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“拉布倒逼剪布”的多重危害

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于 香港《大公報(bào)》2016年2月4日

時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申正月初八日丁卯

           耶穌2016年2月15日

香港立法會(huì)的常規(guī)審議已陷入“拉布—剪布”的惡性循環(huán)，是令政府、良知議員及社會(huì)公眾痛心疾首的“纏死戰(zhàn)”。由于反對(duì)派議員將“拉布”發(fā)展為一種主要甚至唯一的政治制衡武器，而基本法體制下的民主財(cái)政又要求“用錢”事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)議會(huì)同意，這導(dǎo)致政府與建制派議員構(gòu)成了對(duì)峙陣營(yíng)的另一方。在這場(chǎng)以“拉布”戰(zhàn)法對(duì)抗“行政主導(dǎo)”的政治博弈中，反對(duì)派已經(jīng)不再關(guān)心相關(guān)議案或撥款案的公益屬性及對(duì)香港發(fā)展的緊要性，而采取了一種“概括性反政府”的不合作立場(chǎng)，從程序特權(quán)之濫用入手反復(fù)狙擊政府提案。

反對(duì)派的“拉布”邏輯很簡(jiǎn)單：每阻止一次政府提案，就消解了一次政府績(jī)效，將政府管治與績(jī)效預(yù)期壓縮至最低，直接打擊特區(qū)政府的“績(jī)效合法性”，并以此“人為事實(shí)”作為特首與特區(qū)政府缺乏認(rèn)受性的直接證據(jù)，其根源被歸咎于沒(méi)有“真普選”。如果說(shuō)既往的“拉布”是反對(duì)派的常規(guī)對(duì)抗武器以及以2017普選政改為中心的造勢(shì)行動(dòng)，那么后政改時(shí)期的繼續(xù)“拉布”則具有政治泄憤和為“重啟政改”造勢(shì)的政治意圖。與反對(duì)派不斷加碼的“拉布”相對(duì)應(yīng)，來(lái)自“行政主導(dǎo)”一方的“剪布”亦不斷升級(jí)，惡惡相生。

這種拉鋸戰(zhàn)不能從某一次“拉布”或“剪布”的個(gè)案性勝利來(lái)衡量，比如不能以港珠澳大橋撥款或粵深港高鐵撥款是否通過(guò)作準(zhǔn)據(jù)為雙方各自喝彩，而需要看到這種拉鋸對(duì)基本法確立的香港民主代議政體的結(jié)構(gòu)性與根源性損傷。拉布一方和剪布一方都要看到其對(duì)等升級(jí)行為對(duì)民主程序與公義的可能偏離及危害，從而尋求合理的合作與妥協(xié)形式及空間，重塑立法會(huì)的整體代表性及相對(duì)良性的行政立法關(guān)系。

破壞議會(huì)代表性

議會(huì)是民主議事場(chǎng)所，是輸入多元利益與意見(jiàn)并形成公共理性與公共利益的文明程序。議會(huì)在民主原理上必然代表公意與公益而不是任何個(gè)別或部分團(tuán)體的特殊利益，其所承載的任何程序在本質(zhì)目的上必然指向?qū)馀c公益的發(fā)現(xiàn)、凝煉和保障。議會(huì)的終極合法性來(lái)自于議會(huì)制度而不僅僅是選民，而議會(huì)制度是整體憲制的有機(jī)組成部分，分享著憲法關(guān)于公意與公益的積極推定。林鄭司長(zhǎng)所謂的議員“憲制性責(zé)任”，法理基礎(chǔ)當(dāng)在于此。因此，議員或民意代表在本質(zhì)上并非具體選區(qū)選民之直接代表，而是經(jīng)由合法選舉程序產(chǎn)生的公意代表，其優(yōu)先代表的是整體利益而不是特殊的選民利益。這種公意代表觀在18世紀(jì)的政治啟蒙思想家柏克和盧梭那里是根深蒂固的。柏克給布里斯托選民的回信很精彩地解釋了代表與選民的政治關(guān)系本質(zhì)。盧梭對(duì)可能背離“公意”本質(zhì)的“眾意”的警惕至今仍有警醒和批判意義。香港立法會(huì)的惡質(zhì)拉布再次生動(dòng)展現(xiàn)了“眾意”對(duì)“公意”的背離甚至背叛。

