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“本土”異化及其域外治理經(jīng)驗

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載香港《大公報》2016年4月5日

時間：孔子二五六七年歲次丙申二月廿八日丁巳

           耶穌2016年4月5日

從香港民族論到香港民族黨，一國兩制與基本法所保障的“高度自治”未能在憲制意義上有效阻卻香港本土分離主義。以占中為分水嶺，香港社會運動路線由和平抗命轉(zhuǎn)為暴力抗?fàn)?，本土激進派迅速成軍，強勢介入?yún)^(qū)議會選舉、旺角暴亂、新界東補選及香港民族黨成立，“2047問題”現(xiàn)實化，其嶄露頭角與組織化，倒逼傳統(tǒng)反對派（民主黨、公民黨等）作出“積極本土化”決斷（如公民黨的“十年宣言”）。香港民族黨在全球化的分離主義時代，有著太多的效仿對象，近者比擬臺灣的民進黨，遠者追慕蘇格蘭民族黨、魁北克人黨甚至西班牙加泰羅尼亞埃塔組織等，有著青年運動的天真想象與政治模仿的角色代入感，而且從非理性主義的政治神話角度看，他們勢必追求一種長期化的極限對抗和巔峰體驗。這導(dǎo)致香港亦不可避免地陷入了“自治式分離”的憲制困境。

所謂自治式分離，與壓制式分離相對，是指在憲政民主的制度條件下，享有高度自治權(quán)的地方主體尋求組黨、參選及公投獨立的分離主義運動。這種分離主義并非發(fā)生在專制獨裁的前現(xiàn)代政治處境下，而是發(fā)生在高度自治和自由的現(xiàn)代民主條件下，是這種前提性的政治自由保障乃至于誘導(dǎo)了相應(yīng)的分離主義。如果說專制獨裁條件下的分離運動有其追求政治解放的正當(dāng)性，那么憲政民主條件下的分離運動則可能走向反面，在政治自由的過度欲望刺激下?lián)p害整體憲制權(quán)威和秩序，制造國家分裂和混亂。而且，即便完成獨立，其對原屬國家及新生政治體造成的持久秩序傷害與對具體民眾的自由損害將難以估量。

自治式分離固然也存在中央政府施政失當(dāng)以及歷史幽怨，但具體憲制框架對“分離之?dāng)场比狈τ行ёR別力和制度遏制力也是重要誘因。自治式分離刺激西方憲政國家重新審視國家統(tǒng)一原則及公投程序的正當(dāng)性，尋求加固遏制極端分離主義的憲制機制，司法權(quán)亦對此有所自覺和擔(dān)當(dāng)。這些域外治理經(jīng)驗對于認識和遏制香港的本土分離主義有著重要的借鑒價值。

反分離的林肯革命

聯(lián)合還是分離，對任何一個國家而言都是性命攸關(guān)之事。從政治哲學(xué)上講，聯(lián)合是一種秩序，而分離是一種自由。然而，國家之分合，畢竟不同于戀人、家庭甚至商業(yè)合伙之聚散，而是影響到萬千公民的生命、自由與財產(chǎn)，對國家而言則是面子與里子都很要緊。無論是否民主國家，對分離運動都持有一種本能的排斥與抑制取向，差別只在于是否訴諸說理及正當(dāng)程序。分離主義如同政治幽靈一般，不僅降臨于所謂的專制獨裁的前現(xiàn)代國家，也纏繞著已經(jīng)實現(xiàn)憲政民主的自由國家，前者以國家恐怖制造了分離的激情與正當(dāng)性，后者則以政治自由放縱了分離的政治欲望。我們關(guān)注的是西方民主國家的本土分離主義問題。分離主義是普遍的政治痼疾，是對政治理性、社會契約與憲制秩序的非理性反諷。

