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田飛龍：港區(qū)國(guó)安法推動(dòng)依法治港進(jìn)入深水區(qū)

原標(biāo)題：《多維專訪田飛龍：港區(qū)國(guó)安法推動(dòng)依法治港進(jìn)入深水區(qū)》

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布，原載多維新聞網(wǎng)

時(shí)間：孔子二五七零年歲次庚子閏四月初二日丁卯

??????????耶穌2020年5月24日

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【多維導(dǎo)語(yǔ)/吳婷、楊語(yǔ)濤】

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中國(guó)一年一度的“兩會(huì)”正在進(jìn)行中，此次大會(huì)將要審議的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》（一般稱“港版國(guó)安法”）無(wú)疑是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

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5月22日上午，中國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在大會(huì)上就“港版國(guó)安法”做出說(shuō)明，指出法案草案中明確規(guī)定中央人民政府維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)，根據(jù)需要在香港特區(qū)建立機(jī)構(gòu)；香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)建立健全維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)制、機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)制，行政長(zhǎng)官應(yīng)就特區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)，開(kāi)展國(guó)家安全推廣教育，依法禁止危害國(guó)家安全的行為等情況，定期向中央政府提交報(bào)告。

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經(jīng)歷過(guò)去年的反修例風(fēng)波，“港版國(guó)安法”對(duì)于香港與整個(gè)中國(guó)來(lái)說(shuō)意味著什么？中央政府直接出手修法，會(huì)對(duì)香港社會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？這部專門的國(guó)家安全法律與香港尚未立法成功的基本法第23條之間是什么關(guān)系？北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授、全國(guó)港澳研究會(huì)理事田飛龍對(duì)多維新聞?dòng)浾咦龀隽俗约旱慕庾x。

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多維：你怎么解讀“港版國(guó)安法”？

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田飛龍：我認(rèn)為“港版國(guó)安法”是對(duì)中共中央十九屆四中全會(huì)提出的加強(qiáng)“一國(guó)兩制”制度體系建設(shè)有關(guān)論述的具體落實(shí)，是對(duì)十九屆四中全會(huì)的決定所體現(xiàn)出的法制精神的制度展開(kāi)，是一個(gè)加強(qiáng)中央管治權(quán)在香港治理體系中具體制度落地的動(dòng)作。中央直接立法有效克服了香港23條立法的本地政治困境，彌補(bǔ)了香港國(guó)家安全的法律漏洞，也為香港特區(qū)政府的后續(xù)跟進(jìn)提供了示范、監(jiān)督和促進(jìn)。

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多維：也就是說(shuō)“港版國(guó)安法”的出臺(tái)是意料之中的事。

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田飛龍：對(duì)，意料之中。十九屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，包含在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的范疇內(nèi)，一國(guó)兩制正是其中一個(gè)重要的制度要素。一國(guó)兩制涉及香港的部分，特別是維護(hù)國(guó)家安全的法律制度與執(zhí)行機(jī)制，在四中全會(huì)的決定中表述的非常具體。

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這一次中國(guó)人大關(guān)于“港版國(guó)安法”議案的標(biāo)題，“關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制”，與四中全會(huì)的決定所使用的表述完全相同，所以出臺(tái)“港版國(guó)安法”其實(shí)就是把四中全會(huì)的決定轉(zhuǎn)化為國(guó)家具體法律制度的落實(shí)。

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多維：中國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨5月22日在十三屆中國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的講話中指出，中央人民政府維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)，根據(jù)需要在香港特區(qū)建立機(jī)構(gòu)，依法履行維護(hù)國(guó)家安全相關(guān)職責(zé)。這是不是可以理解為“港版國(guó)安法”審議通過(guò)后，中央政府會(huì)在香港設(shè)立一個(gè)特別的國(guó)家安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)？

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田飛龍：這一點(diǎn)已經(jīng)非常清楚了，“港版國(guó)安法”是中央直接立法，而不是香港本地立法，所以在香港設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以讓這部法律的執(zhí)行機(jī)制擁有更加開(kāi)闊的空間。根據(jù)王晨的講法，中央可能在立法中考慮建立專門國(guó)家安全機(jī)構(gòu)在香港落地執(zhí)法。

