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取法傳統(tǒng)，完善憲政：對國家監(jiān)察委員會的評析

作者：齊義虎

來源：作者授權(quán)  儒家網(wǎng)  首發(fā)

時間：西歷2016年12月9日

欣聞中央將整合現(xiàn)有分散在不同機關(guān)的監(jiān)察和反貪部門，設(shè)立統(tǒng)一獨立的國家監(jiān)察委員會，以推進反腐敗工作的制度化建設(shè)，倍感興奮。

據(jù)報道，國家和地方的監(jiān)察委員會將由同級人大選舉產(chǎn)生，與一府兩院平級，目前先行在北京、浙江、山西三個省市試點。這是中國政治體制改革的重大舉措，已經(jīng)突破了現(xiàn)有的憲政框架，需要對現(xiàn)行憲法進行補充修訂。一旦改革完成，中國的憲政體制將發(fā)生巨大變化，原來的人大及其常委會下設(shè)一府兩院一委的舊格局將演變?yōu)橐桓畠稍簝晌男麦w系，即人大及其常委會行使立法權(quán)，一府（即國務(wù)院）行使行政權(quán)，兩院行使司法權(quán)，中央軍委行使軍事權(quán)，國家監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)。如此則形成立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)和監(jiān)察權(quán)的五權(quán)分立格局。當然，五權(quán)之間不是平行關(guān)系，在我國人民代表大會制度的憲政框架下，立法權(quán)由于體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，相對于其他四權(quán)具有超越其上的統(tǒng)領(lǐng)地位。

很多媒體的報道，只提到一府兩院，卻忽視了中央軍委，這是不全面的。其實國家監(jiān)察委員會與中央軍事委員會恰好形成比照，就像法院和檢察院的對應(yīng)一樣。從職能上看，軍委代表了槍桿子，監(jiān)委體現(xiàn)了刀把子，二者一個防御外敵，一個剔除內(nèi)蠹，都是國之利器。從組織上看，中央軍委是兩塊牌子一套人馬，實行黨政合一；國家監(jiān)委據(jù)說會與中央紀委合署辦公，也是一套班子兩種身份。另外，雖然同為人大選舉產(chǎn)生，但各機關(guān)之級別并不完全相同：人大常委會、國務(wù)院、中央軍委均為正國級，最高法院和最高檢察院則只是副國級。從級別上看，新設(shè)立的國家監(jiān)察委員會由于與中央紀委合署辦公，估計也是由政治局常委出任其首長，那么也屬于正國級機關(guān)，與中央軍委平級，比作為司法機關(guān)的兩院要高半級。于此可見兩委具有諸多的相似性。

監(jiān)察制度可以說是中國古代官制的一大特色，至少具有兩千多年的歷史傳統(tǒng)，積累了豐富的制度經(jīng)驗。早在秦始皇時代，掌握監(jiān)察權(quán)的御史大夫就已經(jīng)位列三公，與代表軍事權(quán)的太尉和代表行政權(quán)的丞相分庭抗禮。隨著個人本位官制向機關(guān)本位官制的轉(zhuǎn)換，東漢以后御史臺成為獨立的監(jiān)察機關(guān)，設(shè)于宮中，由皇帝直屬。唐代形成了中書門下省決策、尚書省執(zhí)行、御史臺監(jiān)察的三權(quán)分立格局。元代的御史臺被提升到與中書?。ㄐ姓C關(guān)）和樞密院（軍事機關(guān)）平行的地位，再次恢復(fù)了秦始皇時代軍事—行政—監(jiān)察的三權(quán)分立模式。明代以后御史臺改名都察院，對中央六部及地方各省行使監(jiān)察大權(quán)。

此次國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，將從四個方面改革舊有的監(jiān)察體制：一是整合形成統(tǒng)一的監(jiān)察權(quán)，改變過去權(quán)力分散的局面；二是提升監(jiān)察機關(guān)的地位，由之前的國務(wù)院內(nèi)設(shè)部門變成了與國務(wù)院平級的一級國家機關(guān)；三是擴大監(jiān)察范圍，從原來單純的行政監(jiān)察變成了國家監(jiān)察，對所有公職人員進行全覆蓋；四是監(jiān)察方式上由過去的內(nèi)部監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠勘O(jiān)察，更有利于其不受干涉地獨立行使監(jiān)察職能。除此之外，依據(jù)傳統(tǒng)官制的歷史經(jīng)驗，還有幾個問題需要注意：