魏瑪民主是前車之鑒。由于派系林立，利益沖突劇烈，多元意見(jiàn)紛繁，議事規(guī)則不善，魏瑪議會(huì)長(zhǎng)期議而不決，在程序?qū)怪袩o(wú)所作為，議會(huì)對(duì)公意的代表性被多元主義政治實(shí)踐沖擊得七零八落。施米特在《當(dāng)代議會(huì)制的思想史狀況》中非常敏銳地觀察到了魏瑪代議民主制對(duì)民主與公意的實(shí)質(zhì)性背離，觀察到了19世紀(jì)所奠立的以辯論和公開(kāi)性為內(nèi)核與積極指向的經(jīng)典議會(huì)民主精神的衰落。民選的魏瑪議會(huì)無(wú)法識(shí)別和服務(wù)于魏瑪憲法確定的公共利益，其政治后果就是德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)不斷惡化，民粹主義與權(quán)威主義橫行，議會(huì)的無(wú)能與德國(guó)國(guó)家利益的危機(jī)之間產(chǎn)生了長(zhǎng)久的、不可消解的矛盾沖突，其最終結(jié)果就是國(guó)家要么死于無(wú)休止的議會(huì)內(nèi)斗，要么其整體權(quán)威與權(quán)力背離民主形式而向行政部門集中——?dú)v史悲劇性地選擇了后者，其慘痛邏輯在于，行政專制固然是惡行，但形同無(wú)政府狀態(tài)的民主僵局乃是極惡。當(dāng)議會(huì)的具體黨派與議員首先背叛了民主與公意，自我瓦解了議會(huì)的民主代表性，那么其衰亡幾乎是注定的。魏瑪民主之痛，深入政治肌膚。

香港是中國(guó)憲法與基本法授權(quán)下的高度自治政體，立法會(huì)是這一政體運(yùn)作的民主中樞，但今日的惡質(zhì)拉布與議會(huì)審議美德的實(shí)質(zhì)性崩壞，恰恰是在為某種背離民主的“行政專制”不自覺(jué)開(kāi)辟道路。當(dāng)立法會(huì)總是拖住香港公益與發(fā)展的步伐，總是與民意為敵時(shí)，其實(shí)質(zhì)合法性與代表性已經(jīng)喪失，而民眾的忍耐亦有其極限。當(dāng)最終民意洶涌而心向威權(quán)，則“行政專制”或可能以某種形式與面目被激活，從而導(dǎo)致香港民主的結(jié)構(gòu)性倒退。拉布，表面上是監(jiān)督和制約政府，但凡事過(guò)猶不及，其實(shí)質(zhì)效果相當(dāng)于自廢民主武功。拉布的每一次“成功”實(shí)踐，都可能是對(duì)香港立法會(huì)代表性與合法性乃至于整個(gè)香港民主體制大廈的一次重?fù)簟?/p>

損傷行政立法關(guān)系

香港基本法本來(lái)確立了“行政主導(dǎo)制”以確保政府施政效率和香港繁榮穩(wěn)定。為兼顧香港民主發(fā)展，基本法亦同時(shí)確立了立法會(huì)對(duì)行政的有限制衡機(jī)制以及基于“雙普選”的民主化路線。拉布實(shí)踐，從香港立法會(huì)成立以來(lái)就多有發(fā)生，多數(shù)以反對(duì)派為主，偶有建制派進(jìn)行拉布。拉布及其所倒逼出來(lái)的剪布共同造成了對(duì)基本法上行政立法關(guān)系的結(jié)構(gòu)性損傷。

我們觀察到近期政府議案在立法會(huì)的闖關(guān)實(shí)踐，拉布一方關(guān)切的是如何重復(fù)和翻新程序上的拉布手法以拖延時(shí)間造成議案流產(chǎn)，剪布一方則關(guān)注于如何優(yōu)化議案審議次序及組合強(qiáng)硬闖關(guān)資源。雙方在多次的拉布與剪布博弈中已毫無(wú)程序合作意識(shí)及信任關(guān)系可言，而且也無(wú)法聚焦于議案本身進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論。在拉布成風(fēng)的惡劣氛圍下，拉布似乎成了反對(duì)派的標(biāo)準(zhǔn)化動(dòng)作與民主秀。