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多維：這就說(shuō)到了大家最為關(guān)心的具體操作層面。如果在港設(shè)立直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的國(guó)安執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么澳門的經(jīng)驗(yàn)，以及其他國(guó)家在國(guó)安方面的經(jīng)驗(yàn)，是否有可以參考的地方？

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田飛龍：我覺(jué)得澳門與香港這一次的情況不一樣。澳門是根據(jù)澳門基本法第23條在本地建立了維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，特首為委員會(huì)的長(zhǎng)官，同時(shí)澳門也將中國(guó)國(guó)家安全法與其自身的特區(qū)自治制度之間做了相應(yīng)結(jié)合，所以中央政府實(shí)際上沒(méi)有必要專門設(shè)立一部“澳版國(guó)家安全法”在澳門實(shí)施。而對(duì)于香港來(lái)說(shuō)，出臺(tái)“港版國(guó)安法”是有必要的。

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多維：目前，中國(guó)官方已經(jīng)給出了中國(guó)人大自行就國(guó)家安全立法的法律依據(jù)及其與香港基本法的關(guān)系，其一是國(guó)家安全立法屬于國(guó)家事權(quán)；其二，人大決定有充分憲法法律依據(jù)；其三，《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）不抵觸基本法；《決定》不是變相修改基本法，且與基本法第23條并行不悖。

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今年恰是基本法頒布30周年，多維也一直在倡議啟動(dòng)對(duì)基本法的修改，因?yàn)槠渲写_有條文已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前香港的局面，此番人大主動(dòng)就國(guó)安立法，后續(xù)隨著基本法的修改落定，尤其是23條立法落定，其與“港版國(guó)安法”的關(guān)系是什么？

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田飛龍：“港版國(guó)安法”是中央直接立法，所以它在國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行力度上，其實(shí)都要高于基本法第23條?！案郯鎳?guó)安法”不取代23條，但是它在23條立法沒(méi)有完成的情況下，可以緊急堵住香港的國(guó)家安全的漏洞。

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23條將來(lái)立法與否，對(duì)中央來(lái)說(shuō)已經(jīng)不是那么重要。如果23條最終立法通過(guò)，表明香港特區(qū)政府根據(jù)中央國(guó)家安全立法精神的框架做出了一個(gè)跟進(jìn)性的行為；即便23條立法不成功，中央政府也可以根據(jù)直接制定并列入基本法附件三的“港版國(guó)安法”來(lái)維護(hù)最緊要的國(guó)家安全利益。

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所以中央直接立法這一行動(dòng)本身，就是在為香港23條立法的困境進(jìn)行解套。中央政府先行一步，先堵住危害國(guó)家安全最緊要的缺口，而不受制于香港本地23條立法的進(jìn)展。至于香港是否跟進(jìn)，港府最終會(huì)在23條立法的問(wèn)題上展現(xiàn)出怎樣的能力，都不會(huì)讓香港問(wèn)題成為中國(guó)的國(guó)家安全漏洞。

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多維：也就是說(shuō)假如23條后續(xù)立法成功，它會(huì)與“港版國(guó)安法”共同構(gòu)成一個(gè)完整的填補(bǔ)國(guó)家安全漏洞的制度體系。

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田飛龍：對(duì)，中央先行立法建構(gòu)了一個(gè)香港國(guó)家安全法律制度最權(quán)威的基礎(chǔ)，香港本地23條立法的跟進(jìn)則可以在細(xì)節(jié)上、執(zhí)行機(jī)制上更好地彌補(bǔ)這個(gè)體系的不足。香港本地立法與中央直接立法共同構(gòu)成香港維護(hù)國(guó)家安全的整體法律體系。

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多維：“港版國(guó)安法”落定后，港人普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)人大立法的決定會(huì)不會(huì)影響香港的高度自治權(quán)和香港居民的基本權(quán)利自由。比如香港原有的游行、示威、新聞、言論等基本權(quán)利和自由會(huì)否受到影響？一個(gè)現(xiàn)成的例子是，香港每年的六—四集會(huì)還能否照常進(jìn)行？“港版國(guó)安法”對(duì)香港社會(huì)各領(lǐng)域會(huì)有哪些實(shí)質(zhì)性影響？