第一，從監(jiān)察的主體上說，必須要明確監(jiān)委到底是代表誰來進行監(jiān)察？在我國現(xiàn)行政體下，監(jiān)委由人大選舉產(chǎn)生當然是代表人民來行使監(jiān)察權(quán)。但人民又有全國人民和地方人民、整體人民與部分人民之分。與聯(lián)邦制國家不同，中國是單一制國家，雖然主權(quán)在民，但為保證主權(quán)之統(tǒng)一完整，國家主權(quán)由中央統(tǒng)一代理，不可在地方之間加以分割，地方的權(quán)力皆來自于中央授予。故監(jiān)委應(yīng)該代表全國人民而不是部分人民來行使監(jiān)察權(quán)，也即代表中央而非地方來進行監(jiān)察。如是則國家監(jiān)察委員會應(yīng)該正名為中央監(jiān)察委員會，一如中央軍委不稱作國家軍委一樣。基于此，同時也為了避免地方主義對監(jiān)察權(quán)的掣肘，地方的各級監(jiān)委不宜由其同級人大選舉產(chǎn)生，可改為上級監(jiān)委的派出機關(guān)，依舊由中央任命。作為國之利器，監(jiān)察權(quán)應(yīng)該像軍事權(quán)一樣，實行高度的中央統(tǒng)一。

從政區(qū)劃分上來說，監(jiān)察區(qū)與行政區(qū)、司法區(qū)、軍事區(qū)的設(shè)置范圍不必一致，彼此錯落有別才可經(jīng)緯交織、各司其職，避免地方主義的危險。目前我國只是在軍事區(qū)上實行了這一原則，不論是以前的軍區(qū)制還是現(xiàn)在的戰(zhàn)區(qū)制，都是超越于行政區(qū)劃之上的，軍事區(qū)與行政區(qū)并不重合，由此保障了中央軍事權(quán)的集中統(tǒng)一。為了發(fā)揮中央與地方兩個積極性，軍事、司法、監(jiān)察三權(quán)應(yīng)該由中央集中統(tǒng)一行使，立法和行政二權(quán)則可以實行因地制宜的地方自治。前三權(quán)的集中統(tǒng)一是為了保證軍事的高效、司法的公正和監(jiān)察的權(quán)威，維護國家的統(tǒng)一；后二者的自治分權(quán)則可以更好地發(fā)揮地方的自主性，以區(qū)別處理各地風(fēng)土民情的差異性。有分有合，榫卯互嵌，才是國家的長治久安之道。像香港特區(qū)，之所以出現(xiàn)港獨現(xiàn)象，就是中央給予香港的自治權(quán)太多，該中央集權(quán)的領(lǐng)域（比如司法）卻沒有統(tǒng)起來，于是造成一國與兩制之間的失調(diào)。實際上，香港的高度自治應(yīng)該限定在立法和行政領(lǐng)域，司法和軍事上恰需要中央集權(quán)，二者不可偏廢。

具體到監(jiān)察區(qū)的設(shè)置，歷史上有很多經(jīng)驗可資借鑒。不論是漢代的十三部刺史還是唐代的十五道觀察使，都是凌駕于州郡一級行政區(qū)之上的。今天我們可以借用“道”這個監(jiān)察區(qū)的名字，將全國劃分為若干道，為一級監(jiān)察區(qū)，每道下轄若干個相鄰的省市自治區(qū)，皆屬于該道之監(jiān)察范圍。另外在每道之下再劃分為若干分道作為二級監(jiān)察區(qū)，每分道下轄若干縣市，作為其監(jiān)察范圍。地方的兩級監(jiān)察區(qū)與中央的監(jiān)察委員會形成三級監(jiān)察體制，足以有效地形成覆蓋全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。其實這種不同于行政區(qū)的區(qū)域劃分在審計署的派出機構(gòu)設(shè)置上已經(jīng)在實行。今后之司法改革，也要走突破行政區(qū)劃設(shè)置不同審級法院的道路，從目前的地方人大選舉產(chǎn)生改為中央統(tǒng)一任命。由于業(yè)務(wù)相近，司法區(qū)與監(jiān)察區(qū)倒是可以考慮重合設(shè)置。

