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人大釋法強(qiáng)化香港國安委憲制角色              

作者：田飛龍（北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授，全國港澳研究會理事）

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)布，原載香港橙新聞，2023年1月3日

2022年香港法治的最重大事件莫過于國安法的首次釋法。從法理層面看，基本法可釋法，國安法當(dāng)然也可以釋法。但實(shí)際情形是，香港社會對國安法始終存在于一種“他者化憂慮”，害怕國安法的實(shí)施及其具體影響損及香港本身的法治與自由。相比基本法所受的較好認(rèn)同，國安法在香港的軟著陸必然要走過更為復(fù)雜和艱難的道路。這里的根由也是可判明的：基本法主要是授權(quán)法，中央權(quán)力并不顯著甚至有意節(jié)制；國安法是國家權(quán)威的具體制度化和日?；?，中央權(quán)力及其作用相對凸顯。國安法使國家離香港每一個(gè)人都更近了，而香港社會尚未做好在具體法治權(quán)威上直接面對國家的心理準(zhǔn)備?！叭诵幕貧w”的經(jīng)典命題和難題與此有關(guān)。

此次人大釋法的事件背景是黎智英案，但不是實(shí)體司法糾紛，而是程序糾紛，即黎智英可否聘請不在香港注冊的海外律師擔(dān)任辯護(hù)人。香港法律以“專案認(rèn)許”方式授權(quán)法官審批被告有關(guān)申請，在香港普通刑事案件中，這一做法并不少見。但香港國安法具有特殊性，黎智英案所涉及的國家安全利益和國家機(jī)密的保密要求非常凸顯，香港三級法院以普通法的慣常方式處理，未能全面準(zhǔn)確理解和承擔(dān)起維護(hù)國家安全的法治責(zé)任。特區(qū)政府與法院就此問題產(chǎn)生法理爭議，牽涉到香港國安法有關(guān)條款的原意及其司法適用問題。特首及時(shí)提請釋法，啟動(dòng)了本次釋法程序，中央予以積極回應(yīng)并在一個(gè)月之內(nèi)給出釋法方案。

本次釋法的最大特色是確立了解決類似糾紛的完整法律框架，而其關(guān)鍵點(diǎn)在于對香港國安委憲制角色的明確和強(qiáng)化。在香港國安法的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)中，一個(gè)突出的制度原理即在于凸顯香港本地維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)安排與授權(quán)，其中香港國安委居于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)威性地位。本次釋法確立了香港國安委的判斷決定權(quán)：其一，釋法第一條確立了香港國安委的一般性判斷決定權(quán)，即對于“是否涉及國家安全問題”具有判斷決定權(quán)，這一權(quán)力的行使不受香港本地機(jī)構(gòu)節(jié)制；其二，釋法第三條確立了香港國安委對國安司法有關(guān)證明書程序的特殊性判斷決定權(quán)，其法律性質(zhì)是一種監(jiān)督性的否決權(quán)。綜合釋法整體架構(gòu)來看，香港國安委對正在進(jìn)行中的國安案件具有法定的主動(dòng)介入的權(quán)力，既包括依據(jù)第14條的一般性判斷決定權(quán)，也包括對接第47條的特殊性判斷決定權(quán)。香港國安委的整體法律屬性也因此更為明確化，既是政策性機(jī)關(guān)，也是執(zhí)行性機(jī)關(guān)，且與特區(qū)政府及法院之間具有制度對接性。

事實(shí)上，香港國安法實(shí)施以來，有關(guān)法定機(jī)構(gòu)如何履職及彼此之間具體權(quán)力互動(dòng)關(guān)系如何，并非完全清晰化，而是伴隨法律實(shí)施和司法過程展開逐步獲得澄清。香港國安委的主要職能規(guī)定于第14條，即1）分析研判香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全形勢，規(guī)劃有關(guān)工作，制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全政策；2）推進(jìn)香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制建設(shè)；3）協(xié)調(diào)香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。由此可見，香港國安委的主要權(quán)能包括：其一，國安政策制定權(quán)；其二，制度建設(shè)推進(jìn)權(quán)；其三，重點(diǎn)事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)。這里的有關(guān)權(quán)能之重心在于政策制定與協(xié)調(diào)，但也包括具有法律效力的具體決定權(quán)。就香港國安委的憲制定位而言，其法定職能的完整形態(tài)是：政策性功能為主，執(zhí)行性功能為輔。本次釋法賦予香港國安委以具體事務(wù)的判斷決定權(quán)，則屬于對其執(zhí)行性功能的適當(dāng)凸顯與強(qiáng)化，但并不因此取代香港國安法已經(jīng)確立的作為國安委主體性職能的政策性功能。 

