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香港國安法一周年： 制度成效、典型案例和剩余課題

作者：田飛龍（北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授、全國港澳研究會理事、法學(xué)博士）

來源：《紫荊論壇》專稿

香港國安法一周年，法治成效有目共睹，市民的心理安全與自由權(quán)利保障更上臺階。香港國安法不僅具有通常的法律實施的效果，還具有調(diào)控擴展香港特區(qū)法律體系以及施壓推動香港諸多關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性改革的作用。在國安法的推動下，香港在教育、傳媒、校園民主甚至司法等領(lǐng)域正在展開系統(tǒng)而精準的制度檢討，尋求適應(yīng)香港國安法的新治理秩序。本文論述香港國安法實施一周年的制度成效、典型案例，并列出香港新秩序的系統(tǒng)生成還需要認真研究和解決的「十大問題」。

一、香港國安法：鞏固香港法治的重大立法

在香港基本法的原有規(guī)劃中，國家安全立法是授權(quán)給特區(qū)政府完成的憲制任務(wù)（基本法第23條），但回歸以來的實踐證明香港的反對派并不「忠誠」，特區(qū)政府施政意志不夠堅決，缺乏智慧和擔當，外部干預(yù)勢力滲透控制過于強烈，自治權(quán)范圍內(nèi)根本無法完成這一重大立法。這一立法長期缺位，最大的受害者就是國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益。2019年「修例風(fēng)波」將這一根本性危害的「不可承受之重」完全暴露出來，此種制度性補救的責(zé)任只能是中央來承擔。因此，香港國安法之垂直立法，就中央事權(quán)而言是「一國兩制」制度創(chuàng)制權(quán)在憲法上的再次激活，就法哲學(xué)正當性而言，則屬于「必要性即法律」（necessity is law）的實踐驗證。

國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍在2021年7月16日關(guān)于香港國安法一周年的紀念研討會上完整總結(jié)了該法實施一年來的基本制度成效：「香港的變化彰顯香港國安法強大威力，事實雄辯證明這部法律是保香港安全、安定、安寧之法。」這與香港國安法制定之初「一法可安香江」的規(guī)范性期待是相符合的。夏主任在講話中具體列舉了香港法治鞏固的主要事實和依據(jù)：其一，有了香港國安法，香港維護國家安全「不設(shè)防」的歷史得以終結(jié)，徹底粉碎了港版「顏色革命」的圖謀；其二，有了香港國安法，香港告別動蕩不安的局面，社會逐步安定；其三，有了香港國安法，香港特別行政區(qū)的管治秩序恢復(fù)正常，施政環(huán)境得以改善；其四，有了香港國安法，愛國愛港旗幟高高飄揚，社會正氣充分彰顯；其五，有了香港國安法，反中亂港分子的囂張氣焰受到沉重打擊，香港重拾法治尊嚴；其六，有了香港國安法，香港經(jīng)濟金融繼續(xù)堅挺，「唱衰」香港的謊言不攻自破；其七，有了香港國安法，香港社會對「一國兩制」信心倍增，認識更趨全面準確。

這些成效的展現(xiàn)，證明香港國安法已初步、權(quán)威、有機地融入香港法律體系，成為「一國兩制」范疇貫徹中央全面管治權(quán)、保障「愛國者治港」以及堅決防范和打擊本土極端勢力和外部干預(yù)勢力的的法律利器。香港國安法實現(xiàn)了若干重要的制度性突破和進展：

其一，憲制秩序的結(jié)構(gòu)性拓展，在香港基本法確立的日常自治型法治與國家緊急狀態(tài)法治之間加入了屏障性、保護性的國家安全法治，使香港法律體系更加具有層次性和抗壓能力，從結(jié)構(gòu)與功能上深化了「一國兩制」的立法理性。

其二，設(shè)立了國家駐港國安公署并賦予特別管轄權(quán)和對香港執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)，實現(xiàn)了國家常規(guī)管治權(quán)力在香港的合法落地，其所承擔的多項法定職能可有效貫徹落實香港國安法并監(jiān)督支持特區(qū)依法行動。

