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香港重啟政改只能重走第三步

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)?儒家網(wǎng)?發(fā)布

? ? ? ? ? ?原載于?香港《大公報(bào)》

時(shí)間：孔二五六六年歲次乙未年五月初一日癸亥

? ? ? ? ? ?耶穌2015年6月16日

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香港政改闖關(guān)在即，反對(duì)派仍抱定捆綁否決立場(chǎng)，導(dǎo)致政改方案通過幾率仍然渺茫。贊成，還是反對(duì)，不僅事關(guān)香港政改成敗與長期命運(yùn)，亦事關(guān)反對(duì)派政團(tuán)生死與議員個(gè)人政治生命。在此緊要關(guān)頭，除了重申捆綁否決的一貫立場(chǎng)之外，反對(duì)派議員更是為政改失敗進(jìn)行積極的歸責(zé)敘事和愿景設(shè)想，典型如：民主黨主席劉慧卿將此輪政改與2012年政改對(duì)照，直指特區(qū)政府高官未盡憲制責(zé)任，特首梁振英從中作梗，暗示政改失敗后的政治問責(zé)應(yīng)首先指向特區(qū)政府尤其是特首；民主黨議員何俊仁解釋說，否決政改可以令全國人大常委會(huì)8·31決定失效，理由是該決定來自特首政改報(bào)告，而立法會(huì)否決特首提案即等同于否決人大決定。

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劉慧卿的問責(zé)邏輯已然開啟了政改失敗后雙方歸責(zé)敘事的政治攻伐，以便繼續(xù)保持民主黨的泛民主陣地角色及其政治利益基本盤，而何俊仁的人大決定失效說則試圖引導(dǎo)香港民眾相信“重啟政改”的民主前景，美化否決立場(chǎng)。重啟政改并非新說，而是8·31決定以來反對(duì)派的一貫追求，也是占中運(yùn)動(dòng)的核心訴愿。然而，這一預(yù)期建立在對(duì)基本法及8·31決定的錯(cuò)誤理解之上，對(duì)香港民眾有著極大的誤導(dǎo)作用。重啟政改在政治和法律上均是可能的，然而其嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)并不是回到8·31決定之前，而是以8·31決定為基礎(chǔ)和前提。

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按照嚴(yán)格的基本法框架，8·31決定已成為基本法的一部分，重啟政改不是從“五步曲”的第一步開始，不是一切歸零，重新出發(fā)，而是以8·31決定本身為直接法律前提，從“第三步”開始，亦即從特區(qū)政府重新提出依據(jù)8·31決定的新政改方案開始。然而，特區(qū)政府已一再表明，由于剩余任期將經(jīng)歷區(qū)議會(huì)和立法會(huì)兩次大型選舉以及聚焦于民生議題，不會(huì)重議政改，故否決后的“新第三步”只能在2017年之后適當(dāng)時(shí)機(jī)開展。香港社會(huì)在政改闖關(guān)最后一刻適宜突破何俊仁的失效假說，抓住普選民主機(jī)遇，正確理解并展開政治問責(zé)。?

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8·31決定是基本法一部分

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何俊仁的失效假說源自對(duì)基本法秩序的誤解，其焦點(diǎn)是對(duì)“政改五步曲”憲制效力及其階段屬性的法理誤判。而這種誤判直接導(dǎo)致了何俊仁及香港社會(huì)諸多人士對(duì)8·31決定與基本法關(guān)系的錯(cuò)位理解。在政改投票前夕，負(fù)責(zé)任的基本法研究者必須充分澄清這里的法理糾結(jié)，使得反對(duì)派議員及香港民眾對(duì)政改否決的憲制效力及屬性有準(zhǔn)確無誤的理解，以便做出更為合理的抉擇。

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基本法對(duì)特首普選做出了具體而獨(dú)特的憲制安排：第一，以正文第45條規(guī)定了特首選舉（包括普選）的憲制框架，屬于實(shí)體性規(guī)定，其核心在于提名委員會(huì)的機(jī)構(gòu)角色；第二，以附件一和圍繞附件一的歷次全國人大常委會(huì)解釋、決定構(gòu)造了特首選舉改革的程序性框架。因此，所謂在基本法基礎(chǔ)上“循序漸進(jìn)”推進(jìn)普選，就是指在基本法第45條實(shí)體框架內(nèi)按照附件一程序機(jī)制進(jìn)行，“政改五部曲”就是全國人大常委會(huì)對(duì)附件一修改程序的解釋性建構(gòu)，其憲制基礎(chǔ)是基本法賦予的附件修改權(quán)和2004年解釋案。

