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原標題：一國兩制與普選競爭

作者：田飛龍 

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)表

           原載香港《經(jīng)濟日報》2017年6月28/29日版

時間：孔子二五六八年歲次丁酉六月初六日丁亥

          耶穌2017年6月29日

香港回歸二十年，一國兩制與基本法實施成效的回顧總結(jié)成為中央及香港共同關(guān)注的核心議題。一國兩制是更成功了，還是如黃之鋒所謂的變成了“一國1.5制”？

這個問題其實并不難回答。

二十年來，香港依然是國際最自由經(jīng)濟體，其金融中心地位與法治權(quán)威得到鞏固，政治與社會發(fā)展有序展開，兩制在互相尊重彼此差異的同時開啟了互動融合的新階段，國家則以依法治港和經(jīng)濟融合的“制度守護者”與“善意提供者”姿態(tài)支持香港高度自治及融入國家大發(fā)展的時代潮流之中。 

在一國兩制的諸多面向上，基本法規(guī)定的普選問題成為關(guān)鍵性議題。如何在基本法秩序下“循序漸進”地實現(xiàn)香港普選，推進香港政制發(fā)展的民主化進程？

這是一國兩制實踐中的一件大事。占中運動為此而來，人大八三一決定也為此而來，未來香港政治的焦點博弈也難避開。       

中央是普選立法者

香港反對派的回歸敘事中忽略了不少細節(jié)，尤其對中央在推動香港普選制度化與具體實踐過程中的立法者角色與作用估計不足。1984年《中英聯(lián)合聲明》中與香港基本法秩序有關(guān)的主要是中方承諾的“十二條”，其中并不包含普選條款。

1990年基本法第45條和68條分別就香港特首及立法會選舉訂下了普選目標，這使得普選成為基本法上的法定制度，但需要通過“循序漸進”方式、按照基本法附件程序逐步實現(xiàn)。

事實上，作為殖民宗主國的英國，其對于殖民地民主發(fā)展是有著嚴格限制立場的，比如1976年英國代表香港加入《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》（ICCPR）時，專門就公約普選條款對香港行政長官的適用問題進行了保留，其政治考慮是長期維持香港總督的直接委任制。

與對普選的保守態(tài)度相關(guān)，彼時的香港殖民管治也缺乏制度化的代議民主架構(gòu)，而是以柔性威權(quán)統(tǒng)治或所謂的“行政吸納政治”模式進行管理。只有在1984年確定香港回歸之后，殖民政府才開展了代議民主改革。

香港人往往抬高《中英聯(lián)合聲明》的憲制地位，認為香港高度自治來源于此。這是一種歷史與法理上的誤解：

其一，聯(lián)合聲明本身屬于國際條約，不能直接作為香港憲制基礎(chǔ)，且其主要內(nèi)容已被基本法完全吸收，條約執(zhí)行機制亦伴隨中英聯(lián)合聯(lián)絡小組2000年解散而終結(jié)；

其二，聯(lián)合聲明中并無普選條款，也未對香港民主發(fā)展給出清晰目標；

其三，英國在談判及后續(xù)基本法制定中向中方推薦的管治模式恰恰是偏于保守的、建立于功能代表制基礎(chǔ)上的行政主導型模式；

其四，香港民主發(fā)展的制度基礎(chǔ)與程序主要由基本法單方面規(guī)定與規(guī)劃。

1991年的《香港人權(quán)法案條例》以香港本地立法形式轉(zhuǎn)化ICCPR，但其“凌駕性條款”違反基本法，被臨時立法會廢止，其有關(guān)內(nèi)容不可能作為香港民主權(quán)利的憲制基礎(chǔ)。

1997年回歸之際，國家外交部通過外交照會形式通知ICCPR管理機構(gòu)，香港在適用ICCPR時所采取過的普選保留繼續(xù)有效。

這不是取消香港普選，而是確定了香港普選不依據(jù)公約標準，而依據(jù)基本法標準。因此，中國憲法與基本法是香港唯一的憲制基礎(chǔ)，也是香港普選唯一的規(guī)范來源。

