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人大釋法遏阻基本法“中期危機(jī)”

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載香港《明報(bào)》2016年11月21/22日

時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申十月廿三日戊申

           耶穌2016年11月22日

人大釋法，一石激起千層浪，引發(fā)香港社會(huì)及國際層面對(duì)一國兩制與基本法穩(wěn)定性及未來走向的猜測(cè)和擔(dān)憂。反對(duì)派，尤其是香港法律界，以“破壞法治論”負(fù)面評(píng)價(jià)此次人大釋法，認(rèn)為是提前干預(yù)香港司法程序，阻撓香港法官獨(dú)立審判。國際媒體則對(duì)香港法治與司法獨(dú)立的前景持黯淡預(yù)期，變相支持香港反對(duì)派及港獨(dú)勢(shì)力。對(duì)中央而言，一國兩制之一國前提及其主權(quán)、安全與發(fā)展利益是基本法秩序存在的基礎(chǔ)，是香港繁榮穩(wěn)定的憲制保障，是此次人大釋法的正當(dāng)出發(fā)點(diǎn)。

反對(duì)派與國際層面則將香港法治與國家憲制秩序割裂看待，將港獨(dú)運(yùn)動(dòng)視為第四波民主化與居民自決權(quán)的正當(dāng)訴求，從而抱持一種同期、理解和支持的立場(chǎng)。撇開他們刻意對(duì)抗中國的政治意圖之外，還有著政治哲學(xué)上的某種后現(xiàn)代特征，即推崇司法至上，向往“去政治化”、“去國家化”的自由秩序。特區(qū)政府和香港社會(huì)對(duì)此憂心忡忡，但香港司法有著輕判甚至縱容香港社會(huì)運(yùn)動(dòng)人士的裁判取向，香港法院的外籍法官及本地法官很難發(fā)展出一種適當(dāng)?shù)膰曳ɡ韺W(xué)以修正長期遵奉的普通法傳統(tǒng)與人權(quán)法理學(xué)。正是在港獨(dú)候任議員挑戰(zhàn)極大而香港司法抑制無力無心的條件下，中央權(quán)衡利弊而果斷作出釋法，指引香港司法與社會(huì)準(zhǔn)確理解基本法及共同承擔(dān)反港獨(dú)責(zé)任。人大釋法的法律爭議與政治博弈并存，涉及中西文明沖突、國際政治斗爭、主權(quán)與自治權(quán)邊界以及一國兩制的實(shí)踐危機(jī)，意義重大。

主權(quán)哲學(xué)與實(shí)驗(yàn)性憲制

與反對(duì)派及國際層面的“泛自由化”政治哲學(xué)相比，中央所秉持的是一種剛?cè)岵?jì)的主權(quán)哲學(xué)：在剛性的一面，以捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益作為首要出發(fā)點(diǎn)，以現(xiàn)實(shí)的反港獨(dú)議題為突破口，全力維護(hù)一國兩制與基本法的國家法實(shí)質(zhì)；在柔性的一面，則以既往的協(xié)商政治傳統(tǒng)和非正式多渠道安排對(duì)港實(shí)施懷柔政治，充分尊重香港基于一國兩制的高度自治權(quán)，這一治港傳統(tǒng)至今尚未作出根本性調(diào)整。從回歸十九年來看，中央治港存在著因應(yīng)香港社運(yùn)升級(jí)與港獨(dú)蔓延而進(jìn)行的從“協(xié)商治港”向“依法治港”的轉(zhuǎn)變，更多從國家利益出發(fā)、以基本法手段積極治理香港的分離主義痼疾。此次香港立法會(huì)改選中，港獨(dú)人士踴躍參選及就職宣誓中侮辱挑釁基本法與國家主權(quán)，是引發(fā)人大釋法的主因。如同因應(yīng)占中威脅而出臺(tái)規(guī)范“普選”的八三一決定一樣，此次釋法是為了防范港獨(dú)而規(guī)制“宣誓”。放寬觀察視角，我們看到八三一決定與人大釋法有著共同的國家治理邏輯，即面對(duì)一國兩制與基本法實(shí)施中出現(xiàn)的包括占中、港獨(dú)在內(nèi)的“中期危機(jī)”而及時(shí)出臺(tái)符合基本法原意與現(xiàn)實(shí)管治需求的憲制性措施，以中央的主權(quán)權(quán)威彌補(bǔ)香港本地管治的不足與缺陷，夯實(shí)基本法秩序的憲制基礎(chǔ)。