其三，對香港司法制度的合理調(diào)節(jié)與銜接，包括指定國安法官制度、駐港國安公署專屬管轄制度、國安警察權(quán)的強化機制、審慎保釋制度、陪審團程序豁免制度等等，推動香港法治與司法體系準確理解和適用香港國安法，促進香港國安法與香港普通法的有機結(jié)合。

其四，香港國安法設(shè)定了保護管轄制度，可以在香港之外針對非香港人的危害國家安全的犯罪行為進行管轄，同時還有專門的「勾結(jié)外國或境外勢力危害國家安全」的罪名條款，有力斬斷外部干預(yù)勢力對香港的滲透控制以及港版「顏色革命」的外部支持網(wǎng)絡(luò)。

二、典范司法：「唐英杰案」的國安判例法意義

香港是實行普通法的特別行政區(qū)，國安法的規(guī)范實施離不開法院的司法判例。根據(jù)夏寶龍主任在7月16日講話中的引述，截至2021年6月底，特別行政區(qū)執(zhí)法機構(gòu)先后拘捕涉嫌違反香港國安法的反中亂港頭面人物和骨干分子117人、檢控64人。整體檢控人數(shù)雖然不算多，但具有典型性和代表性，其中包括：去年7月1日以身試法的唐英杰，其案件被列為香港國安法第一案；黎智英集團案，其中的國安法保釋條款之爭已折射司法斗爭之激烈，而后續(xù)的實體判決更會激起法律和非法律層面的激烈交鋒；非法初選案，涉嫌煽動顛覆國家政權(quán)，涉案人數(shù)高達47人，覆蓋香港反對派諸多組織和頭面人物；其他一些涉嫌觸犯國安法的犯罪行為，包括警方通緝中的有關(guān)嫌疑人及其案件。駐港國安公署至今未有直接管轄案件，但對國安法的全面準確實施提供了非常關(guān)鍵的支持，也不能排除未來根據(jù)國安法實施需要和法律管轄標準而直接辦理案件。中央直接管轄的懸案與懸劍，是國安法整體威懾效力及香港本地執(zhí)法機構(gòu)與法官辦案監(jiān)督性壓力的重要來源。

香港國安法舉世矚目，執(zhí)法機構(gòu)和法官總體上秉持專業(yè)標準，審慎辦案，要辦成法治鐵案，形成嚴密有力的國安判例法體系。「唐英杰案」作為香港國安法第一案，案情雖不復(fù)雜，但牽涉到國安判例法的首次公信力以及國安法上若干關(guān)鍵條款的解釋和適用，以及對最為關(guān)鍵的「光復(fù)香港，時代革命」的法律定性，故而在7月底判決頒布后引起高度關(guān)注，成為典型案例。

「唐英杰案」在事發(fā)一年之后成判，所涉兩項罪名即煽動分裂國家罪和恐怖活動罪均成立，法官分別判刑6.5年和8年，部分刑期同期執(zhí)行，確定總和刑期為9年。就已有判決而言，其法治規(guī)范與教育意義已可適當加以評判，香港社會亦可從中見證香港國安司法正義及法治鞏固的基本氣候。

被告唐英杰在去年7月1日駕駛電單車并插有「光復(fù)香港，時代革命」的政治旗幟，在公眾聚集的場合公然展示并暴力沖撞警察，導(dǎo)致警察受傷及現(xiàn)場公眾被吸引關(guān)注，造成煽動分裂國家的實際法律后果。盡管案情簡單，但整個司法過程前后持續(xù)一年多，非常嚴謹，注重扎實的證據(jù)、精準的法律解釋與公正的量刑裁斷。該案中間經(jīng)過保釋爭議等相關(guān)環(huán)節(jié)，所涉國安法制度解釋與本地化的工作一個都不少。事情既清，法律越辯越明，香港司法以此案之正當程序和穩(wěn)妥判決，彰顯香港的國安司法正義，表明香港法院有能力公正有效地實施香港國安法，維持司法獨立和法治的高標準。高院法官判定煽動分裂國家罪和恐怖活動罪成立，判處總體刑期9年，符合香港國安法的罪刑條文要求，體現(xiàn)了刑罰威懾性與公正性的結(jié)合，是經(jīng)得起考驗的第一起國安法判例。