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根據(jù)全國人大常委會(huì)2004年解釋案，香港特首普選需要經(jīng)過“五步曲”：特首報(bào)告——人大決定——立法會(huì)通過——行政長官簽署——人大批準(zhǔn)。這是香港社會(huì)的普遍共識(shí)，也是既往政改一貫遵循的憲制程序。該五步曲將政改界定為中央主導(dǎo)下的央港互動(dòng)合作程序，以最低限度的政治互信及對(duì)基本法秩序的嚴(yán)格遵守為前提。具體而言，第一、三、四步由特區(qū)層面通過政改咨詢、立法會(huì)審議表決和行政長官同意來完成，但由于中央掌握主導(dǎo)權(quán)，因此也需要中央提供前期政策性指導(dǎo)和過程性監(jiān)督，以便特區(qū)有關(guān)報(bào)告或方案符合基本法及中央政治底線。第二、五步屬于中央主導(dǎo)權(quán)的直接體現(xiàn)，既是“五步曲”憲制程序的有機(jī)環(huán)節(jié)，又獨(dú)立于“五步曲”中的其他特區(qū)環(huán)節(jié)而具有基本法秩序內(nèi)的獨(dú)立憲制效力。以基本法及2004年解釋案為憲制基礎(chǔ)，全國人大常委會(huì)相繼作出過2004年決定、2007年決定和2014年決定（即8·31決定），其法律性質(zhì)是對(duì)基本法第45條的具體實(shí)施和對(duì)附件一的修改。

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在基本法的實(shí)施與修改機(jī)制上，基本法本身在全國人大及其常委會(huì)之間進(jìn)行了適當(dāng)分權(quán)，正文部分的修改權(quán)嚴(yán)格屬于全國人大本身以體現(xiàn)基本法的憲法性法律地位，而正文部分的解釋權(quán)及附件部分的解釋與修改權(quán)歸屬全國人大常委會(huì)。解釋權(quán)與修改權(quán)不同，僅能在法律規(guī)范的“最大射程”內(nèi)進(jìn)行解釋性說明或建構(gòu)。修改權(quán)則可以對(duì)法律規(guī)范本身進(jìn)行再造。因此，全國人大常委會(huì)在做出8·31決定的過程中，本身無權(quán)對(duì)基本法第45條做出修改，也就無權(quán)接納反對(duì)派的“公民提名入法”的訴求。在普選議題上，全國人大常委會(huì)的憲制權(quán)力集中于對(duì)附件部分的解釋與修改。在憲法法理上，2004年解釋是以對(duì)附件一程序空隙填補(bǔ)的方式完成的基本法解釋案，而2004、2007、2014年決定則是根據(jù)基本法授權(quán)、第45條實(shí)體規(guī)定及“五步曲程序”而對(duì)附件一的修改案。在基本法秩序下，全國人大常委會(huì)對(duì)附件一可解釋，可修改，因此8·31決定本身如同前期歷次決定一樣，屬于對(duì)附件一的修改案，構(gòu)成了對(duì)基本法秩序的合憲性發(fā)展，本身屬于基本法的一部分。對(duì)已然屬于基本法秩序一部分的人大決定，從法理上不存在因立法會(huì)否決而失效的可能性。反對(duì)派議員對(duì)此憲制原理嚴(yán)重失察，或者有心如此，或者無知所致。

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司法復(fù)核不及于人大決定

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反對(duì)派對(duì)8·31決定的憲制性攻擊不限于何俊仁的失效假說，還包括梁麗幗的司法復(fù)核行動(dòng)。作為港大學(xué)生會(huì)原會(huì)長及占中運(yùn)動(dòng)核心骨干，梁麗幗于今年年初向香港高等法院提出針對(duì)特區(qū)政府政改報(bào)告及方案的司法復(fù)核。香港法院審慎處理了這一起棘手的司法復(fù)核案，以特首政改報(bào)告不具有正式法律效力以及政改方案尚未成為特區(qū)法例為由予以駁回，但小心繞開了對(duì)8·31決定的直接審查與處理。