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田飛龍：“港版國(guó)安法”由中央立法，并把它明確界定成中央的事權(quán)，屬于一國(guó)兩制里面中央管治權(quán)的制度化。所以它不影響香港的高度自治，也沒(méi)有替代掉香港23條的立法，是在中央本來(lái)應(yīng)該管的事情中定了規(guī)矩，定了這樣一個(gè)制度?！案郯鎳?guó)安法”本就不屬于對(duì)自治范圍立法，它是在中央職權(quán)范圍內(nèi)立法然后列入基本法附件三。這是第一。

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第二，“港版國(guó)安法”會(huì)不會(huì)對(duì)香港既有的自由權(quán)利造成相應(yīng)的損害？我覺(jué)得會(huì)造成一定的影響。在缺失“港版國(guó)安法”的情況下，香港人所享受的自由度非常高，甚至是過(guò)度的自由，不斷被濫用來(lái)?yè)p害國(guó)家利益的自由。未來(lái)這種“自由”將要受到法律的規(guī)制與約束，但我覺(jué)得這個(gè)規(guī)制與約束本來(lái)就是一國(guó)兩制里應(yīng)該有的，而“港版國(guó)安法”只不過(guò)是補(bǔ)位，將本來(lái)就該有的規(guī)制與約束呈現(xiàn)出來(lái)了，使得香港可以在更加具體、更加規(guī)范化的法律范圍內(nèi)行使自由權(quán)利。

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另外一方面，因?yàn)橛辛恕案郯鎳?guó)安法”，反而更有利于保護(hù)香港人的自由權(quán)利，使他們免于受到激進(jìn)的、被某些群體過(guò)分濫用的自由所造成黑暴勢(shì)力的威脅。我們看到去年開(kāi)始的反修例運(yùn)動(dòng)中，這些黑暴勢(shì)力濫用香港在自由權(quán)利上過(guò)分寬松的法律空間，反而對(duì)其他群體造成人權(quán)侵犯，對(duì)香港法治造成了巨大危害。這部“港版國(guó)安法”就是要保護(hù)那些愿意和平、守法生活的大多數(shù)香港人的權(quán)利與利益。

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多維：有評(píng)論認(rèn)為，在“港版國(guó)安法”之后，中央政府可能在其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，比如說(shuō)金融、健康衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)、食品安全等項(xiàng)目，推出更多的安全立法以彌補(bǔ)漏洞。

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田飛龍：我覺(jué)得這部“港版國(guó)安法”其實(shí)是整個(gè)中國(guó)國(guó)家安全法律體系的一部分。實(shí)際上2015年出臺(tái)的中國(guó)國(guó)家安全法，提出了總體國(guó)家安全觀，涵蓋了人民安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、社會(huì)安全、文化安全和國(guó)際安全等一系列安全，國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高了。這一安全標(biāo)準(zhǔn)明顯要高于1990年制訂的基本法中第23條所規(guī)定的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)。

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即將推出的“港版國(guó)安法”只是針對(duì)總體國(guó)家安全觀下的國(guó)家安全事項(xiàng)的部分立法，或者說(shuō)只是挑出典型的行為進(jìn)行規(guī)制，主要是四種行為：分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、暴恐行為和外國(guó)勢(shì)力干預(yù)。它還不足以覆蓋總體國(guó)家安全之下的所有非傳統(tǒng)安全。所以如果將來(lái)有需要，按照這樣的國(guó)家安全立法模式，也是可以對(duì)相關(guān)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域進(jìn)行制度性擴(kuò)展的。

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更重要的是，“港版國(guó)安法”其實(shí)是給香港特區(qū)政府與香港社會(huì)提了一個(gè)醒：香港本地的制度如果離國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越遠(yuǎn)，一直跟不上的話，那中央政府肯定會(huì)被迫繼續(xù)推進(jìn)其他安全領(lǐng)域的國(guó)家安全立法。

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如果香港能夠跟得上，能夠在一國(guó)兩制框架下主動(dòng)完善本地的國(guó)家安全法制，中央進(jìn)行擴(kuò)展性的國(guó)家立法的壓力就不會(huì)那么大，也非常樂(lè)意看到香港以自治力量和社會(huì)力量對(duì)國(guó)家安全的本地化保護(hù)如果香港自治不干活，或者抵制干活，國(guó)家安全的法治責(zé)任就只能落在中央身上了。此次立法如此，未來(lái)的制度發(fā)展邏輯亦然。