香港基本法是一種實(shí)驗(yàn)性憲制，50年是一個(gè)根據(jù)中國人政治經(jīng)驗(yàn)與智慧而設(shè)定的實(shí)驗(yàn)周期。這種實(shí)驗(yàn)的合理性依據(jù)在于：其一，中英談判的1980年代，中央的主權(quán)實(shí)力與現(xiàn)代治理能力尚不匹配，無法即時(shí)勝任直接治理香港的政治責(zé)任；其二，香港回歸及基本法秩序是國際談判和央港協(xié)商的結(jié)果，必然帶有妥協(xié)性；其三，香港對(duì)于國家現(xiàn)代化與治理轉(zhuǎn)型有著重要的窗口意義。但是，英國的帝國撤退套路與香港作為“大逃港式”移民社會(huì)共同支持了一種對(duì)抗中國的政治意識(shí)形態(tài)與政黨政治生態(tài)，助推了一種糅合殖民史觀和本土史觀的民主運(yùn)動(dòng)甚至港獨(dú)分離運(yùn)動(dòng)。1997年回歸以來，這種來自國際層面和香港社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾就不斷發(fā)酵，對(duì)中央治港構(gòu)成日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，也預(yù)示著基本法之“中期危機(jī)”的來臨。

所謂基本法的中期危機(jī)，是指在基本法實(shí)施一段時(shí)間之后，香港反對(duì)派內(nèi)部出現(xiàn)分裂分化，傳統(tǒng)的民主回歸派失勢(shì)，激進(jìn)的青年本土派興起，以違法甚至暴力手段開展社運(yùn)并滲透香港本地管治，造成以挑戰(zhàn)一國兩制和基本法的方式追求自決獨(dú)立，由此帶來一系列的本地管治危機(jī)和央港政治沖突。

這種中期危機(jī)的爆發(fā)有一個(gè)臨界點(diǎn)，即基本法承諾的“雙普選”是否能夠如期實(shí)現(xiàn)。由于基本法政制設(shè)計(jì)上過分偏離主權(quán)國家原理，香港高度自治權(quán)超出了一般的聯(lián)邦制單位或地方自治單位的權(quán)能極限，這就導(dǎo)致中央治港在基本法上缺乏制度抓手，也由此造成“雙普選”對(duì)中央治港主權(quán)的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。中央并非不支持香港普選，而是從國家憲制秩序大局出發(fā)來理解和規(guī)范普選，主張普選必須依法進(jìn)行，必須兼顧國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益。特別是在23條未完成立法、國民教育未能推行的前提下直接進(jìn)行毫無限制的普選，將可能造成香港“完全自治”的政治局面，危及一國兩制的平衡性及國家在港基本利益。但香港反對(duì)派無法正面理解一國兩制的平衡原理及香港最低限度的憲制義務(wù)，而一味追求無節(jié)制的自由和民主，從而最終導(dǎo)致香港政改失敗，港獨(dú)異軍突起。

中期危機(jī)不容回避

中期危機(jī)是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性觀察結(jié)論，顯示了具體憲制的妥協(xié)性帶來的制度疲勞病理和制度摩擦張力，其在一國兩制與基本法實(shí)施中的表現(xiàn)主要是：

第一，行政主導(dǎo)出現(xiàn)制度性失能。立法會(huì)拉布、司法復(fù)核及不斷加碼的社運(yùn)運(yùn)動(dòng)極大限制了特區(qū)政府依據(jù)基本法的主導(dǎo)功能與施政作為，造成香港日益惡化的管治危機(jī)。這種危機(jī)不能援引簡單的三權(quán)分立式制衡原理予以解讀，而應(yīng)識(shí)別為香港管治的共識(shí)破裂和極端病理。