在兩罪之中，最受關(guān)注和具有一定法律爭議性的是煽動分裂國家罪。被告唐英杰駕駛電單車沖撞警員，公開展示「光復(fù)香港，時代革命」的政治標語，具有煽動意圖和煽動的實際效果，故法官判定罪成并在量刑上突出刑罰的威懾性。在7月1日以此行為展示政治立場和煽動性，其主觀意圖是可解釋和可確定的。

法官整體司法處置的基本邏輯是將香港國安法條文納入香港普通法體系之中，其裁判理由主要包括：

其一，案發(fā)時間的特殊政治敏感性和法律秩序的重要性，即7月1日是特區(qū)成立的紀念日，也是香港國安法實施的首日，以「港獨」標語在公共聚集的場合進行展示并以恐怖行為方式吸引公眾和媒體關(guān)注，具有直接和顯著的政治挑釁性和煽動性，是對特區(qū)憲制秩序和國安法之法律權(quán)威性的否定與蔑視。

其二，「光復(fù)香港，時代革命」是「修例風(fēng)波」中黑暴勢力的主要運動口號，直接否定香港基本法及煽動香港從國家秩序中分離出去，其危害性與違法性質(zhì)已經(jīng)過「修例風(fēng)波」本身的驗證，香港國安法的立法原意亦包括對類似言行的嚴厲法律定性和懲治預(yù)期，法官正確理解和適用國安法有關(guān)條款，就法律專業(yè)性而言值得肯定。

其三，量刑上考慮到兩罪各自的社會危害性與刑事違法性，確定了各自刑罰及綜合確定的最終刑期（9年），具有法律威懾性的宣示和教育效果，也體現(xiàn)了對被告有關(guān)悔罪及具體行為情節(jié)的酌情考量。

該案判決必然成為香港國安司法的一個里程碑和富有法律意義的實踐起點，其凸顯的法治意義在于：

其一，全程展現(xiàn)了香港國安法在香港本地司法程序中的嚴格法治標準和正當程序，向香港社會與國際社會傳遞積極法治信號，破解對香港國安法的污名化與借國安法之名義制裁香港與中國的干預(yù)正當性。

其二，在有關(guān)國安法罪名的證據(jù)、保釋、定罪、量刑、執(zhí)行以及國安法條文解釋與香港普通法司法方法之間的互動融合方面，形成了初步的標準化與流程化的司法經(jīng)驗，對今后其他國安法官裁判案件有指導(dǎo)意義和判例約束力。

其三，本案判決對香港社會具有法治教育意義，尤其是將「光復(fù)香港，時代革命」的政治標語在司法上認定為具有「港獨」性質(zhì)和煽動性，并據(jù)此定罪量刑，這對所謂的「公民抗命」、「違法達義」的激進社會運動傳統(tǒng)及其法治破壞性是有力的規(guī)范批判，有助于引導(dǎo)香港社會尤其是青少年形成正確的法治觀和正義觀，為此建議將該案判決作為國安法治教育的典型案例加以收錄、研究和分析。

其四，隨著該案成判，香港國安法下的相關(guān)司法判例會逐步呈現(xiàn)，會出現(xiàn)一個香港國安法條文與香港普通法有機結(jié)合的「國安司法法理學(xué)」，香港國安法官也會借此機會更加準確理解、闡釋和維護特區(qū)憲制秩序和國安法立法精神，從而在一定程度上矯正烈顯倫大法官所批判的香港司法的「夢游癥」，使香港司法成為「一國兩制」憲制秩序與香港法治秩序的理性、自覺而堅強有力的守護者。

三、刺警案、校園民主與國安法治的校園化

2021年7月1日是中國共產(chǎn)黨成立百年慶祝日，是特區(qū)政府成立紀念日，也是香港國安法實施一周年紀念日，但梁健輝「刺警案」及暴力行為發(fā)生后的自殺行為，無論如何都是當日的重大政治事件和法治事件，表明香港國安法的實施仍面臨本地挑戰(zhàn)因素，「孤狼式恐怖主義」的威脅不容忽視。比孤狼恐怖襲擊更為恐怖的是，香港大學(xué)學(xué)生會評議會對暴徒行為的公然贊美和「感激」，甚至以集體決議形式挑戰(zhàn)國安法，煽動進一步的暴力恐怖主義。香港大學(xué)校方實時采取了針對學(xué)生會的系列制裁措施，國安處則啟動了項目調(diào)查，于8月18日以香港國安法第27條之煽動暴力恐怖主義的罪名拘捕學(xué)生會骨干，從而揭開了香港國安法整治校園民主、促進國安法治教育并塑造正確正義觀與法治觀的序幕。

