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農(nóng)村治理需法治與自治并舉

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于 《法制晚報(bào)》

時(shí)間：甲午年臘月十五

           西歷2015年2月3日

今年中央一號(hào)文件再次聚焦“三農(nóng)”問題，在四中全會(huì)法治主旋律之下首次大篇幅突出了農(nóng)村法治的重要性與基本建設(shè)思路。文件承認(rèn)農(nóng)村法治是中國法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，為此要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，以法治思維和法治方式解決三農(nóng)領(lǐng)域的主要矛盾和問題。農(nóng)村法治的提出，既是既往農(nóng)村工作規(guī)范化與現(xiàn)代化思路的拓展，也是法治主題下中國整體治理秩序改進(jìn)的重要突破口。

從既往的制度實(shí)效和治理經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村法治的引入顯然非常緊迫。面對(duì)改革以來的農(nóng)村秩序重構(gòu)難題，中央曾從政策到法律不同路徑探索治理轉(zhuǎn)型，較有代表性的是：第一，村民自治，引入有別于國家治理的社會(huì)自治原理，以1988年試行法、1998年正式法和2010年修訂法接力推進(jìn)以農(nóng)民個(gè)體為主體的自治實(shí)驗(yàn)；第二，村務(wù)公開，這項(xiàng)改革主要從政策路徑切入，是引入透明治理和群眾監(jiān)督的重要政策機(jī)制；第三，土地經(jīng)營(yíng)自由化，即探索在確保集體土地所有權(quán)的前提下賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和進(jìn)入市場(chǎng)的自由；第四，新型城鎮(zhèn)化，以政策手段引導(dǎo)農(nóng)村向小城鎮(zhèn)的演變。

然而，這些自治、經(jīng)濟(jì)乃至于社會(huì)層面的治理改革，由于缺乏明確的法治保障，都出現(xiàn)了程度不同的失序和混亂，某種程度上加重對(duì)了農(nóng)民權(quán)益的侵害，惡化了農(nóng)村治理秩序。因此，農(nóng)村治理的全面法治化，有望在以上若干層面實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和有力的程序保障，以國家公權(quán)力和有效的法律援助體系通過一個(gè)個(gè)法治“個(gè)案”實(shí)現(xiàn)對(duì)每一個(gè)農(nóng)民的更優(yōu)的權(quán)利保護(hù)。

不過，農(nóng)村治理具有與城市治理不同的背景和意義，在大體按照城市法治思維引導(dǎo)農(nóng)村法治化的過程中，需要對(duì)農(nóng)村秩序的完整體系和意義加以前提性認(rèn)知。中央文件主要側(cè)重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)層面與城市、市場(chǎng)的有序并軌及如何從法治上保障這一進(jìn)程，這是農(nóng)村現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)和方向，值得高度肯定。但是，農(nóng)村并非單純的經(jīng)濟(jì)存在，在秩序與治理意義上也并非城市的附屬物，更何況任何國家的城市化也不可能以完全“消滅”農(nóng)村為終極目標(biāo)，甚至在現(xiàn)代化達(dá)到某種飽和度之后會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)和反城市化潮流。因此，首先要指出，城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)存在比例是一個(gè)平衡與相互適應(yīng)的過程，而不是一個(gè)非此即彼的取代過程。

在以法治思維全面切入農(nóng)村治理過程中，實(shí)際上仍然難以避免既往的國家主義與發(fā)展主義相聯(lián)姻的強(qiáng)勢(shì)“城市中心主義”對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化秩序的沖擊與解構(gòu)。畢竟，法治本身仍然屬于國家公權(quán)力體系的一部分，而且是更理性、更有效率的一部分，是國家官僚制高度成熟的表現(xiàn)。嚴(yán)密的權(quán)利和規(guī)則導(dǎo)向的法治體系是城市與工業(yè)文明的產(chǎn)物。盡管各國現(xiàn)代化過程都伴隨著農(nóng)村對(duì)城市一定程度的依附性，但一種更加重視文明根基與發(fā)展平衡性的治理哲學(xué)不會(huì)簡(jiǎn)單粗暴地取消屬于“傳統(tǒng)秩序”一部分的農(nóng)村生活方式及其存在的正當(dāng)性。