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以司法復(fù)核方式展開央港權(quán)力博弈，是香港普通法憲政主義的重要體現(xiàn)。這一努力曾經(jīng)在1999年居港權(quán)案中發(fā)生并導(dǎo)致嚴(yán)峻的憲制危機(jī)，最終以香港終審法院的非正式妥協(xié)告終，即香港終審法院承認(rèn)無權(quán)挑戰(zhàn)全國人大常委會(huì)的憲制權(quán)威。先前的司法立場(chǎng)一度激進(jìn)：香港法院可審查全國人大常委會(huì)的行為是否符合基本法并判斷其憲制效力。事實(shí)上，在缺乏成文憲法明確授權(quán)的前提下，普通法憲政主義對(duì)政治主權(quán)的憲法審查是很難成立和常態(tài)化實(shí)施的，比如英國本土的法院盡管長久浸淫于普通法傳統(tǒng)，但并不能夠?qū)ψh會(huì)立法直接進(jìn)行審查并宣布違憲無效，即便是1998年《人權(quán)法案》和2010年最高法院改革后，英國的法院違憲審查仍然是一種“弱形式審查”。延續(xù)英國普通法傳統(tǒng)的香港司法盡管有著基本法基礎(chǔ)并實(shí)際進(jìn)行了針對(duì)特區(qū)政府的違憲審查實(shí)踐，但畢竟屬于地方司法權(quán)，在中國整體憲制未明確建構(gòu)違憲審查制度的前提下幾乎不存在直接審查中央政治主權(quán)之權(quán)威決定與立法的可能性。

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這里凸顯出所謂基本法作為香港“小憲法”的憲制限度，即基本法下建立的香港所有管治機(jī)構(gòu)及其權(quán)力都基于中央的法律授權(quán)，不得用于反對(duì)中央權(quán)力本身。香港的司法獨(dú)立與終審權(quán)是基本法保障下的合法權(quán)力，因此只有在基本法框架和中央權(quán)力監(jiān)督之下才可能有效運(yùn)作。由于基本法來自中央，而普通法越不過深圳河，因此香港司法在中央主導(dǎo)的政改事項(xiàng)上的審查權(quán)是極其有限的，且被嚴(yán)格限定于對(duì)特區(qū)政府行為的審查，而不可能及于中央的8·31決定。??

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不過，香港本地的司法復(fù)核仍然可能對(duì)政改產(chǎn)生某些影響，比如一旦立法會(huì)通過政改法案，行政長官簽署并獲得中央批準(zhǔn)，則香港司法可對(duì)已具香港法例效力的政改法案進(jìn)行審查，但審查的重點(diǎn)不在于該法案是否符合反對(duì)派指稱的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，而是審查它是否符合基本法秩序尤其是作為政改法案直接憲制基礎(chǔ)且已成為基本法一部分的8·31決定。相對(duì)于8·31決定對(duì)附件一的原則性修改，經(jīng)過中央批準(zhǔn)的政改法案則是在該決定基礎(chǔ)上對(duì)附件一的具體修改，構(gòu)成香港特首普選的本地法例。因此，未來即便存在反對(duì)派再次提出司法復(fù)核的可能性，香港司法以其一貫的法治立場(chǎng)和憲制先例，亦不可能直接挑戰(zhàn)全國人大常委會(huì)憲制權(quán)威及其具體的政改決定和批準(zhǔn)行為。

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申言之，在占中沖突的嚴(yán)峻關(guān)頭，香港司法曾經(jīng)以極大的保守理性和政治智慧頒布針對(duì)占領(lǐng)示威設(shè)施的臨時(shí)禁制令，對(duì)占中運(yùn)動(dòng)退場(chǎng)及香港法治恢復(fù)起到基礎(chǔ)性支撐。香港大律師公會(huì)整體上亦分享類似的理性與智慧，故在占中運(yùn)動(dòng)中始終成為一種節(jié)制性力量。今日，香港司法更加不會(huì)拋棄法治傳統(tǒng)而簡(jiǎn)單支持反對(duì)派激進(jìn)訴求。逸出法治的違法抗命與激進(jìn)社運(yùn)，不僅很難獲得中央政治信任以獲得更寬松普選框架，亦很難獲得香港司法與法治內(nèi)在的秩序理性的認(rèn)可。香港司法復(fù)核，不僅在憲制權(quán)力上不及于中央決定，在法治理性上亦不可能支持對(duì)激進(jìn)社運(yùn)目標(biāo)與手段的追求。香港司法的秩序理性與法治智慧是香港繁榮穩(wěn)定的基礎(chǔ)性支撐，應(yīng)得到中央和香港社會(huì)的共同理解、支持與維護(hù)。