從歷史上看，西方民主國家一直在經(jīng)受分離之苦。美國最嚴(yán)重的分離主義事件顯然是1860年代的南北戰(zhàn)爭。1858年，林肯在總統(tǒng)競選期間發(fā)表《分裂之家演說》。1863年，林肯總統(tǒng)發(fā)表《葛底斯堡演說》。這兩次演說奠定了林肯“憲法國家主義”的要旨：第一，對分離主義表達了來自政治道德與國家利益層面的批判；第二，揭示了主權(quán)權(quán)利的“犧牲”要素，重申了美國憲法的美德基礎(chǔ)與義務(wù)倫理；第三，肯定了國家使用武力維持主權(quán)完整與統(tǒng)一的正當(dāng)性；第四，開啟了內(nèi)戰(zhàn)后重建過程的國家主義傾向，將1787年漢密爾頓之聯(lián)邦黨人的人民主權(quán)理想以憲法修正案形式植入“聯(lián)邦公民”之身；第五，以黑奴解放與聯(lián)邦公民之正當(dāng)程序、平等保護等憲制改革重構(gòu)了美國民主。

這是一次以內(nèi)戰(zhàn)和憲法改革為主要形式的林肯革命，它并未廢除1787憲法，而是有效彌補了該憲法的分離主義漏洞，清除了“二元主權(quán)”對聯(lián)邦國家的根本威脅，為聯(lián)邦憲法與美國公民之間無障礙的憲制商談與認同開辟了政治平臺和制度通道。經(jīng)過林肯的“憲法國家主義”建構(gòu)，“自由而繁榮”的美國夢獲得了強固的憲法保障，分離主義至少在制度上缺乏有效的活動空間。美國的分離主義不是因為南方各州的自治與自由“高度”不夠，而是1787憲法在主權(quán)原理上未達成必要的共識，奴隸制問題作為“延遲決斷”切中了南北利益的核心，州主權(quán)在政治與法律上的“實質(zhì)代理”妨礙了聯(lián)邦對南方公民的忠誠確認與提取。林肯掃清了這些障礙，為西方其他國家的反分離主義提供了有益的歷史借鑒。

公投獨立的幽靈

當(dāng)然，分離主義幽靈并沒有伴隨美國的成功個案而遠去。在當(dāng)代，人們談?wù)撐鞣降姆蛛x主義個案，典型的有三個：加拿大的魁北克、英國的蘇格蘭和西班牙的加泰羅尼亞。加拿大和英國是典型的西方成熟民主國家，而西班牙屬于第三波民主化的領(lǐng)頭羊，它們所遭遇的分離主義挑戰(zhàn)及其應(yīng)對十分值得重視。比較而言，這三個國家的分離主義具有如下共同特征：

第一，歷史仇怨。魁北克原為法國殖民地，法國殖民者占多數(shù)，但在英法七年戰(zhàn)爭（1756—1763）中被割讓給英國，隨后整個加拿大成為英國殖民地?？笨吮就练蛛x主義基于法語民族主義和1763年以來在加拿大聯(lián)邦和魁北克省兩個層面法語族裔遭受的相對不平等。蘇格蘭與英格蘭的仇怨則有著更長的歷史，奧斯卡電影《勇敢的心》刻畫過蘇格蘭民族英雄華萊士的形象，1707年以來的300年合并史也夾雜著復(fù)雜的矛盾沖突。加泰羅尼亞與西班牙的歷史糾葛也很復(fù)雜，與加拿大和英國不同，分離組織埃塔的暴力行動更加深了這種矛盾。

第二，高度自治。魁北克在加拿大憲法以及魁北克自治體制下享有較高程度的自治和自由，甚至法語已經(jīng)取代英語作為唯一官方語言。蘇格蘭1998年以來恢復(fù)了地方議會，蘇格蘭民族黨2007年成為議會第一大黨，英國政府不斷向蘇格蘭下放自治權(quán)及提供財政特別資助。加泰羅尼亞在1978年《西班牙憲法》和1979年《加泰羅尼亞自治章程》下享有高度自治權(quán)，只是沒有公投獨立的啟動權(quán)。