香港大學(xué)學(xué)生會評議會的「感激犧牲」聲明簡直是要為行兇者「封圣」，將其作為「義士」和「烈士」對待。這些來自香港本土的所謂「天之驕子」完全顛覆了正常的法治信仰和正義觀念，激進宣揚一種「勇武黑暴」的泄憤和恐怖行為模式，其共享的極端政治理念顯然可追溯至所謂的「光復(fù)香港，時代革命」。他們的無知和激進行為嚴重侮辱了漢語中的「犧牲」、「革命」等帶有神圣意涵和道德高尚情操的字眼，一再彰顯和放大他們對「一國兩制」、憲法、基本法與國安法的顛覆對抗意圖及行為沖動。他們怎么可能以及有何資格代表香港的未來？看看他們集體動議中的核心措辭，觸目驚心，甚至達到了「無恥」之境地：「評議會對梁健輝逝世深表悲痛，向他的家人和朋友表示同情和慰問；感激他對香港的犧牲。」這一動議即刻受到香港大學(xué)校方、香港特區(qū)教育局和保安局以及香港社會各界的嚴厲譴責(zé)。社會的主流力量對學(xué)生聲明背棄法治、顛倒正義及危害社會的惡劣性質(zhì)與后果予以嚴正揭露，并呼吁社會警醒，與之切割。迫于壓力，香港大學(xué)學(xué)生會撤回動議，其干事會全體辭職。請記住評議會動議的投票結(jié)果：30票贊成，0票反對，2票棄權(quán)。這是香港校園民主和香港教育歷史上最嚴重的污點。

那么，這些香港本土的所謂精英學(xué)生是誰教出來的呢？不和暴力割席，不以違法為恥，公然宣揚「違法達義」，這種來自香港社會運動內(nèi)部的不良基因，嚴重污染了香港民主運動及其倫理本質(zhì)。這一政治道德敗壞的起點，即為「占中」之前的「公民抗命」（civil disobedience）理論之誤引濫用。進一步追究下去，就是香港教育系統(tǒng)的整體性失職與失敗，而長期充當反中亂港角色、偏離專業(yè)范疇而一味政治化、誤導(dǎo)毒害香港青少年的「教協(xié)」需要為這些走上不歸路及是非顛倒的學(xué)生行為承擔不可推卸的責(zé)任。

香港「教協(xié)」解散了，這是一個事件。香港變亂之源固然可以多層面、多路徑梳理，但教育這一源頭性領(lǐng)域?qū)嵲谑侵陵P(guān)重要的?！敢粐鴥芍啤瓜碌南愀劢逃涓灸繕藨?yīng)當落實于培養(yǎng)認同國家、愛護香港（愛國愛港）的合格公民，但以香港「教協(xié)」數(shù)十年的作為來看，嚴重偏離教育主責(zé)，過度追求「教育政治化」，蠱惑煽動黑暴之亂。香港法律制裁的是其違法的政治行為，如今「教協(xié)」終于解散，香港教育的「愛國者治教」正式拉開帷幕。