中央不僅在香港基本法上規(guī)定了普選目標，明確了香港普選適用的標準和程序，更是通過回歸后的人大釋法與決定完善了普選政改程序，確保了地方普選與國家利益的協(xié)調(diào)。

2004年，中央通過主動釋法，對基本法附件程序中“如需修改”的具體內(nèi)涵進行規(guī)范解釋，將通常理解的政改“三步曲”拓展為“五步曲”，強化了政改咨詢民主與中央政治主導，成為未來香港普選改革的具體憲制依據(jù)。

2007年，人大以決定形式確定2017年可以實行特首普選。2014年，人大以八三一決定給出了具有一定限制作用、確保特首參選人“愛國愛港”的普選框架。與對香港普選憲制程序與實體條件的制度化完善相配合，中央對港政策部門在回歸后歷次政改討論中積極回應香港民意，更是以2014年白皮書形式相對完整系統(tǒng)地闡述中央治港立場及其法理基礎(chǔ)。

中央根據(jù)一國兩制與基本法秩序框架，結(jié)合香港普選的特定政治情勢，尤其是占中運動實際威脅、23條立法未能完成、國民教育未能推行、國際干預此起彼伏的政治性因素，盡最大努力給出了一個平衡性的普選方案，但最終仍然遭到拒絕合理理解國家理性與國家利益的香港反對派否決。

不過，八三一決定仍然是一個對未來開放且可適時激活的普選憲制基礎(chǔ)，端看反對派的政治轉(zhuǎn)向與和解是否符合基本法要求了。      

政改停滯泛民有責

2015年6月18日，香港立法會就特區(qū)政府提交的2017年特首普選政改方案進行審議表決，最終以8票贊成、28票反對而失敗。這一投票結(jié)果有建制派議員內(nèi)部協(xié)調(diào)失誤因素，但最主要的原因是反對派“集體投票”的結(jié)果。

在政改方案闖關(guān)期間，曾一度出現(xiàn)部分溫和泛民議員轉(zhuǎn)變契機，以破除所謂的“袋住先就是袋一世”的政治魔咒，但奇跡最終并未發(fā)生。即便建制派全體投贊成票，也仍然達不到政改方案要求的三分之二多數(shù)。

政改失敗標志著香港進入“后政改”時代，這并非意味著香港政改的終結(jié)，而是因其遭遇重大挫折而很難在短期內(nèi)重啟，這就使得香港政治的主題進入官方的“經(jīng)濟民生”軌道和民間的“本土激進”軌道相互交織的新時期。

聚焦特首普選的此輪香港政改是回歸以來香港民主史上最重大的政治事件，其成敗與否不僅事關(guān)香港自身的民主化發(fā)展，也事關(guān)始于中英談判期間的一國兩制及其法律載體基本法的治理實驗前景，更關(guān)乎中國整體化的國家建構(gòu)與治理現(xiàn)代化進程。

占中運動及政改闖關(guān)失敗標志著回歸18年來央港凝聚政改共識的失敗，也標志著香港回歸在國家建構(gòu)意義上的挫折。政改失敗使香港陷入“過度政治化”怪圈和社會撕裂困境，聚焦經(jīng)濟民生只能在一定程度上緩和社會矛盾，但不能完全取代基本法秩序下的政改主題。

反對派立場僵化包含了其對中央政治立場甚至操守的某種“不信任推定”，比如反對派議員、飯盒會召集人梁家杰就反復聲稱“袋住先就是袋一世”，體現(xiàn)出對2017之后普選再優(yōu)化前景的深切憂慮。