第三，分離主義政黨化?？笨巳它h成立于1968年，蘇格蘭民族黨成立于一戰(zhàn)后，而加泰羅尼亞分離主義政黨則有著更早的歷史和實踐。這些政黨組織通常有著明確的獨立目標(biāo)和綱領(lǐng)，積極參加地方自治選舉，有些甚至伴有暴力活動。相應(yīng)國家憲法對分離主義政黨的管控不夠有力。

第四，公投法律化。加拿大憲法和法律允許魁北克啟動合法公投，但有關(guān)憲法解釋否認魁北克具有單方分離權(quán)，公投本身也不具有直接決定分離的法律效力，必須與聯(lián)邦展開協(xié)商確認程序。蘇格蘭根據(jù)2012年與英國政府簽署的《愛丁堡協(xié)議》以及英國議會的特別授權(quán)，獲得組織2014年獨立公投的合法權(quán)力。加泰羅尼亞則不具有憲法和自治法上的公投權(quán)力，但民間性的獨立公投時有發(fā)生，其性質(zhì)相當(dāng)于民意調(diào)查。

第五，中央政府的防范與牽制。加拿大在經(jīng)歷1995年的“公投驚魂”之后緊急修改聯(lián)邦法律以限制公投，通過外交努力策動美國反對魁北克獨立，以地緣政治和經(jīng)濟誘導(dǎo)影響選民取向?？穫愓ㄟ^多種游說和許諾直接影響了2014年的蘇格蘭公投。西班牙政府及憲法法院直接封堵了加泰羅尼亞的獨立公投合法性。

第六，分離主義運動的長期化。盡管上述三例無一分離成功，但分離之威脅將長期存在。在2014年獨立公投失敗后，蘇格蘭民族黨領(lǐng)袖薩蒙德宣布辭職，但有保留條件：其一，時機適當(dāng)時仍將尋求獨立公投；其二，蘇格蘭人民決定蘇格蘭命運是大原則，不排除以非公投方式直接獨立。魁北克人黨顯然也沒有放棄獨立，2012年保琳·馬華（Pauline Marois）領(lǐng)導(dǎo)該黨贏得選舉，組成少數(shù)黨政府上臺執(zhí)政，重燃獨立希望。加泰羅尼亞歷來獨立意志堅定，盡管有憲法法院封殺令，但如果西班牙經(jīng)濟惡化、處置失當(dāng)，不排除動亂可能性。

面對本土分離主義浪潮，西方民主國家總體上排除了直接的武力鎮(zhèn)壓，而是在憲制框架內(nèi)尋求解決辦法，這也顯示了憲政民主的現(xiàn)代性特征，即和平主義、自由及民主正當(dāng)程序。不過，公投獨立并非它們的唯一選項，在是否接受此類程序上尚無共識。在憲制框架內(nèi)的回應(yīng)方式通常有兩種：其一，憲法國家主義模式，即通過憲法明文規(guī)定或憲法法院解釋重申“國家統(tǒng)一”原則的權(quán)威性和優(yōu)先性，從實體正當(dāng)性上排除地方引入公投獨立程序的合法性，這是美國林肯革命及西班牙憲法法院的模式；其二，公投正當(dāng)程序模式，即通過憲法法律或中央政府協(xié)議授權(quán)形式賦予地方自治主體以公投獨立的合法性，授權(quán)方可能保留公投結(jié)果的復(fù)核權(quán)，這是英國和加拿大的模式。

憲制加固與司法擔(dān)當(dāng)