中央在完善“一國兩制”制度體系過程中，非常重視與香港國安法的制度與機(jī)制銜接，非常重視新制度建設(shè)對“愛國者治港”的保障與促進(jìn)。2021年完善香港選舉制度時(shí)確立了香港國安委的選舉資格審查權(quán)力，即新設(shè)立的候選人資格審查委員會在審查候選人資格時(shí)，遇有國安疑問時(shí)需轉(zhuǎn)交香港國安委審查，而后者的審查意見書將作為決定依據(jù)且不可司法復(fù)核。由此，香港國安委的選舉資格審查決定就成為一項(xiàng)執(zhí)行性功能的具體行為，且具有不受香港本地司法節(jié)制的優(yōu)越地位。本次人大釋法更是將涉及國安問題的判斷決定權(quán)賦予香港國安委并可對香港國安司法程序構(gòu)成監(jiān)督、制約和指引。香港國安委由此對香港特區(qū)憲制秩序中國安范疇的行政-司法關(guān)系造成了重要的結(jié)構(gòu)性影響與塑造。當(dāng)然，這種制度性影響是香港國安法立法原意所包含的，釋法不過是予以澄清和確認(rèn)。在非國安范疇，香港國安委當(dāng)然無法享有相關(guān)的優(yōu)越性制度地位和角色。這實(shí)際上使得香港法治體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了更為豐富及立體化的分化發(fā)展與規(guī)范演變。香港國安法將逐步作為一個(gè)相對特殊的法律部門和普通法領(lǐng)域而嵌入香港法治體系。但香港法官與法律界對香港國安法的特殊憲制原理與運(yùn)行邏輯不甚了了，甚至有所抵制，僅從熟悉而舒適的普通法框架加以理解和運(yùn)用，自然會出現(xiàn)變形走樣。釋法事件本身也證明了香港國安法官應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對包括憲法、基本法、國安法在內(nèi)的國家法知識的學(xué)習(xí)與運(yùn)用，致力于發(fā)展真正符合“一國兩制”憲制秩序的香港普通法體系。根本上，香港普通法之地位與效力來自香港基本法的授權(quán)與保障，香港普通法是中國法的一部分，而不是外國法的一部分。

釋法之后，香港國安委既要制定國安政策，又要作出國安決定，且與香港司法程序具有對接性和監(jiān)督性關(guān)系。同時(shí)，根據(jù)香港國安法及釋法有關(guān)規(guī)定，香港國安委的具體決定行為不公開，不受司法復(fù)核，具有可執(zhí)行的法律效力，香港特區(qū)任何機(jī)構(gòu)包括法院均需尊重和執(zhí)行。這是否意味著香港國安委成了超級機(jī)構(gòu)或特權(quán)機(jī)構(gòu)而有損于香港高度自治與司法獨(dú)立呢？筆者以為不然：其一，香港國安委本身屬于香港自治權(quán)范疇，是香港特區(qū)依據(jù)香港國安法成立的維護(hù)國家安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，香港國安委的有關(guān)權(quán)力是對香港高度自治權(quán)的充實(shí)而不是縮減；其二，香港國安法設(shè)置香港國安委以及本次釋法賦予國安委更凸顯的憲制角色和具體決定權(quán)，是對香港自治機(jī)構(gòu)的信任和期待，是對“一國兩制”制度內(nèi)涵的深化擴(kuò)展；其三，香港國安委受到多重法治制約、監(jiān)督與問責(zé)，包括中央人民政府的監(jiān)督問責(zé)，駐港國安公署的監(jiān)督指導(dǎo)、國家安全顧問的監(jiān)督制約以及香港國安法本身的權(quán)力規(guī)制，不可能成為法外特權(quán)機(jī)構(gòu)；其四，香港國安委的主體職能仍然是政策制定權(quán)，涉及具體案件的判斷決定權(quán)是輔助性職能，原則上不宜也不會頻繁行使；其五，香港國安委的判斷決定權(quán)具有后位的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，是在香港法院怠于尋求行政長官證明書并損害到香港國安法準(zhǔn)確實(shí)施的條件下才會啟動(dòng)，而不依托個(gè)案直接行使判斷決定權(quán)的情形和空間并不大；其六，香港國安委的有關(guān)履職行為，其根本法律目的在于輔助和保障香港國安司法程序規(guī)范且順暢運(yùn)行，并致力于建立健全香港國安法所涉機(jī)構(gòu)之間的法治互動(dòng)規(guī)則與慣例體系，是香港國安法治體系的粘合劑與制度之友。

總之，國家安全是中央事權(quán)，中央有權(quán)通過立法、釋法、決定等合法方式建立制度和完善制度。這是香港回歸以來中央在香港法治運(yùn)行中日益成熟且可接受的憲制角色。本次釋法有著個(gè)案因素的刺激反應(yīng)，有著憲法和基本法構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序的規(guī)范保障，有著香港國安法自身規(guī)范體系與運(yùn)行邏輯的理性展開。本次釋法技術(shù)路線選擇以香港國安委憲制角色的明確與強(qiáng)化作為突破口，有助于彌補(bǔ)香港國安司法程序不健全與變形走樣的制度缺陷，確保香港國安法全面準(zhǔn)確實(shí)施，確保香港國安法與香港普通法互動(dòng)過程中香港國安法的相對主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)位。釋法本身與法律本文具有同等效力，且可追溯至法律生效時(shí)發(fā)生效力，是對法律本文已有規(guī)范內(nèi)涵的闡明與填充，是各國法治良性運(yùn)行常用的理性技術(shù)方法。國安釋法無損于香港司法獨(dú)立，而是對香港法治的保障與促進(jìn)。香港國安委是香港本地自治機(jī)構(gòu)，是受到多重法治機(jī)制約束的職能機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行過程與結(jié)果均指向香港國安法治體系的制度健全與司法保障。當(dāng)然，憲制作用與角色的強(qiáng)化也意味著香港國安委自身能力建設(shè)與制度化建設(shè)的更高要求，以與其完整的法治功能相適應(yīng)，在具體履職中證明自身的制度正當(dāng)性與合格存在。