第二，司法過度地方化帶來國家利益漏洞。香港獨(dú)立的司法權(quán)與終審權(quán)盡管是香港繁榮穩(wěn)定的保障性因素及香港的核心價(jià)值觀，但普通法傳統(tǒng)、人權(quán)法理學(xué)以及香港法律界的“不忠誠反對(duì)派”取向，造成香港司法裁判過分偏重權(quán)利保護(hù)與本地利益而未能兼顧國家利益，未能成為基本法整體秩序的守護(hù)者。

第三，香港反對(duì)派及其社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)激進(jìn)化、民粹化和暴力化傾向，直接威脅基本法秩序安全。香港社運(yùn)是香港民主社會(huì)的活力所在，也是基本法保障的政治自由，在既往的“民主回歸論”大致共識(shí)下尚能約束于合法范圍之內(nèi)，但是2014年的占中運(yùn)動(dòng)沖破了“違法”底線，2016年的旺角暴亂越過了“暴力”邊界，重新定義了香港社運(yùn)的強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)與綱領(lǐng)硬核，出現(xiàn)了社運(yùn)的代際更替以及基本法權(quán)威的迅速遞減。

第四，兼容港獨(dú)的“泛本土派”的興起。占中培育了包括此次辱國議員在內(nèi)的青年本土派，但后者又反向批判占中而走上了后占中的港獨(dú)道路。在當(dāng)前香港的政治光譜中，傳統(tǒng)的“泛民—建制”二分法已經(jīng)過時(shí)，青年本土派成為政治版圖第三極。林林總總的本土組織雖然有各色綱領(lǐng)，但本土自決成為共同底色，港獨(dú)成為或直接追求或隱約包含的奮斗目標(biāo)。

第五，2047議題與未來主義制憲運(yùn)動(dòng)的勃興。港獨(dú)話語和政治行為已經(jīng)不是香港的政治禁忌，而成了政治時(shí)髦?；痉ǖ?0年實(shí)驗(yàn)期在青年本土派那里成為港獨(dú)的時(shí)間窗口和全民制憲的歷史時(shí)刻。在此預(yù)期之下，青年本土派已經(jīng)不熱衷于傳統(tǒng)泛民的“雙普選”議題或者重啟政改訴求，不再敬畏和依從基本法秩序，而是旗幟鮮明地突破基本法并以一種未來主義姿態(tài)展開制憲建國的話語體系和組織網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)備。

正是在香港基本法出現(xiàn)如此嚴(yán)重的中期危機(jī)時(shí)刻，中央以合法、合理、嚴(yán)正、及時(shí)的方式主動(dòng)釋法，給香港法院提供基本法原意的正確指引，也明確釋放政治信號(hào)給香港立法會(huì)、特區(qū)政府及香港社會(huì)，使后者的反港獨(dú)意識(shí)與行為獲得權(quán)威性支持。

釋法止?fàn)幹醒胗胸?zé)

實(shí)際上，港獨(dú)不可能是香港社會(huì)的主流民意，也不可能是普遍的精英共識(shí)，而是國際勢(shì)力長期干預(yù)、反對(duì)派內(nèi)部裂變及青年運(yùn)動(dòng)爭奪話語權(quán)等諸種要素共同作用的結(jié)果。2016年立法會(huì)選舉，7名本土港獨(dú)議員當(dāng)選，體現(xiàn)這一主張?jiān)谙愀凵鐣?huì)已具有一定的民意與社會(huì)基礎(chǔ)，不可忽視。更關(guān)鍵的是，港獨(dú)議員如果順利進(jìn)入建制框架，就可合法使用建制性資源推行港獨(dú)主張。以香港立法會(huì)議員的薪資待遇和政治地位而言，每年數(shù)百元的薪酬和經(jīng)費(fèi)以及香港內(nèi)外的政治活動(dòng)空間，將與既往的境外資金支持相加總，共同構(gòu)成更加雄厚的港獨(dú)資本。以梁游二人為例，尚未正式就任立法會(huì)議員就已預(yù)支80余萬港元作為港獨(dú)活動(dòng)資金。