一般而言，采納公投正當(dāng)程序模式的國家對自身的憲政民主體制都較為自信，對公投分離的結(jié)果預(yù)期較為樂觀，對憲法文化上的契約倫理與正當(dāng)程序觀念較為服膺，但從實踐來看也無異于一場政治豪賭，是政治審慎美德與秩序理性上的退步，是對政治自由欲望和民意非理性傾向的過度放縱。事實上，憲法理論到底是否支持一種分離主義的公投程序是有疑問的，保守主義和激進主義將給出不同答案。作為“憲法守護者”，無論是國會、總統(tǒng)還是法院，都有不可推卸的憲制責(zé)任去反對分離，因為它們產(chǎn)生于憲法而不能毀棄憲法。在此意義上，林肯是座不朽的反分離主義豐碑。經(jīng)歷1995年“公投驚魂”和2014年蘇格蘭公投之后，理性的加拿大和英國政府必然一方面檢討既往管制政策而有放有收，另一方面則尋求加固對公投程序的風(fēng)險控制機制。然而，這兩個“自信”國家的憲制麻煩還遠沒有終結(jié)，有過公投體驗的分離地區(qū)將更難管治：一方面，無論下放多少自治權(quán)都很難回收對等的國家認同，只會為分離主義勢力提供更豐厚的制度性土壤；另一方面，廢除公投程序?qū)惓＠щy，對其加以實質(zhì)性控制又會遭致國家主義的專制批判，而只能在這種周而復(fù)始的博弈游戲程序中極大消耗國家的政治經(jīng)濟資源。獨立公投合法化是現(xiàn)代政治的“潘多拉之盒”，一旦打開將遺患無窮，而憲政民主的程序主義偏好又很難提供任何防范分離的實體理由和程序機制。

為走出自治式分離的憲制困境，我們可以從西方經(jīng)驗中獲得如下啟發(fā)：

第一，在憲法理論上檢討過度的權(quán)利本位和程序主義，認真對待林肯的“憲法國家主義”，否定地方自治主體的單方分離權(quán)以及基于純粹正當(dāng)程序的公投法律化進程，維護國家憲法的權(quán)威性與秩序理性，設(shè)定地方自治權(quán)的頂限，恢復(fù)、加固和建構(gòu)“正常國家”的憲法統(tǒng)一權(quán)力。

第二，基于上述“憲法國家主義”原理，已確立獨立公投法律的國家的治標(biāo)之策在于明確公投獨立程序必須由國家和地方共同合作完成，提高公投門檻，設(shè)置國家協(xié)商確認程序，將地方公投與人民主權(quán)及憲法相連接，而治本之策則在于尋求在適當(dāng)政治時機廢除公投法律，代之以更加完備穩(wěn)健的自治法律。

第三，建立針對自治權(quán)的監(jiān)督性與合作性憲制程序。這就要求國家檢討既往放任區(qū)域自治對分離主義客觀上的誘導(dǎo)效應(yīng)，對憲法和自治法上明確規(guī)定的中央權(quán)力加以程序化和制度化，突出依法監(jiān)督和依法合作，將自治權(quán)有機融入國家統(tǒng)一的法律體系之中。

第四，打通自治地區(qū)公民參與國家事務(wù)的制度通道，增強國家認同，制約地方認同，避免自治的封建化、隔離化和分離化。在合法保障高度自治權(quán)的同時，切不可以為放任自治就無分離之虞，而需要聚焦自治公民的“真正公民化”問題，尋求建立更多的國家法律與自治公民互動連通機制，相互確認合法性及提取忠誠認同資源。

第五，突出法治原則和司法擔(dān)當(dāng)。無論是加拿大最高法院還是西班牙憲法法院，都以明確的憲法解釋與裁決抑制地方分離公投，以法治方式維護了主權(quán)統(tǒng)一。司法權(quán)是國家權(quán)力分支，在制衡其他權(quán)力的同時亦分享維護整體憲制秩序的責(zé)任。司法保障自由，但并不支持分離，否則就是自我背反。這對深陷“占中判決”與“旺角判決”及未來香港本土分離事件訴訟中的香港司法，是一個重大挑戰(zhàn)，但也是其職業(yè)更加成熟和更自覺維護基本法的契機。

責(zé)任編輯：葛燦