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袋住先優(yōu)于捆綁否決

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香港政改牽動(dòng)世界神經(jīng)，與反對(duì)派的“井娃之見”和捆綁否決的僵化立場(chǎng)相比，歐美主流態(tài)度無論是官方還是民間倒是秉持積極取向，原則上支持袋住先。反對(duì)派一直聲稱普選有國際標(biāo)準(zhǔn)，但卻完全不顧普選法案表決上的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，與歐美主流的民主史、民主經(jīng)驗(yàn)及政治理性結(jié)構(gòu)保持嚴(yán)格距離。立場(chǎng)的僵化反映的是政治經(jīng)驗(yàn)的匱乏和政治家的短缺，這在香港反對(duì)派政治進(jìn)程中一直是一個(gè)嚴(yán)峻的內(nèi)部短板。像司徒華那樣的民主政治家和敢于承擔(dān)責(zé)任倫理的行動(dòng)者，在香港政治日益意識(shí)形態(tài)化和廣場(chǎng)化的背景下，似難再現(xiàn)。香港民主運(yùn)動(dòng)不是造就出更多的理性政治家，而是封堵了理性政治家的產(chǎn)生通道。捆綁否決的高速列車喪失了制動(dòng)閥，似乎誰也無法扭轉(zhuǎn)制動(dòng)，政治悲劇似已預(yù)定。??

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問題是，在一個(gè)高度意識(shí)形態(tài)化的廣場(chǎng)民主氛圍中，沒有人敢于突圍，敢于進(jìn)行真正的自我批判和轉(zhuǎn)型。在民主理念重估和民主利益計(jì)算上，反對(duì)派除了不斷重申國際標(biāo)準(zhǔn)并追求重啟政改之外，缺乏內(nèi)在自省，也缺乏長遠(yuǎn)的民主戰(zhàn)略，更缺乏對(duì)香港危機(jī)性質(zhì)與轉(zhuǎn)型路徑的負(fù)責(zé)任思考與擔(dān)當(dāng)。泛民政團(tuán)以黨派利益為最大口徑，泛民議員以個(gè)人選區(qū)基本盤和黨派支持為唯一基礎(chǔ)，因此可以罔顧主流民意的“袋住先”呼聲，罔顧香港的“過度政治化”危機(jī)及香港新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的滯后格局。

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事實(shí)上，后占中的香港社運(yùn)的激進(jìn)轉(zhuǎn)型路線已經(jīng)顯示出與市民的對(duì)立及內(nèi)在疲勞癥，表現(xiàn)為其內(nèi)部骨干不斷流失，市民支持不斷降低，街頭抗?fàn)巺⑴c人數(shù)不斷下滑，理論敘事能力亦捉襟見肘。在近期北大法學(xué)院舉辦的“大一統(tǒng)與高度自治”學(xué)術(shù)對(duì)話會(huì)上，來自大陸新儒家立場(chǎng)的秋風(fēng)先生提出以文化和文教進(jìn)路長遠(yuǎn)規(guī)劃香港問題解決路徑以及任鋒先生提出的歷史觀上的“根源敘事”和中華帝國古典治理經(jīng)驗(yàn)路徑是超越源自西方的法政技術(shù)框架的背景性、宏觀性、歷史性進(jìn)路，對(duì)于陷入“社運(yùn)疲勞”和“理性疲勞”之中的香港政改及央港關(guān)系重構(gòu)有一定啟發(fā)。一國兩制不能陷入“政治隔離主義”困境，香港同胞不能陷入“居民本位”意識(shí)，國民意識(shí)、國家觀念與香港同胞對(duì)內(nèi)地文化與體制的“同情的理解”構(gòu)成有別于九七主權(quán)回歸的“心理回歸”，這一進(jìn)程不可回避，甚至已然悄悄開始。放寬歷史的視界，香港政改擊中了中國整體的現(xiàn)代國家建構(gòu)與國族建構(gòu)的要害，其起起伏伏、磕磕絆絆、反反復(fù)復(fù)，是嚴(yán)格的中國憲制故事，成有成理，敗有敗因，值得我們更深沉地理解和更真誠地包容期待。無論闖關(guān)成敗，香港的“心理回歸”之路不可逆轉(zhuǎn)，基本法秩序不可破壞，激進(jìn)社運(yùn)沒有前途。

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責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)