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教育公平的基礎(chǔ)性和程序正義

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于 法治宣傳網(wǎng)“先鋒訪談”第2期“超越教育公平的卡夫丁峽谷”

時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申四月廿五日癸丑

            耶穌2016年5月31日

今年高考前夕，教育部照例下發(fā)分省指標(biāo)文件，但“一石激起千層浪”，江蘇、湖北等“外調(diào)指標(biāo)大省”出現(xiàn)了規(guī)模較大的群體性維權(quán)事件，要求教育公平，反對(duì)指標(biāo)外調(diào)。群眾維權(quán)以家長(zhǎng)為主，各大城市聯(lián)動(dòng)，顯示出成長(zhǎng)中的公民社會(huì)較強(qiáng)的組織力與行動(dòng)力。政府面對(duì)群體性事件，采取了維穩(wěn)與妥協(xié)并行的二元策略，逐步平息了事態(tài)。盡管如此，教育公平并未獲得徹底解決，其中隱含的一線特權(quán)城市之城市特權(quán)（北上廣）、招生指標(biāo)和地域歧視、區(qū)域教育資源不平等以及中國(guó)式指令化的糾偏行動(dòng)問(wèn)題，還隨時(shí)可能作為教育公平領(lǐng)域的群體性事件爆發(fā)點(diǎn)。與此同時(shí)，廣東試行有限的“異地高考”政策改革，尋求緩解教育公平領(lǐng)域的政策正義壓力，是值得肯定的進(jìn)步。

與諸多公平相比，教育公平是起點(diǎn)性的基礎(chǔ)公平，這一共識(shí)不僅得到中國(guó)古典教育政策倫理的支持，也得到憲法及教育法的保障，更是中國(guó)億萬(wàn)家庭理解社會(huì)公平性和政治正義性的“黃金指標(biāo)”。所以，1977放開高考才是時(shí)代正義性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。所以，每一次關(guān)于高考招生制度改革的政策動(dòng)向都會(huì)受到萬(wàn)眾矚目。高考，如同古典時(shí)代的科舉一般，是寒門子弟向上社會(huì)流動(dòng)的主要路徑。因此，如果某項(xiàng)政策變動(dòng)過(guò)度侵害了民眾一直理解和依賴的公平底線，那么其集體性的反彈力是驚人的。對(duì)于國(guó)家而言，通過(guò)更公平的教育制度提升國(guó)民素質(zhì)、增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同，也是合乎其統(tǒng)治利益的。不過(guò)，教育公平在中國(guó)面臨著復(fù)雜的政治社會(huì)處境：一方面，高教資源嚴(yán)重分配不均，東部與中西部之間存在巨大差異，這里有歷史原因，經(jīng)濟(jì)原因，但也有政治原因，國(guó)家在客觀上確實(shí)存在“調(diào)控指標(biāo)”的壓力與正當(dāng)性；另一方面，北上廣所代表的“優(yōu)質(zhì)高教區(qū)域”因其特權(quán)性地位而不愿意主動(dòng)減少招生指標(biāo)，分享高教資源，構(gòu)成了中國(guó)高教公平性改革的既得利益壁壘。此次江蘇等地的反減招事件，部分針對(duì)北上廣“一毛不拔”而自身“斷臂援助”的政策不正義性。

當(dāng)然，此次反減招事件也體現(xiàn)了中國(guó)式糾偏行動(dòng)的困境，可謂糾偏行動(dòng)被糾偏。江蘇、湖北等省既往都存在“指標(biāo)外調(diào)”的安排，配合著國(guó)家層面的教育糾偏行動(dòng)，為什么這一次就出事了呢？原因在于：一方面，此次外調(diào)指標(biāo)增幅太大，江蘇等省家長(zhǎng)有顯著的被剝奪感；另一方面，國(guó)家層面的教育決策缺乏透明度和公開性，缺乏程序正義，引致民眾普遍質(zhì)疑。為了避免今后發(fā)生類似事件，教育部在涉及重大社會(huì)利益的決策過(guò)程中應(yīng)引入“公開、參與、問(wèn)責(zé)”的善治機(jī)制，以透明度和可參與性確保決策的公正性和認(rèn)受性，而不是延續(xù)既往的官僚閉門決策和一刀切傳統(tǒng)。

