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田飛龍語中評：中央給予特首超然性

作者：田飛龍

記者：黃博寧

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于中評網(wǎng)

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           耶穌2015年9月17日

中評社香港9月16日電（記者 黃博寧）香港中聯(lián)辦主任張曉明12日在基本法頒布25周年研討會上以“正確認(rèn)識香港特別行政區(qū)政治體制的特點(diǎn)”為題發(fā)表長達(dá)26分鐘的講話，把香港政治體制概括為：第一，香港特別行政區(qū)的政治體制是一種地方性政治體制；第二，行政長官在特別行政區(qū)整個(gè)政治體制中處于核心位置；第三，行政管理權(quán)相對于立法權(quán)處于主導(dǎo)地位；第四，行政權(quán)與立法權(quán)相互制約、相互配合，司法獨(dú)立；他并表示，特首“雙首長”身份和“雙負(fù)責(zé)制”使行政長官具有超然于行政、立法和司法三個(gè)機(jī)關(guān)之上的特殊法律地位。

張曉明的講話如何解讀？中評社就此采訪了北京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)高等研究院助理教授田飛龍，對特首何來“超然于三權(quán)之上的特殊法律地位”，及其與大律師公會聲明中“特首行為受法院司法復(fù)核制衡，在《基本法》內(nèi)亦不能被理解為凌駕于香港法律之上”是為何意進(jìn)行解讀。

中評社：您認(rèn)為，中聯(lián)辦主任張曉明為何會發(fā)表這樣一番講話？

田飛龍：占中結(jié)束、政改被否后，央港關(guān)系并沒有得到改善，特區(qū)政府面臨權(quán)威下滑，創(chuàng)科局、特區(qū)政府參與“一帶一路”等方案和相關(guān)撥款難以通過的困境，社會運(yùn)動又以“反水貨客”等零散方式繼續(xù)。在此情況下，張曉明作為中央駐港的最高聯(lián)絡(luò)官員，希望重新強(qiáng)調(diào)《基本法》中所規(guī)定的“行政主導(dǎo)”政治體制，凝聚基本共識，使得社會精英和市民清楚中央的治港思路。

中評社：如何理解“行政主導(dǎo)”與“三權(quán)分立”的關(guān)系，兩者在港的實(shí)踐有什么特征？

田飛龍：《基本法》規(guī)定行政主導(dǎo)是主要的原則，行政權(quán)與立法權(quán)相互制約、相互配合以及司法獨(dú)立是兩個(gè)配合原則。行政主導(dǎo)表明行政權(quán)相對立法權(quán)有優(yōu)越地位，體現(xiàn)為政府的立法創(chuàng)議權(quán)、專屬提案權(quán)等。但這并不否定立法對行政的制約，也并不否定司法的獨(dú)立。行政主導(dǎo)與司法獨(dú)立、立法民主同時(shí)存在，共同支撐香港的高度自治。

中評社：張曉明講話中“特首有超然于三權(quán)之上的特殊法律地位”依據(jù)何來？

田飛龍：香港不是獨(dú)立的政治實(shí)體，特首的身份有多重性，來自本地的選舉，也來自中央的授權(quán)。這意味著，特首既是本地的元首，又是政府首腦，同時(shí)對中央負(fù)責(zé)，權(quán)威基礎(chǔ)有中央支持。來自中央政府的委任，給予特首相對于香港普通管治架構(gòu)，即立法、司法、行政之外的超然性。

中評社：特首之超然，體現(xiàn)在哪里？

田飛龍：第一，特首在央港之間是憲制上的“超級聯(lián)系人”，地位與作用超越特區(qū)內(nèi)常規(guī)的任何一個(gè)管治機(jī)構(gòu)；第二，特首享有的是決策性的行政權(quán)（executive power），而不是一般行政權(quán)范疇內(nèi)的管理性行政權(quán)（administrative power），三權(quán)中的“行政”指的是后者；第三，特首之超然性主要體現(xiàn)于行政立法，而不是行政司法領(lǐng)域；第四，這是一種法內(nèi)的相對超然地位，不能僭越基本法之領(lǐng)地；第五，特首權(quán)力之超然性不能排除香港管治中立法、民主與司法獨(dú)立的自主性價(jià)值及其對特首的制衡性；第六，特首在“法下”的最重要憲制保障在于中央的監(jiān)督，為此需要完善中央任命與監(jiān)督特首施政行為的制度機(jī)制。