香港「教協(xié)」的解散，是其迫于法律和社會強大壓力下不得已的選擇：其一，在香港教育局宣布停止一切工作關(guān)系后，「教協(xié)」的政策和福利功能基本「歸零」，不再具有領(lǐng)導(dǎo)、管理和服務(wù)教育行業(yè)的基礎(chǔ)性能力，其繼續(xù)存在喪失政策價值和組織目的；其二，「教協(xié)」在危機應(yīng)對中表現(xiàn)出很強的「求生欲」，試圖轉(zhuǎn)回教育服務(wù)的專業(yè)范疇并宣布退出煽動性的外部「國際教育組織」，但并未取得特區(qū)政府和香港社會的諒解與接受，中間轉(zhuǎn)型方案失?。黄淙?，「教協(xié)」組織龐大，人員眾多，遣散環(huán)節(jié)及牽涉利益復(fù)雜多樣，主動解散是一種策略性止損，可依法展開清理遣散程序，比遭受取締要好，也容易贏得一定的社會同情；其四，「教協(xié)」既往行為涉及多重違法，既涉及本地法上的洗錢、煽動、非法集結(jié)等刑事犯罪，也涉嫌觸犯國安法，警方已有調(diào)查意愿和跡象，主動解散可在一定程度上推卸責(zé)任，保護個人，但從法理而言并不取消個人所負法律責(zé)任；其五，國際路線的支援力量難以進場，無法提供有效的政治支持和具體資源幫助，使得「教協(xié)」的本地化存在面臨極端困難。以上種種處境及「教協(xié)」解散之最終決定，是多方合力作用的結(jié)果，首要因素是香港國安法的強大威懾和具體壓力，其次是香港特區(qū)政府整治教育的空前決心和果敢行動，再次是香港社會對「教協(xié)」危害性的清醒認知和執(zhí)法支持。是中央、香港特區(qū)政府與香港社會的一致共識及行動，推動了教育整治的結(jié)構(gòu)性突破，掃清了「教協(xié)」的阻礙性角色和破壞力。

總之，刺警案暴露出香港社會存在的「孤狼式恐怖主義」的土壤，執(zhí)法機構(gòu)需要嚴正執(zhí)法，將國安法制度效力更充分展現(xiàn)，同時對校園民主的依法規(guī)管以及教育領(lǐng)域的系統(tǒng)整治也刻不容緩。教育是基礎(chǔ)和源頭，具體違法是流動和結(jié)果，香港國安法有強大的覆蓋效應(yīng)針對源流的全過程進行規(guī)范治理。

四、香港新秩序：有待深化的治理課題與未來

2021年8月9日，香港公務(wù)員事務(wù)局在特區(qū)政府總部舉辦2021年第二場「認識憲制秩序、維護國家安全」系列講座，主題為「『一國兩制』與基本法的實踐」

冰凍三尺，非一日之寒。2019年「修例風(fēng)波」暴露了「一國兩制」制度范疇與社會基礎(chǔ)層面的全部最為重要的病理、病癥和危害性，是一種體系「癌變」，在觸目驚心的同時也為中央實施精準治理提供了準確的對象和路徑。從香港國安法到新選舉法，中央治港的「組合拳」正有序展開。

以「愛國者治港」為根本原則和制度靈魂，以國安法和新選舉法為主要抓手，以國安法條件下香港主要治理領(lǐng)域的檢討和改良為深化方向，一種立足全面管治權(quán)與「一國兩制」制度體系的香港新秩序正在形成，可構(gòu)成「一國兩制」下半場的制度「2.0版」。對這一宏觀而深刻的制度巨變，我以兩本前后相續(xù)的學(xué)術(shù)著作《抗命歧途》（2020）和《香港新秩序》（2021）作出了系統(tǒng)、完整及富有分析性和學(xué)理內(nèi)涵的考察與論證。新的香港，需要一種融入國家意志和時代精神的新的政治科學(xué)。香港新秩序，不僅僅是「新憲制秩序」，而是香港法治與社會生態(tài)的系統(tǒng)性改良與演化，是包括憲制在內(nèi)的香港治理體系的真正的規(guī)范化與理性化，也是「愛國者治港」社會政治基礎(chǔ)與觀念共識的實質(zhì)性深化和鞏固。

當然香港還有一些自己的剩余課題。我們講香港新秩序，它絕對不僅僅是國安和民主兩個大面上的，當然這是最重要的組合拳的兩手。香港新秩序還有一些細致的課題，要去深刻地研究配套，使得「愛國者治港」的社會政治基礎(chǔ)能夠得到真正的優(yōu)化和鞏固。我認為，香港新秩序的系統(tǒng)生成還需要認真研究和解決以下「十大問題」。