在一個(gè)貧富分化嚴(yán)重和仇視官商霸權(quán)的開(kāi)放社會(huì)，這種行為又很可能得到場(chǎng)外部分選民及有傾向媒體的支持與放大。在民選程度不斷擴(kuò)大的立法會(huì)選舉制度下，這種拉布風(fēng)氣甚至倒逼建制派議員跟從，對(duì)政府議案提出各種不同的修正意見(jiàn)。建制派議員在選舉壓力下很難與政府保持完全的一致。拉布造成了立法會(huì)內(nèi)部的“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，造成了行政立法關(guān)系日益惡化，不僅政府與反對(duì)派議員毫無(wú)協(xié)商合作的余地，甚至與建制派議員亦心生嫌隙，合作有口無(wú)心。由于香港的“特首不黨”原則，特首與建制派議員之間無(wú)法建立制度性的“管治聯(lián)盟”，只能依賴其他力量之調(diào)控進(jìn)行著不穩(wěn)定的合作。政府與建制派議員的合作形式主要是相互配合進(jìn)行程序“剪布”，包括政府在議案次序上配合建制派，而建制派則在小組或委員會(huì)審議程序中利用“議長(zhǎng)警察權(quán)”反擊惡意拉布及果斷實(shí)施剪布。一拉一剪之間，議員和社會(huì)的注意力幾乎全部消耗在程序上，而實(shí)體的公益性則很難得到聚焦審議，常常處于程序的死角和失焦處。因此，無(wú)論拉布成功或剪布成功，都很難直接與公益劃上等號(hào)。

反噬泛民派根基

事實(shí)上，拉布不僅陷政府于管治死地，亦陷反對(duì)派議員于政治困頓泥潭。議會(huì)的程序特權(quán)及世界范圍內(nèi)普遍的拉布現(xiàn)象表明，拉布是民主的伴生物，如影隨形，若要根除拉布，只能廢除議會(huì)和民主本身。不過(guò)，拉布之于民主到底是“良性腫瘤”還是“惡性腫瘤”，需要看拉布是否有理及是否被濫用。適時(shí)而有理的拉布將成就代議民主和議員的政治佳話，起到制衡政府惡政的憲制性作用。濫用而無(wú)理的拉布則成為對(duì)代議民主及議員本身的絕妙否定和諷刺，是毀壞議會(huì)與民主之民意基礎(chǔ)的政治惡行。

反對(duì)派以“泛民”自詡，本應(yīng)具有對(duì)民主原理的透徹理解與踐行。奈何在香港政治的特殊生態(tài)下，立法會(huì)內(nèi)拉布議員風(fēng)光無(wú)限，溫和理性之議員無(wú)從發(fā)聲。然而，即便就癡迷拉布的那些議員而言，其不分議題和利害的“概括性拉布”必然是政治上的“殺敵三千，自損八百”，其長(zhǎng)期危害將反噬自身，通過(guò)選民投票懲罰和公共輿論批判體現(xiàn)出來(lái)。占中落幕、政改失敗、拉布惡化、管治難為，這些政治作為很可能作為政治負(fù)資產(chǎn)由反對(duì)派議員在2016年秋季的立法會(huì)換屆選舉中消化承受?！捌眰眱敗保上愀勖褚怏w現(xiàn)和做主。因此，一味拉布的議員不僅自身政治前途堪憂，而且可能累及香港泛民主派整體政治利益。實(shí)際上，泛民主派亦已有所反應(yīng)和切割，比如政改失敗后從泛民主派中分化出“第三勢(shì)力”作為中間力量。這正體現(xiàn)了惡意拉布對(duì)泛民派政治根基的反噬效應(yīng)。拉布，隨著其不合理與惡意的濫用，已不是泛民派的政治加分項(xiàng)，而是政治重負(fù)甚至是政治“雞肋”。

香港管治與發(fā)展苦于“拉布”久矣，民眾困頓汲汲不得脫。與拉布相反相成的剪布又可能是另一柄刺向香港民主代議肌體的利刃。在拉布濫用的條件下，政府與建制派合作動(dòng)用的各種剪布措施有一定的合理性與正當(dāng)性，亦可在其經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)尋求規(guī)則化和制度化，不啻為通過(guò)議會(huì)自治行為治療惡質(zhì)拉布的一劑良方。然而，剪布行為過(guò)于關(guān)注“效率”而可能不經(jīng)意間犧牲民主代議的正當(dāng)程序，其密集推行的剪布組合拳在取得一次次場(chǎng)內(nèi)勝利與民意喝彩的同時(shí)有可能不經(jīng)意間引導(dǎo)基本法下的“行政主導(dǎo)”走向“行政專制”。這一趨向有歷史先例，有實(shí)踐可能，亦需在維護(hù)一國(guó)兩制與基本法的宏觀視野下加以必要的戒備、節(jié)制和預(yù)防。

 責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)