中評社：香港大律師公會的聲明中“特首行為受法院司法復(fù)核制衡，在《基本法》內(nèi)亦不能被理解為凌駕于香港法律之上”之說，同“特首有超然于三權(quán)之上的特殊法律地位”是否矛盾？

田飛龍：并不矛盾。基于《基本法》的立法原意和規(guī)定，特首有優(yōu)越于三權(quán)之上的權(quán)力，并不等于可以凌駕于三權(quán)或法律之上。如果特首超越了《基本法》和本地法律行使權(quán)力，即使有超然的地位依然不能豁免其法律責(zé)任。香港的司法獨(dú)立意味著法院有權(quán)對特首的行為作出司法復(fù)核，判斷其是否符合《基本法》。

中評社：如何看待香港大學(xué)社會科學(xué)學(xué)會的公開信？如何理解他們所代表的觀點(diǎn)？

田飛龍：公開信沒有正確完整理解特首身份的雙重性。這份聲明基本代表泛民的意見，反映出中央與泛民兩種完全不同的期望。泛民期望香港未來能通過普選和高度自治實(shí)現(xiàn)完全的三權(quán)分立，中央則希望通過行政主導(dǎo)協(xié)調(diào)平衡香港內(nèi)部的三權(quán)，實(shí)現(xiàn)對港的有效管制。

中評社：張曉明主任希望達(dá)到什么樣的目的？

田飛龍：中央近來認(rèn)為過往的“積極不干預(yù)”政策產(chǎn)生了惡果，縱容了香港政治生態(tài)和社會運(yùn)動的本地化發(fā)展，導(dǎo)致中央對港的調(diào)控、港府施政能力、行政主導(dǎo)受到挑戰(zhàn)。自去年發(fā)表《白皮書》以來，中央希望以《基本法》再教育、重樹《基本法》權(quán)威為突破口，規(guī)范央港關(guān)系政治基礎(chǔ)，張曉明的講話也是其中的一部份。

從現(xiàn)實(shí)看，《基本法》再教育面臨難題，香港社會已經(jīng)有普通法大律師對其作出解釋，并通過普通法的自由主義原則固化成系統(tǒng)，而相應(yīng)一國兩制本位的官方《基本法》法理學(xué)還欠缺足夠的論述。未來需要兩者的對話、互動和整合，從更高層次建構(gòu)與規(guī)劃治港的法理學(xué)基礎(chǔ)。

中評社：香港面臨的“行政主導(dǎo)”沒有得到發(fā)揮、立法牽制行政的現(xiàn)狀應(yīng)該如何破解？

田飛龍：盡管《基本法》規(guī)定了香港的“行政主導(dǎo)”，卻面臨“行政主導(dǎo)不能”的現(xiàn)狀，在立法機(jī)構(gòu)惡意拉布不作為、司法絕對獨(dú)立的情況下，特首成為弱勢，不能有效施政，特區(qū)和中央無法有效溝通，客觀上偏離了《基本法》的原意。

改變“行政主導(dǎo)不能”的現(xiàn)狀，需要反對派改變“為反而反”的不合作態(tài)度；重新尋找時(shí)機(jī)在港實(shí)現(xiàn)中央可接受的普選，提高特首的認(rèn)受性；找到一位有能力的特首，帶領(lǐng)香港社會走出困境。

從北京的角度看，中央一直把特首當(dāng)成溝通央港的主要抓手，對特首的“愛國愛港”特別強(qiáng)調(diào)，這固然必要，但客觀上容易讓反對派占領(lǐng)“立法會”和“道德高地”。

實(shí)際上，比起中央通過特首對香港進(jìn)行威權(quán)管理，習(xí)慣了普通法的香港社會或許更傾向認(rèn)可于法有據(jù)、穩(wěn)定理性行使的中央管治權(quán)。若中央把《基本法》中規(guī)定對港的權(quán)力制度化、儀式化、效力化，如啟動對香港法律的備案權(quán)，嘗試人大與立法會等多種溝通渠道，中央對港的焦慮會大大改善。

責(zé)任編輯：葛燦