第一是司法改革與香港普通法回歸經(jīng)驗常識。香港普通法像烈顯倫講的要結(jié)束夢游狀態(tài)回到香港的大地，回到對所在憲制秩序的尊重和維護。

第二是教育改革和認同的塑造。從香港大學(xué)學(xué)生會對刺警案的集體決議可以看出，香港教育是系統(tǒng)性出了問題，必須要系統(tǒng)性改革。

第三是傳媒改革與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。尤其是在蘋果系還很囂張的一些年份，能夠感受到香港由原來的新聞專業(yè)主義走向新聞民粹主義?，F(xiàn)在引入了改革，不是為了打壓香港新聞自由，而是要重建香港的新聞專業(yè)主義。新聞應(yīng)該成為民眾與政府之間溝通的信息橋梁，使香港民主的生活經(jīng)由傳媒的介入和監(jiān)督，能夠有效、有意義地指向真實的問題，并且引導(dǎo)問題的解決。

第四是建制派公務(wù)員與賢能愛國者。賢能政治實際上是中國古典政治的主線，無論是以前的推舉制，還是科舉制，都是尊崇賢能的。錢穆先生的《中國歷代政治得失》，還有貝淡寧先生《賢能政治》的書中都有學(xué)理性的梳理。

第五是校園民主。香港校園民主是香港民主運動的重要組成部分。我見證過香港大學(xué)學(xué)生會的學(xué)生領(lǐng)袖是怎樣「叱咤風(fēng)云」的，是怎么樣圍堵毆打校委會成員的，那些事件確實讓我為之一驚。他們的校園民主不是那么單純：其一，他們?nèi)狈o律的自律；其二，他們?nèi)狈Ψㄖ蔚淖鹬?；其三，他們受到外部勢力的蠱惑和滲透。

第六是新BNO移民代表權(quán)利的管理與限制。這些新BNO要移民，按照「5+1」的程序是可以入籍英國的。入籍英國之后，他們在香港的居留權(quán)、選舉權(quán)和福利權(quán)必須要作出處理，以便保證香港的國家安全和選舉安全。否則幾十萬上百萬的英國公民，還拿著香港的永久居民資格在香港投出一些反對「一國兩制」的票，這是不能允許的。當然細致的改革還需要去做研究。

第七是融入大灣區(qū)的政策配套。目前來看的話，由于「修例風(fēng)波」和新冠疫情，耽誤了兩三年，香港在大灣區(qū)建設(shè)改革方面已經(jīng)節(jié)奏遲緩，沒有及時跟上。融入大灣區(qū)的政策配套要加速，當然也需要在新選舉制度之下，一批新的、進取型的官員能夠擔當責(zé)任。

第八是住房正義與本地平等化。住房正義的問題確實是香港社會的一個核心問題，無恒產(chǎn)者無恒心，這是必須要解決的問題。國務(wù)院副總理韓正也專門提到，黨中央是關(guān)心香港人民能不能住上房子的。

第九是反制裁與國際地位的鞏固。美國在香港平臺上的挫敗會引起其不斷地用制裁以及破壞的手段來打擊香港，并且會根據(jù)中美關(guān)系的波動周期，有時候緩一點，有時候嚴厲一點，但一定是保持一個常規(guī)打擊的態(tài)勢。美國已經(jīng)制定了《香港人權(quán)與民主法案》和《香港自治法案》，不可能撤銷或無所作為，美國對香港事務(wù)的基于國內(nèi)法的長臂管轄和非法干預(yù)不會停止。所以國家的《反外國制裁法》有必要列入基本法附件三，特區(qū)政府有必要和中央政府一起行動來反制美國的制裁。

第十就是對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的認知和在地化問題。這是敏感問題，經(jīng)過今年的建黨百年的紀念活動，經(jīng)過主動提出討論，這個問題開始脫敏化。在「一國兩制」的「一國」的部分，國家的領(lǐng)導(dǎo)性力量就是中國共產(chǎn)黨，這是寫在憲法里的，沒有什么必要遮遮掩掩的。但如果具體實現(xiàn)香港的在地化，還需要研究和探討，需要根據(jù)「一國兩制」作出變通和智慧的安排。

（本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目「一國兩制、涉外法治與中國法律體系的擴展」（北航課題編號：YWF-21-BJ-W-205）的階段性成果）

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