此次公共事件討論中也有人提出了“全國(guó)一張卷”、廢除分省指標(biāo)和地域化行政控制機(jī)制的改革倡議。我覺得這是一種理想性的改革目標(biāo)，需要相應(yīng)的基礎(chǔ)性制度作為支撐，在基礎(chǔ)教育如此不平等的當(dāng)下，這種完全放開的“自由考試”制度，未必對(duì)落后地區(qū)有利，未必體現(xiàn)更普遍的正義。而且，教育公平領(lǐng)域針對(duì)少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的“定向、精準(zhǔn)扶貧”需求仍然有其正當(dāng)性，不能因?yàn)橐粌纱稳后w性事件就矯枉過(guò)正，完全放棄國(guó)家的政策性調(diào)控。中國(guó)的教育公平是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從以下方面著手：

第一，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的改造。不公平來(lái)自于優(yōu)質(zhì)高教資源地域差距過(guò)大，政府調(diào)控不能僅僅著眼于分省指標(biāo)，還應(yīng)進(jìn)行兩個(gè)層面的基礎(chǔ)性改革：其一，加大對(duì)落后地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，建立高考前教育的公平基礎(chǔ)，以更基礎(chǔ)的教育公平來(lái)減弱落后地區(qū)對(duì)分省指標(biāo)調(diào)控的壓力和需求，為最終的國(guó)家性公平考試準(zhǔn)備前提和條件；其二，優(yōu)質(zhì)高校的“分校重新分布”，比如以985高校為例，國(guó)家支持和要求其在落后地區(qū)舉辦分校，重新分布高教優(yōu)質(zhì)資源，緩解地區(qū)間資源張力。

第二，招生制度的改革。國(guó)家和有關(guān)地區(qū)應(yīng)正視人口流動(dòng)和實(shí)際貢獻(xiàn)因素，逐步放開“異地高考”，使得對(duì)所在城市具有一定貢獻(xiàn)的外地居民可以就近享受相應(yīng)的高教資源，促進(jìn)人口融合和教育公平。廣東今年的改革可以根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再進(jìn)一步，降低報(bào)名要求，擴(kuò)大覆蓋范圍，提升公平正義層次。

第三，公開透明的指標(biāo)調(diào)整決策。在分省指標(biāo)暫時(shí)維持的條件下，每年的分省指標(biāo)調(diào)整之依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程應(yīng)公開透明，給家長(zhǎng)知情權(quán)和參與權(quán)，增強(qiáng)決策的可接受性，化解后期的群體性事件風(fēng)險(xiǎn)。

第四，高教體系的多元化發(fā)展。國(guó)家加大對(duì)職業(yè)教育和民辦教育的政策和財(cái)政支持，建立合理的分流機(jī)制，培養(yǎng)多層次實(shí)用人才，避免絕大部分考生和家長(zhǎng)對(duì)普通高教通道的“擁擠效應(yīng)”。

第五，遠(yuǎn)期改革目標(biāo)為廢除分省指標(biāo)，確立統(tǒng)一的“高校入學(xué)資格考試”制度，增強(qiáng)高校自治權(quán)，最大程度滿足高考的憲法平等要求和教育公平性。考生可根據(jù)目標(biāo)高校的具體要求，以“資格考試+自主申請(qǐng)+面試錄取”模式獲得公平、多元、自由、開放的高校入學(xué)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，而政府的調(diào)控權(quán)力僅限于從法律和政策上提供統(tǒng)一資格考試和支持高校規(guī)范自治及發(fā)展。瑞士的高等教育制度在此提供了較好的示范，筆者曾進(jìn)行過(guò)專題調(diào)研，參見田飛龍：“瑞士高等教育平等機(jī)制的制度考察與啟示”，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

百年大計(jì)，教育為本。此次江蘇減招事件和廣東異地高考改革顯示出我國(guó)高教領(lǐng)域教育公平的不同動(dòng)向，也表明只要決策者正確認(rèn)知教育公平的憲法平等意義和基礎(chǔ)性價(jià)值，就可以尋求到短期、中期和長(zhǎng)期的不同改革方向與路徑。教育公平，不僅關(guān)乎程序，還關(guān)乎實(shí)體，關(guān)乎國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育以及優(yōu)質(zhì)高教資源重新分布的實(shí)體性責(zé)任。教育公平需要基礎(chǔ)設(shè)施的檢討與更新，需要政府作為和社會(huì)參與，需要各方積極面對(duì)群體事件所提供的社會(huì)公議契機(jī)形成關(guān)于教育公平改革的公共理性。教育公平也將為一個(gè)持續(xù)繁榮穩(wěn)定和富有創(chuàng)造力的中國(guó)提供基礎(chǔ)性支撐。

（本文原載法治宣傳網(wǎng)“先鋒訪談”第2期“超越教育公平的卡夫丁峽谷”，作者系北航高研院講師，法學(xué)博士）

責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)