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多維：通過(guò)中國(guó)人大設(shè)立“港版國(guó)安法”，而不是用政治逼迫的方式讓香港政府強(qiáng)行完成23條立法，這既是中央對(duì)香港政府的寬待，也更是對(duì)香港政府管治能力缺乏信心的表現(xiàn)。從應(yīng)對(duì)反修例運(yùn)動(dòng)的情況也不難看出，香港政府缺乏政治能力和魄力。

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中央究竟如何看待香港政府的政治能力？當(dāng)香港政府的能力不足以承擔(dān)起香港改革的重?fù)?dān)，北京不得已加強(qiáng)全面管制權(quán)，香港的高度自治權(quán)會(huì)否因此受損？該如何平衡，才能保證“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)？

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田飛龍：高度自治權(quán)的前提是中央的高度信任，如果在中央認(rèn)為最重要的國(guó)家安全利益上，香港的自治權(quán)沒(méi)有能力立法，沒(méi)有能力對(duì)國(guó)家安全予以充分保護(hù)，這個(gè)信任就被香港自身所動(dòng)搖了。

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信任動(dòng)搖之后，中央并沒(méi)有以法定程序收回對(duì)本地立法的授權(quán)，而是以直接立法方式先行規(guī)制，繼續(xù)給香港留下本地立法的空間，這可以看做再次保留了對(duì)香港本地立法一定程度的信任和善意。特區(qū)政府和香港社會(huì)應(yīng)該準(zhǔn)確理解中央留下的本地立法空間，在國(guó)家安全制度建設(shè)上及時(shí)跟進(jìn)，避免逼迫中央再次啟動(dòng)“國(guó)安立法”的擴(kuò)展程序。

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目前來(lái)看，無(wú)論是香港特區(qū)政府的自治能力，還是香港社會(huì)理解與支持國(guó)家安全制度建設(shè)的意愿與共識(shí)程度，其實(shí)都在逼迫著中央重新評(píng)估在國(guó)家安全事務(wù)上應(yīng)該如何作為、如何推進(jìn)。

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這種倒逼式的國(guó)家安全立法其實(shí)折射出香港高度自治能力的不足，折射出香港社會(huì)對(duì)國(guó)家安全的理解與共識(shí)程度的不足，所以它也會(huì)引起香港特區(qū)政府與香港社會(huì)的自我反思，該怎么樣交出一份合格的國(guó)家安全答卷，來(lái)匹配自身的高度自治權(quán)所應(yīng)該達(dá)到的一種德性和高度。

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多維：正如你所說(shuō)，從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，不管從香港自身的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，還是從中美進(jìn)入全面博弈對(duì)抗的大環(huán)境來(lái)看，都是必要的、緊迫的，最重要的是合法合理的。而硬幣的另一面是，鑒于香港社會(huì)嚴(yán)重撕裂的現(xiàn)實(shí)，中央該如何最大限度最好解釋工作，以免立法本身被利用，引發(fā)更大的反彈和民意海嘯？

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田飛龍：“港版國(guó)安法”立法確實(shí)是一個(gè)非常具有沖擊力的中央主動(dòng)管治作為，它可能不僅對(duì)香港社會(huì)，也對(duì)臺(tái)灣的臺(tái)獨(dú)勢(shì)力、對(duì)美國(guó)可能都會(huì)帶來(lái)很大沖擊，美國(guó)方面今后可能也會(huì)做出一些制裁性的反應(yīng)。

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我覺(jué)得中央應(yīng)該更好地通過(guò)若干機(jī)制與程序，解釋清楚這部法律針對(duì)誰(shuí)，這部法律規(guī)制什么，這部法律要保護(hù)什么，講清楚法律的來(lái)龍去脈與利害得失，這樣反而有利于香港社會(huì)理解中央的目標(biāo)與尺度在哪里，逐步消解掉香港社會(huì)的疑慮與擔(dān)憂。