我們已經(jīng)清楚看到了既往的國家主義與發(fā)展主義聯(lián)姻對(duì)農(nóng)村秩序的結(jié)構(gòu)性破壞作用：第一，行政命令的并村聯(lián)組和粗放的“被上樓”、“被流轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致農(nóng)村自然社區(qū)及其生活傳統(tǒng)的瓦解，亦導(dǎo)致村民自治的適當(dāng)時(shí)空條件與社會(huì)基礎(chǔ)遭到人為破壞，最具有民主內(nèi)涵的村民自治淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)命令與村委會(huì)專權(quán)的畸形結(jié)合，令人不忍直視；第二，土地與農(nóng)民關(guān)系的松綁陷阱，這一松綁以經(jīng)濟(jì)自由化為張本，以資本下鄉(xiāng)為目的，在促進(jìn)農(nóng)民土地更自由流轉(zhuǎn)的同時(shí)卻忽視了土地在農(nóng)民生活體系中的秩序與道德核心位置，忽視了流轉(zhuǎn)后的利益分配、社會(huì)保障、集體談判能力與土地回贖機(jī)制建設(shè)；第三，農(nóng)村文化秩序的瓦解，主要表現(xiàn)為農(nóng)村青壯勞力進(jìn)城與農(nóng)村普遍的留守現(xiàn)象，農(nóng)村宗族生活的瓦解與家庭倫理的惡化，農(nóng)村基督教信仰的興起，等等，凡此種種在根本上日益消解了“鄉(xiāng)土中國”的文化根基，構(gòu)成中國文化安全與文明復(fù)興的最大死角。以上種種，顯示出國家主義與發(fā)展主義對(duì)農(nóng)村社會(huì)的自治民主權(quán)利、經(jīng)濟(jì)民生權(quán)利以及文化道德權(quán)利的多重壓抑和破壞。而對(duì)治這一破壞的治理哲學(xué)，除了法治主義之外，尚需要自治民主主義和人文主義。  

因此，與一號(hào)文件之農(nóng)村法治化對(duì)城市法治經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單移植相比，中國農(nóng)村治理面臨的更嚴(yán)峻課題是如何在更廣義的自治范疇內(nèi)回應(yīng)“三自”難題，實(shí)現(xiàn)法治與自治的并舉與互動(dòng)：

第一，經(jīng)濟(jì)自由的公平難題，即更自由的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度及其法治保障如何突出更公平的利益分配、農(nóng)民集體談判能力以及土地贖回權(quán)；

第二，社會(huì)自治的制度條件難題，即農(nóng)村規(guī)劃與新型城鎮(zhèn)化如何確保農(nóng)民自治民主權(quán)利不受損害，如何提供更優(yōu)越制度安排使農(nóng)民更充分地通過自治來集體維權(quán)并有能力建構(gòu)微觀治理體系；  

第三，文化自主的實(shí)踐難題，這其實(shí)擊中了所謂中國夢(mèng)和傳統(tǒng)文化復(fù)興的一個(gè)要害問題，即正確認(rèn)知和保護(hù)農(nóng)村對(duì)于涵養(yǎng)和復(fù)興傳統(tǒng)文化、連接傳統(tǒng)中國與現(xiàn)代中國上的文化重建與道德復(fù)興價(jià)值。這就要求新農(nóng)村建設(shè)必須進(jìn)行治理哲學(xué)的結(jié)構(gòu)性反思，放棄單純的國家主義和發(fā)展主義思維，在以法治主義糾正權(quán)利保護(hù)不足之外，以自治民主主義和人文主義來建設(shè)一個(gè)道德豐滿、秩序優(yōu)良、誠信友愛的真正新農(nóng)村。  

（略有刪節(jié)，作者系北航高研院講師，法學(xué)博士） 

責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)