但是，以此種憂慮而加固“捆綁否決”的政治心理基礎(chǔ)并無助于香港政改僵局的打破，也無助于香港民主的實際進步。港大陳弘毅教授就認為這一提法不符常識。

深層的“不信任推定”一方面導致反對派不敢做出任何實質(zhì)性妥協(xié)，不敢從“公民提名”的終極立場后退以便留出政治妥協(xié)的必要空間，另一方面也日益明顯地反映出他們訴求無望的無力感與抗爭路線轉(zhuǎn)型上的深刻迷茫。

政改闖關(guān)是各方勢力聚焦角逐政改方案的最緊張時刻。過，還是不過，對香港民主乃至于香港長期愿景而言，茲事體大。政改闖關(guān)嚴格考驗著香港反對派的政治智慧與勇氣。 

從結(jié)果來看，反對派的捆綁否決未能松動，是普選闖關(guān)失利的主要原因。投票之后，香港社會曾有不少聲音表示遺憾和惋惜，甚至反對派內(nèi)部亦有嚴肅的反思乃至于分裂，認為原有民主道路走不通，需要改弦更張。于是出現(xiàn)了后政改時期香港反對派“一分為三”的格局：

傳統(tǒng)泛民固守原地，溫和一翼向左出走成為中間派，激進一翼尤其是傘后青年組織向右出走成為本土分離派。

政改失敗導致“民主回歸論”之話語權(quán)與代表權(quán)式微，青年本土派崛起，港獨分離主義趁勢泛濫，反對派內(nèi)部日益分裂為“重啟政改”和“本土自決”兩條路線，香港政治對抗的譜系急劇激進化。

依法普選才是正途

數(shù)日前，香港民主黨在回歸二十周年的紀念宣言《站在歷史巨人肩上》中系統(tǒng)重述了“民主回歸論”的歷史與現(xiàn)實，再次確認普選目標的核心地位及該目標對港獨的競爭性意義。

盡管民主黨在歷史觀與法理論述上多有偏頗，但其正確把握了普選在回歸二十年歷史中的重要地位。

不過，只是重述“民主回歸論”的舊有內(nèi)涵及固守僵化的國家理解尚不足以回到“依法普選”的正確軌道上來。以“民主”價值凌駕國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益之上，以純粹香港利益思考一國兩制，這是“民主回歸論”內(nèi)部缺乏必要國家觀與國家認同的精神缺陷，此次重述未能更新國家認識。

在中央的普選制度保障中，八三一決定成為最直接的法律基礎(chǔ)，有效平衡了香港普選與國家利益的雙重需求，規(guī)管了2017之后香港普選改革的基本秩序。

2015年6月18日香港政改闖關(guān)失利，香港反對派拒絕理解和接受八三一決定內(nèi)含的國家理性及釋放的普選善意，導致香港民主進程陷入停滯，也同時妨礙了國家借由香港普選進行的治理實驗。 

中央是香港普選制度的立法者，也是具體進程的主導者和推進者。中央理解的香港普選是基本法秩序內(nèi)與國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益相協(xié)調(diào)的地方自治普選，而不是毫無憲制前提的“國際標準”的普選，這一立場可簡稱為“依法普選”。

依法普選是依法治港的重要組成部分，是一國兩制之國家治理制度實驗的重要課題，也是香港社會高度自治的政制發(fā)展目標。二十年來，中央因應香港追求普選的民主運動，展現(xiàn)了積極姿態(tài)與協(xié)商空間，通過人大釋法與決定的合法形式完善了香港政改的憲制程序，保障香港普選依法進行。

未來時段，唯有香港反對派真正回歸基本法秩序及八三一決定之基礎(chǔ)，并經(jīng)由其具體政治行動而轉(zhuǎn)化為“忠誠反對派”，與港獨嚴格切割，與國家積極和解，香港普選才能取得重啟共識而繼續(xù)向前。

（作者系北京航空航天大學高研院/法學院副教授，一國兩制法律研究中心執(zhí)行主任，全國港澳研究會理事，香港“一國兩制青年論壇”理事。）