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經(jīng)過(guò)去年《逃犯條例》修例那么大的風(fēng)波，今年的“港版國(guó)安法”立法其實(shí)體現(xiàn)出中央“大破大立”這樣一種立法者責(zé)任的存在。香港社會(huì)肯定還會(huì)按照既往的條件反射式的政治機(jī)制來(lái)反應(yīng)，出現(xiàn)抗議、污名化等報(bào)復(fù)性的反彈。而中央此時(shí)通過(guò)這樣一個(gè)立法，其實(shí)也是在進(jìn)一步測(cè)試兩個(gè)問(wèn)題：

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第一，香港的激進(jìn)反對(duì)派所秉持的反國(guó)家立場(chǎng)，到底會(huì)反到什么程度；第二，香港的愛(ài)國(guó)建制派和中間派，在日益清晰的立場(chǎng)分化與制度倒逼的壓力之下，到底會(huì)做何選擇。

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我覺(jué)得這實(shí)際上是把去年反修列運(yùn)動(dòng)當(dāng)中那些模模糊糊的東西，進(jìn)一步通過(guò)中央主動(dòng)作為的方式去把它澄清，是一場(chǎng)關(guān)于一國(guó)兩制框架下香港民情民意以及香港高度自治能力的進(jìn)一步的檢驗(yàn)。這個(gè)檢驗(yàn)結(jié)果也有助于中央對(duì)一國(guó)兩制未來(lái)如何轉(zhuǎn)型發(fā)展做出更加科學(xué)、更加理性的評(píng)估和調(diào)整。

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多維：以你的推斷來(lái)說(shuō)，中央推出“港版國(guó)安法”的過(guò)程中，所預(yù)判的最糟糕的情況是什么？是再經(jīng)歷一場(chǎng)反修例風(fēng)波嗎？

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田飛龍：我覺(jué)得再來(lái)一場(chǎng)反修例風(fēng)波可能性不是很大。無(wú)論是2003年的23條立法，還是2019年的《逃犯條例》修訂，都是由特區(qū)政府來(lái)主推，都是特區(qū)政府在與香港社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)。這一次則是中央政府，而且是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中國(guó)人大直接出手，具有權(quán)威性，具有國(guó)家意志的完整性。

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在這種情況下，我覺(jué)得對(duì)香港反對(duì)派來(lái)說(shuō)，其遇到的是前所未有的政治形勢(shì)，反對(duì)派也沒(méi)有那么強(qiáng)的力量（再來(lái)一次反修例運(yùn)動(dòng)）。同時(shí)從中美關(guān)系的角度看，隨著美國(guó)加快同中國(guó)脫鉤的步伐，美國(guó)對(duì)中國(guó)的制裁、美國(guó)對(duì)中國(guó)的政策影響力也在快速下降。

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所以我覺(jué)得形勢(shì)已經(jīng)不同了，想通過(guò)再一次的反修例運(yùn)動(dòng)，或者像2003年50萬(wàn)人大游行等反對(duì)手段，已經(jīng)不能改變一國(guó)兩制框架下中央管治權(quán)要（在香港）落地的主導(dǎo)態(tài)勢(shì)。相反，香港社會(huì)的市民理性、家庭談判的反轉(zhuǎn)效應(yīng)以及沉默大多數(shù)的理性歸隊(duì)，可以正在發(fā)生之中。

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對(duì)香港社會(huì)的刺激反應(yīng)，包括立法會(huì)選舉，經(jīng)過(guò)初期的激烈震蕩和陣痛之后，很有可能出現(xiàn)真正的社會(huì)理性的分化重組，出現(xiàn)有利于維護(hù)“一國(guó)兩制”及回到基本法制度軌道的民意共識(shí)和集體行動(dòng)，受新式立法打擊和擠壓的就只能是極端本土勢(shì)力和外國(guó)干預(yù)勢(shì)力了。

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這樣一來(lái)，香港愛(ài)國(guó)者治港的政治社會(huì)基礎(chǔ)反而可能得到鞏固和擴(kuò)展，從而有助于中央和香港愛(ài)國(guó)者力量繼續(xù)掌握香港自治管治權(quán)，維護(hù)“一國(guó)兩制”的制度安全及基本法的憲制權(quán)威性。

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本文系多維新聞深度專訪稿，經(jīng)受訪者審定，分上下兩篇刊發(fā)于多維新聞網(wǎng)2020年5月22/23日，標(biāo)題另有擬定，本文為采訪全文。

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責(zé)任編輯：近復(fù)

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