第二，從監(jiān)察對象上說，監(jiān)委不僅有權(quán)監(jiān)察國家公職人員及政府部門，對于跨國公司、大型企業(yè)（不論國資還是民營）、重要的社會組織、媒體、富商巨賈等應(yīng)該同樣具有監(jiān)察權(quán)。漢代部刺史以六條問事監(jiān)察地方，其中五條都是針對地方官的，但第一條卻是“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”。監(jiān)察機關(guān)的職能除了查處腐敗之外，其實同時兼有古羅馬共和國保民官的職責(zé)。不論是政府機關(guān)還是非政府組織，只要它們在實際上擁有巨大的影響力和政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的隱性權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)都應(yīng)該代表國家和人民對其實施監(jiān)察，以維護公民個人的權(quán)益及社會整體的公平與正義。換言之，監(jiān)察委員會不僅要監(jiān)督政府和政黨，也要監(jiān)督社會和市場，前者容易濫用權(quán)力、發(fā)生腐敗，后者同樣也會見利忘義、為富不仁。

此外，為了更有效地維護國家統(tǒng)一，港澳臺等實行高度自治的特別行政區(qū)也應(yīng)被納入監(jiān)察范圍。尤其是對于各種宣揚獨立、分裂國家的言行，不論公職人員還是社會組織，皆可一體查辦。這就需要在中央監(jiān)委與特區(qū)廉政公署之間進行職權(quán)劃分。廉政公署負責(zé)偵辦地方性案件，中央監(jiān)委則負責(zé)偵辦涉及國家統(tǒng)一、軍事外交、主權(quán)及其他中央職權(quán)事務(wù)的案件。

第三，從權(quán)力的配置上說，監(jiān)委不僅要有獨立的調(diào)查權(quán)，更要有直接的公訴權(quán)，所辦案件不必再移交檢察院，而是可以直接向法院提起公訴。這樣更有利于提高辦案效率，避免冗長的案件交接和司法訴訟過程，節(jié)約司法成本。當然，檢察院對于監(jiān)委的訴訟具有同程監(jiān)督和事后復(fù)核的權(quán)力。同為公訴機關(guān)，檢察院的公訴側(cè)重于一般的刑事案件，與監(jiān)察機關(guān)所涉及的腐敗、瀆職、濫權(quán)等案件在類型上有所不同。

第四，從權(quán)力的制衡上說，監(jiān)察權(quán)本身也需要監(jiān)督制衡。除了接受人大監(jiān)督、對人大報告工作之外，借鑒傳統(tǒng)的政治經(jīng)驗，監(jiān)委內(nèi)部可以實行左右分權(quán)制衡。明清的都察院內(nèi)部分設(shè)左右都御史兩個系統(tǒng)，一個負責(zé)監(jiān)督中央機關(guān)，一個負責(zé)監(jiān)督地方各省，二者既有業(yè)務(wù)分工又可彼此監(jiān)督。此外，檢察院對于監(jiān)委也可擔(dān)負起法律監(jiān)督的責(zé)任，防止其法外施威。在人事上甚至可以考慮由最高檢察院檢察長兼任監(jiān)察委員會的第一副首長。如此一來就為監(jiān)委套上了三條保險繩：一是人大的政治監(jiān)督，二是檢察院的法律監(jiān)督，三是內(nèi)部左右兩大系統(tǒng)的業(yè)務(wù)監(jiān)督。

這里附帶說一下人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)察的區(qū)別。對于政府部門而言，既要接受在上的人大監(jiān)督，也要接受在旁的監(jiān)委監(jiān)察，二者雖然同是代表人民行使權(quán)力，但其性質(zhì)完全不同。人大主要負責(zé)針對政治責(zé)任的監(jiān)督與彈劾，監(jiān)委則負責(zé)法律責(zé)任的監(jiān)察和糾辦。前者只涉及政策路線問題，不涉及犯罪，其結(jié)果只是下臺或降級，而不會被起訴和判刑。

近代孫中山先生在其五權(quán)憲法的構(gòu)想中曾經(jīng)參考傳統(tǒng)的監(jiān)察制度設(shè)計了監(jiān)察院，只可惜后來的1947《中華民國憲法》雖保留了其形式卻閹割了其精神。臺灣自李登輝以來經(jīng)過幾次憲改，愈加偏離了五權(quán)平衡的憲法結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)不斷被拆解轉(zhuǎn)移，監(jiān)察院也成為沒牙的老虎、無關(guān)緊要的陪襯。如今大陸重塑監(jiān)察權(quán)，當以史為鑒，取法古代之成功經(jīng)驗，避免前朝之失敗覆轍，在繼承和創(chuàng)新之間不斷完善我國的政治體制，走出一條中國特色的憲政之路。