在中期危機(jī)的總體背景下，此次宣誓爭議已很難依賴香港本地管治力量加以合理解決。立法會(huì)因此風(fēng)波而陷入癱瘓和分裂，特區(qū)政府入稟法院但未能獲得積極的勝訴預(yù)期，香港司法謹(jǐn)慎有余但決斷力不足，缺乏合理的國家觀及對(duì)港獨(dú)的正確認(rèn)識(shí)，難以做出合乎一國兩制與基本法整體利益的判決。香港法律界期待中央不要主動(dòng)釋法而等待香港法院判決，固然有法治信仰的合理成分，但對(duì)于港獨(dú)威脅及司法誤判的政治風(fēng)險(xiǎn)未能保持敏感和理解，對(duì)港獨(dú)的后續(xù)危害更是缺乏整體把握與評(píng)估。至于有些香港法律人士提出的釋法“破壞法治論”，屬于一種非常保守和陳舊的普通法司法觀，是對(duì)香港憲制基礎(chǔ)及基本法整體秩序的誤解和扭曲。人大釋法權(quán)內(nèi)在于基本法秩序，是香港整體法律體系的有機(jī)組成部分，而且是基本法的保障性機(jī)制?；痉ǖ?58條確立了人大釋法和香港本地釋法的二元模式，人大釋法可基于但不限于香港終審法院的提請(qǐng)。從回歸以來的基本法實(shí)踐看，人大主動(dòng)釋法、特首提請(qǐng)釋法與終審法院提請(qǐng)釋法的三軌制模式已經(jīng)成為憲法慣例并為香港社會(huì)接受，在法理上充分正當(dāng)，在憲制效果上可適度制約終審法院的司法怠惰和專權(quán)，優(yōu)于反對(duì)派所理解和推崇的一軌制釋法。

從具體內(nèi)容來看，人大釋法對(duì)基本法第104條的“依法宣誓”給出了權(quán)威、規(guī)范、周全的解釋方案，不只針對(duì)梁游案件，更是對(duì)香港選舉秩序和宣誓秩序的一般性指引。釋法第一條澄清了宣誓的法定內(nèi)容及相關(guān)內(nèi)容作為公職條件的法律屬性，等同于將“愛國愛港”的政治標(biāo)準(zhǔn)法律化，可廣泛適用于104條提及的香港各機(jī)關(guān)公職人員，包括法官。釋法第二條以四個(gè)層次詳細(xì)解釋了“依法宣誓”的要件、效力與立法會(huì)監(jiān)誓人的權(quán)力，特別是列明了“拒絕宣誓”的法定情形及后果以及對(duì)重復(fù)宣誓的禁止。根據(jù)釋法內(nèi)容，香港法官可更加清晰準(zhǔn)確地解釋《宣誓及聲明條例》相關(guān)條款并作出合法裁決。釋法第三條列明了虛假宣誓及宣誓后違誓行為的法律責(zé)任，對(duì)已宣誓過關(guān)的本土議員是一種明確的政治警示，而對(duì)律政司及法院則是監(jiān)察議員的基本法依據(jù)，因?yàn)獒尫ㄔ谛Яι系韧诨痉ā３肆河?，劉小麗亦遭到宣誓?fù)核，還有10名宣誓有問題的議員遭遇復(fù)核申請(qǐng)，顯示出人大釋法的普遍約束力和公正性。

總之，宣誓爭議導(dǎo)致香港陷入憲制性危機(jī)，香港本地管治力量很難充分識(shí)別和應(yīng)對(duì)此次危機(jī)背后的港獨(dú)威脅和基本法“中期危機(jī)”的總體挑戰(zhàn)，客觀上需要中央以適當(dāng)方式履行保護(hù)性的憲制責(zé)任。中央的介入是嚴(yán)格按照基本法授權(quán)及合法程序展開的，是對(duì)香港法治的補(bǔ)強(qiáng)和支持，是對(duì)特區(qū)管治機(jī)構(gòu)依法治港的監(jiān)督和激勵(lì)。香港不能長期陷入基本法的“中期危機(jī)”，否則一國兩制與基本法就沒有明天，香港的繁榮穩(wěn)定和民主發(fā)展也沒有未來。當(dāng)然，釋法不能取代香港日常法治和司法獨(dú)立，香港管治如何渡盡劫波尚需要香港司法在法理學(xué)范式、裁判規(guī)范與司法責(zé)任倫理上的更新與擔(dān)當(dāng)。人大釋法或可成為香港新法治的接生妙手。

責(zé)任編輯：柳君