利于英國及香港反對派的管治權(quán)力架構(gòu)，同時以居英權(quán)計劃以及引入美國干預(yù)（1992年《香港政策法》）等帝國撤退策略作為長期節(jié)制中央管治的基本力量。

在第二階段，英國退居幕后，美國積極補位，但正式的政治對抗主要在中央、特區(qū)政府、建制派與泛民主派之間展開。這一階段，中央接連遭遇因基本法設(shè)計帶來的主導(dǎo)權(quán)行使上的政治挫折，至少包括：第一，1999年居港權(quán)案中，香港終審法院質(zhì)疑全國人大常委會憲制性權(quán)威并聲明可依據(jù)基本法對后者進行違憲審查，引發(fā)央港重大憲制危機，后經(jīng)政治協(xié)調(diào)解決，但也暴露出了司法終審權(quán)完全下放的憲制弊端；第二，2003年的23條安全立法遭到失敗，引發(fā)香港50萬人大游行并確立了今后每年一度的民主游行傳統(tǒng)，間接導(dǎo)致首任特首董建華下臺；第三，2012年的國民教育計劃推行失敗，青年學(xué)生作為政治反對力量開始崛起并走向前臺；第四，2014年特首普選政改引發(fā)占中運動，反對派不服從全國人大常委會8·31決定，杯葛二輪咨詢，聯(lián)署捆綁否決政改方案，擺出徹底不合作架勢。

追溯沖突原由，至少包括：第一，150余年殖民史觀與25年回歸史觀尚不對稱，人心回歸是遠比主權(quán)回歸更復(fù)雜的政治事務(wù)，需要時間和智慧，甚至需要適當(dāng)?shù)臎_突使雙方反躬自省，邁出重建信任與和解的步伐；第二，基本法設(shè)計過于偏袒香港自治和香港居民權(quán)利，在國家建構(gòu)與公民義務(wù)上建樹不多，造成結(jié)構(gòu)性失衡；第三，央港雙方秉持不同政治與法律傳統(tǒng)，兩制差異向“一國”方向的積極彌合還不充分，國家意識與公民意識尚未超越香港本土自治與居民意識而成為基本法下香港居民的第一身份共識。沖突就如同人體發(fā)燒一樣，并不可怕，重要的是正確理解沖突并積極尋求化解其根源與病灶。這一過程必然是央港關(guān)系從偏重“高度自治”適度轉(zhuǎn)向突出“國家建構(gòu)”的過程，也是測試和考驗中央依法治國與治理現(xiàn)代化實際智慧與能力的過程，更是香港內(nèi)部穩(wěn)健理性力量反思轉(zhuǎn)進、重建與中央底線信任并獲取更大政改空間和發(fā)展機遇的過程。 

政改闖關(guān)是最好紀念

從世界各國立憲民主史來看，普選既是一個不可回避的民主潮流，也是一個充滿矛盾沖突的政治風(fēng)險過程。中國的現(xiàn)代化進程在經(jīng)歷十一屆三中全會的“經(jīng)濟優(yōu)先論”之后30余年，在2014年的十八屆四中全會上正式確立了“法治優(yōu)先論”。至于民主議題，盡管在歷次中央會議上均有濃墨重彩的一筆，但在嚴格的改革議程上仍被后置，至少再經(jīng)過30年始有結(jié)構(gòu)性突破，從而完成中國現(xiàn)代化事業(yè)的封頂之作，順利渡過唐德剛所謂的“歷史三峽”。在由“法治”進至“民主”尤其是普選的進程中，香港基本法下正在發(fā)生的普選故事正好是中國治理體系中難得一見的局部經(jīng)驗。香港普選之路走得如何，對內(nèi)地改革如何看待和規(guī)劃民主議題具有直接而內(nèi)部性的實驗意義。中央定調(diào)香港普選需“循序漸進”，除了體現(xiàn)中央的政治審慎之外，亦表現(xiàn)出中央對香港普選與其他國家利益要素（特別是“主權(quán)、安全與發(fā)展利益”）相互尊重協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性預(yù)期。

特首普選在基本法上既是第45條第2款的直接實施，也是基本法附件一的修改，本身構(gòu)成了基本法體制內(nèi)變遷的重要節(jié)點。更關(guān)鍵的是，2017特首普選與否直接關(guān)乎2020立法會普選。如此次政改方案闖關(guān)成功，則2020之后的香港將享有更加深厚的民主基礎(chǔ)和更加高度的自治架構(gòu)，可以為國家建構(gòu)和治理現(xiàn)代化提供更為充分的實驗性經(jīng)驗?zāi)酥劣诮逃?xùn)。因此，特首普選實在是中國近現(xiàn)代以來之中國國家建構(gòu)與立憲民主的重要一環(huán)，其意義絕不限于香港一城一地之自治。對此，中央、特區(qū)政府、建制派甚至泛民主派均應(yīng)有相應(yīng)高度的認知與自覺。尤其對于香港反對派，任性反對政改方案易取，負責(zé)任地克制一己之私而從容于香港民主及國家建構(gòu)大業(yè)難得。而民主進步從來不是一蹴而就，算民主帳不能過于局限一時得失和個別抽象原則，而應(yīng)著眼長遠民主利益和國家建構(gòu)大局，在非常時刻以超脫一己或黨派利益的方式完成“責(zé)任倫理”的閃現(xiàn)和承擔(dān)。

總之，基本法已誕生四分之一世紀，生效長達18年，是央港關(guān)系的最權(quán)威法律框架，是香港高度自治的真實憲制基礎(chǔ)，也是國家建構(gòu)之香港經(jīng)驗的實驗場域。政改闖關(guān)是基本法實施過程的一個歷史拐點，進則一國兩制大有開創(chuàng)，退則央港關(guān)系無地反轉(zhuǎn)。闖關(guān)成功就是香港的普選時刻，而這才是對基本法的最好紀念。

（原載香港《大公報》2015年4月1日，作者系北航高研院講師，《香港政改觀察》作者）

責(zé)任編輯：葛燦燦